歐盟各國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立立法進(jìn)度不一監(jiān)管難點(diǎn)在平衡尺度

Ovum分析師（駐倫敦） | 王笑西

本刊實(shí)習(xí)記者 | 彭瀟編譯

歐盟各國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立立法進(jìn)度不一監(jiān)管難點(diǎn)在平衡尺度

Ovum分析師（駐倫敦） | 王笑西

本刊實(shí)習(xí)記者 | 彭瀟編譯

適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)流量管理對(duì)固定網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)寬帶的提供商來說是有必要的，監(jiān)管的難點(diǎn)在于如何界定“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)絡(luò)中立作為一個(gè)富有爭(zhēng)議性的話題，最近被頻頻擺上美國(guó)和歐洲電信監(jiān)管者們的議程。但我們相信歐盟各成員國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)（NRAs）不會(huì)急著實(shí)施新的配套措施，因?yàn)闅W洲高水平的電信接入管制和剛剛發(fā)布的新電信管理框架已經(jīng)提供了基本的管理規(guī)范。盡管歐盟與美國(guó)電信監(jiān)管存在上述不同之處，但是無論在哪個(gè)區(qū)域，網(wǎng)絡(luò)透明都是電信監(jiān)管條例中相當(dāng)重要的原則。部分歐盟成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)透明規(guī)范的前提下，允許運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧髁抗芾?，并?guī)定了相應(yīng)的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)絡(luò)透明是中立的必要條件

網(wǎng)絡(luò)透明是推行網(wǎng)絡(luò)中立的必要條件。再合理的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策也不可能涵蓋所有可能的情況，因此強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)透明性，可以使其某些行為在即使沒有被明令禁止的情況下，也不能威脅到消費(fèi)者的利益。同樣，網(wǎng)絡(luò)透明也可以賦予消費(fèi)者在面對(duì)運(yùn)營(yíng)商不同政策時(shí)做出選擇的權(quán)利，無論這些政策是否引起了監(jiān)管部門的不滿。

正因?yàn)槿绱?，為了?yōu)先保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須建立有效的網(wǎng)絡(luò)透明規(guī)范。2010年12月美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)FCC頒發(fā)的最新電信監(jiān)管條例中，網(wǎng)絡(luò)透明被放在網(wǎng)絡(luò)中立三項(xiàng)原則的首位。FCC規(guī)定，寬帶提供商必須向公眾公開其網(wǎng)絡(luò)管理行為（針對(duì)此項(xiàng)規(guī)范的法案正在制定中）。在歐盟，運(yùn)營(yíng)商也必須公開其流量管理行為，而且在歐洲新電信管理框架規(guī)范下，消費(fèi)者將被賦予獲取更多服務(wù)提供商相關(guān)信息的權(quán)力。

在歐盟成員國(guó)之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立更一步的討論中，我們建議監(jiān)管者將網(wǎng)絡(luò)透明性列為最重要的原則，以最小化運(yùn)營(yíng)商歧視性的反競(jìng)爭(zhēng)行為所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。寬帶提供者必須將其通過數(shù)據(jù)服務(wù)能夠提供的服務(wù)與應(yīng)用的相關(guān)信息明確、清晰地告訴消費(fèi)者，包括服務(wù)質(zhì)量（QoS）、流量限制和其他流量管理措施等。

歐盟各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范時(shí)需要考慮的兩個(gè)要點(diǎn)包括：其一，歐洲電信管理框架已在27個(gè)歐盟成員國(guó)實(shí)現(xiàn)了高水平的接入管制；其二，隨著27個(gè)成員國(guó)將新的歐洲電信管理框架內(nèi)容納入國(guó)家法律，新電信管理框架將提供基本的管理規(guī)則來管理網(wǎng)絡(luò)中立。

除了前述歐洲市場(chǎng)與美國(guó)市場(chǎng)的截然不同的特點(diǎn)，歐洲的監(jiān)管者對(duì)寬帶服務(wù)還有明確的管制權(quán)力。

圖 歐盟各成員國(guó)將歐洲新電信管理框架納入國(guó)家法律的進(jìn)程

2011年法國(guó)國(guó)會(huì)將網(wǎng)絡(luò)中立提上議程，將有可能以法律形式將網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范確立下來。

良性的接入競(jìng)爭(zhēng)使歐洲電信零售市場(chǎng)比美國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)更加充分，在美國(guó)，F(xiàn)CC更傾向于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管制。因此較之美國(guó)消費(fèi)者，歐洲消費(fèi)者能更方便地在不同服務(wù)商之間進(jìn)行切換。但是最近運(yùn)營(yíng)商捆綁銷售的行為在歐洲市場(chǎng)愈演愈烈，可能會(huì)進(jìn)一步限制消費(fèi)者更換寬帶服務(wù)提供商的權(quán)利。因此，歐洲新電信管理框架要求各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查并取消不合理的轉(zhuǎn)換壁壘，其中也包括捆綁銷售政策。

我們認(rèn)為在新電信管理框架被成員國(guó)納入國(guó)家法律之前（這一立法進(jìn)程要求在今年5月之前完成），各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)急著上馬新的監(jiān)管配套措施，因?yàn)樾码娦殴芾砜蚣軐榫W(wǎng)絡(luò)中立提供基本保障。

意大利已經(jīng)提出了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)透明和網(wǎng)絡(luò)中立的法案；挪威、瑞典和法國(guó)已經(jīng)提出建立相關(guān)規(guī)范；英國(guó)已結(jié)束了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立的討論，但還沒有作出最后決定；西班牙和德國(guó)還在討論之中。

移動(dòng)流量管理具更大復(fù)雜性

監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須承認(rèn)，適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)流量管理對(duì)固定網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)寬帶的提供商來說是有必要的，監(jiān)管的難點(diǎn)在于如何界定“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。無論如何，以下兩種極端情況是監(jiān)管部門需要注意的：運(yùn)營(yíng)商以管理網(wǎng)絡(luò)流量為借口來阻撓競(jìng)爭(zhēng)者；或者運(yùn)營(yíng)商限制流量使得網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量下降，進(jìn)而影響到消費(fèi)者的體驗(yàn)。

在涉及移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，制定合理的流量管理標(biāo)準(zhǔn)所面臨的挑戰(zhàn)更甚。因?yàn)橐苿?dòng)網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)和運(yùn)營(yíng)上具有特殊性，比如受到頻譜稀缺和回傳條件的限制，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的容量有限；又比如用戶位置的不確定性，以及網(wǎng)絡(luò)中的特定部分意外出現(xiàn)擁塞等等。相對(duì)于固定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商在流量管理上需要更多的靈活性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范時(shí)不僅要考慮到這些因素，而且在頻譜拍賣的時(shí)候也要考慮到為移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商提供更多的空間使其得以發(fā)展自身網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)歐盟各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何推行網(wǎng)絡(luò)中立，我們有三點(diǎn)建議。

允許運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧髁抗芾?。網(wǎng)絡(luò)中立并不意味著對(duì)流量管理的“零容忍”，適當(dāng)?shù)牧髁抗芾砜梢詤^(qū)分不同的服務(wù)等級(jí)，以及提高網(wǎng)絡(luò)的工作效率。但流量管理必須遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持歐洲新電信管理框架規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)透明原則，讓消費(fèi)者獲得充分的知情權(quán)，尤其是最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等信息。與此同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要制定一套實(shí)用且合理的方法，以檢查運(yùn)營(yíng)商的流量管理是否與開放互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)中立原則相沖突。

網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范對(duì)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和固定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商同樣必要。我們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)中立對(duì)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商也是十分必要的，因?yàn)橐延性絹碓蕉嗟南M(fèi)者使用移動(dòng)終端接入網(wǎng)絡(luò)，移動(dòng)數(shù)據(jù)流量一直在上升，今后移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)將會(huì)引領(lǐng)寬帶應(yīng)用。但是在具體實(shí)施的時(shí)候，監(jiān)管者需要針對(duì)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和固定網(wǎng)絡(luò)的不同特性進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

托管服務(wù)必須符合一定的要求。歐洲委員會(huì)必須對(duì)托管服務(wù)做出精確的定義，一般性托管服務(wù)可以參照運(yùn)營(yíng)商對(duì)其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的預(yù)先定義。FCC基于網(wǎng)絡(luò)中立的原則，已經(jīng)在其最新監(jiān)管條例中免除了對(duì)托管服務(wù)的規(guī)定。我們建議歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要對(duì)運(yùn)營(yíng)商托管服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以避免運(yùn)營(yíng)商在提供托管服務(wù)的同時(shí)降低非托管的互聯(lián)網(wǎng)接入網(wǎng)絡(luò)的基本通信質(zhì)量。