美監(jiān)管不刻意追求充分競(jìng)爭(zhēng)

本刊記者 | 舒文瓊

在寬帶設(shè)施不盡如人意、普遍服務(wù)未有效實(shí)現(xiàn)、部分運(yùn)營(yíng)商盈利欠佳的情況下，美國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不再刻意追求充分公平的競(jìng)爭(zhēng)。

>>面對(duì)Comcast、Google等新興勢(shì)力的崛起，美國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)有必要重新審視監(jiān)管思路和方向。

轟轟烈烈的at&t收購(gòu)T-Mobile一案現(xiàn)在進(jìn)入了最后的關(guān)鍵階段——at&t已將收購(gòu)請(qǐng)求遞交美國(guó)聯(lián)邦通信管理委員會(huì)（FCC），等待FCC的最終裁決。至于FCC會(huì)為了防止壟斷而駁回請(qǐng)求，還是會(huì)為了促進(jìn)移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展而通過(guò)該請(qǐng)求，目前仍然不得而知。

對(duì)于FCC最終判決的猜測(cè)，也引發(fā)了人們對(duì)美國(guó)電信監(jiān)管政策的思考：向來(lái)促進(jìn)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)政府是否會(huì)出于對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展效率的考慮而允許并購(gòu)的發(fā)生？

公平競(jìng)爭(zhēng)是主要原則

美國(guó)是一個(gè)崇尚自由平等的國(guó)家，在電信行業(yè)，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，提升普遍服務(wù)水平，以保護(hù)消費(fèi)者的利益，這些是美國(guó)電信業(yè)多年以來(lái)持續(xù)不變的原則。

例如，1984年美國(guó)政府強(qiáng)行分拆at&t，其目的就在于打破at&t的壟斷地位，促進(jìn)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；1996年美國(guó)政府打破業(yè)務(wù)和部門(mén)分割，允許本地電話市場(chǎng)和長(zhǎng)途電信市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商相互進(jìn)入，并且取消了電信、信息及有線電視業(yè)之間的政策性壁壘，也是為了促進(jìn)這些市場(chǎng)的充分自由競(jìng)爭(zhēng)?！肮膭?lì)競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)所堅(jiān)持的原則，這種方向性的原則美國(guó)政府不會(huì)輕易改變。”工信部電信研究院司先秀認(rèn)為。

美國(guó)政府促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的策略限制了傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商的壟斷地位，為新興勢(shì)力提供了便利，它們也得以快速崛起。例如，在1996年新的電信政策出臺(tái)后，以Comcast和時(shí)代華納為代表的CATV運(yùn)營(yíng)商異軍突起，不僅鞏固了在電視領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，而且在電信業(yè)務(wù)方面表現(xiàn)突出，例如美國(guó)2010年新增的寬帶用戶中，Comcast就占據(jù)了一半左右的比例。此外，美國(guó)政府為提升普遍服務(wù)水平、推動(dòng)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)而對(duì)VoIP采取了鼓勵(lì)的態(tài)度，以Google為代表的VoIP運(yùn)營(yíng)商得以迅速成長(zhǎng)。

與新興勢(shì)力快速興起形成對(duì)比的是，電信運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)控制力在逐漸減弱，其發(fā)展速度也相對(duì)落后。美國(guó)電信業(yè)人士對(duì)此感到憂心忡忡：不僅電信運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展會(huì)因此受到影響，而且在競(jìng)爭(zhēng)地域邊界逐漸模糊化的大背景之下，電信行業(yè)的任何滯后都可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的損失。

競(jìng)爭(zhēng)不是目標(biāo)

近年來(lái)，美國(guó)移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展也開(kāi)始出現(xiàn)了趨緩的跡象。雖然排名靠前的at&t和Verizon能保持一定的增長(zhǎng)速度，但是規(guī)模較小的移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，如Sprint就出現(xiàn)了用戶數(shù)不斷下滑的情況?！懊绹?guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商增長(zhǎng)趨緩已成為必然趨勢(shì)，這一趨勢(shì)應(yīng)該引起美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視?！敝袊?guó)電信廣州研究院某人士認(rèn)為。司先秀也認(rèn)為，在公平競(jìng)爭(zhēng)這一大的原則下，F(xiàn)CC應(yīng)該在具體的尺度上作出適度的調(diào)整。

事實(shí)上，雖然美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)崇尚自由競(jìng)爭(zhēng)，但是近年來(lái)的事實(shí)表明，F(xiàn)CC也不會(huì)刻意為了追求充分競(jìng)爭(zhēng)而禁止任何并購(gòu)的發(fā)生。例如在2006年，F(xiàn)CC投票一致通過(guò)at&t對(duì)南方貝爾的收購(gòu)議案，合并成功后，美國(guó)電信市場(chǎng)形成了at&t絕對(duì)主導(dǎo)下的寡頭競(jìng)爭(zhēng)格局。美國(guó)政府此前一直鼓勵(lì)自由開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，這次合并之所以違背這一原則，是因?yàn)镕CC考慮到，美國(guó)電信公司不只是在國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，而是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，因此無(wú)論交易導(dǎo)致市場(chǎng)集中度提升有多大，只要并購(gòu)方承諾在行為上不會(huì)破壞所處市場(chǎng)及相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就可以獲取批準(zhǔn)。

現(xiàn)在看來(lái)，為促進(jìn)移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展，F(xiàn)CC通過(guò)at&t對(duì)T-Mobile的收購(gòu)議案也存在可能。“并購(gòu)是國(guó)外企業(yè)用來(lái)過(guò)冬的普遍做法，是否通過(guò)則主要取決于FCC對(duì)于美國(guó)移動(dòng)通信市場(chǎng)形勢(shì)的判斷。如果通過(guò)則表明FCC認(rèn)為市場(chǎng)在萎縮；如果否決，則表明FCC認(rèn)為現(xiàn)有的市場(chǎng)狀況還可以接受?！鼻笆鲋袊?guó)電信廣州研究院人士認(rèn)為。

不過(guò)，美國(guó)政府也不會(huì)不加任何附加條件地偏袒移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商。“不會(huì)明顯地偏袒某一方是FCC的一個(gè)做事原則，F(xiàn)CC如果做出讓步，那么它也會(huì)要求at&t做出讓步，比如清退頻譜、建設(shè)公共網(wǎng)絡(luò)等?！彼鞠刃阏J(rèn)為。

效率為根本

從過(guò)去的單純打破壟斷，到后來(lái)的允許并購(gòu)發(fā)生，F(xiàn)CC的態(tài)度發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。不過(guò)，其背后的實(shí)質(zhì)沒(méi)有變化。最初拆分at&t，是因?yàn)槠錂C(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，嚴(yán)重影響了行業(yè)發(fā)展；1996年允許不同的業(yè)務(wù)之間互相進(jìn)入，是因?yàn)樵诒镜厥袌?chǎng)和長(zhǎng)途市場(chǎng)上仍然存在實(shí)質(zhì)性的壟斷；2006年允許公司并購(gòu)，是因?yàn)槭袌?chǎng)容量較小，而競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量太多。這其中均體現(xiàn)著美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于效率的考慮，可以說(shuō)，美國(guó)政府一直在公平和效率之間尋求平衡，只是在不同的發(fā)展階段，其采取的方式會(huì)有所不同。

2010年以來(lái)，美國(guó)通信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，一些問(wèn)題也暴露出來(lái)。比如，部分地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不盡如人意，偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏足夠的電信服務(wù)，一些電信運(yùn)營(yíng)商盈利能力欠佳。為了促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展，2010年以來(lái)美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)了幾項(xiàng)措施：一是制定了國(guó)家寬帶計(jì)劃，計(jì)劃耗資3500億美元，保證每個(gè)美國(guó)人都能“擁有使用寬帶的機(jī)會(huì)”；二是建立普遍服務(wù)基金，資助寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展；三是清理頻譜資源，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)的無(wú)線寬帶服務(wù)；四是通過(guò)了網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求有線和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)透明且不得屏蔽合法內(nèi)容，并禁止固定寬帶服務(wù)進(jìn)行不合理的歧視。上述種種措施的出發(fā)點(diǎn)都是為了推進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展，也就是為了促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

至于行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，雖然FCC有可能會(huì)通過(guò)at&T的收購(gòu)申請(qǐng)來(lái)促進(jìn)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展，不過(guò)司先秀認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)商不會(huì)通過(guò)限制CATV、VoIP等運(yùn)營(yíng)商來(lái)幫助移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，“首先當(dāng)年對(duì)CATV的幫助是通過(guò)先發(fā)牌照來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而現(xiàn)在不存在發(fā)牌照的機(jī)會(huì)；其次，F(xiàn)CC一直以來(lái)促進(jìn)和鼓勵(lì)新生事物的發(fā)展；再者，F(xiàn)CC不會(huì)通過(guò)壓制一方來(lái)明顯偏袒另一方?！?/p>