BOT融資模式移交階段風險分析

李剛

提要本文對BOT移交階段存在的風險進行分析，指出因為不對稱信息的存在可能導致的道德風險行為，并提出相應對策，期待為BOT項目將來順利移交提供一點幫助。

關鍵詞：BOT；移交；信息不對稱

中圖分類號：F83文獻標識碼：A

一、引言

BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設-經(jīng)營-移交，它是指政府將一個工程項目的特許經(jīng)營權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許經(jīng)營期結(jié)束后將項目所有權(quán)再移交給政府的一種項目融資模式。它實際上是私營機構(gòu)參與基礎設施或公共工程項目開發(fā)和運營的一種方式。BOT方式在不同的國家有不同稱謂，我國一般稱其為“特許權(quán)”。我國自1984年的深圳沙角B電廠起，已經(jīng)建成了一批BOT項目，如廣西來賓B電廠、長沙電廠、成都自來水六廠、廣深珠高速公路、重慶地鐵、北京第十水廠、成渝高速公路、上海延安東路隧道復線等。目前正在建設或洽談的BOT項目更是無法統(tǒng)計。目前，深圳沙角B廠于1999年成功轉(zhuǎn)讓給深圳市政府，運營良好。但在移交過程中也存在一定的問題。

BOT模式在基礎設施建設項目的廣泛運用主要是由于可以減輕政府直接財政資金的負擔壓力，可以提高項目運作效率，降低項目投資風險。但是，BOT項目持續(xù)時間很長，涉及的項目主體非常多，過程非常復雜，導致BOT項目在建設、運營、移交各種階段存在著各種各樣的風險。BOT項目在我國目前正蓬勃發(fā)展而且關于建設、運營階段當中的風險討論很多，論述的也比較充分。由于我國目前BOT項目進入到移交階段的項目不多，導致目前理論界和實務界關于“B”和“O”這兩個階段，也即建設和經(jīng)營階段的討論非常多，但是關于“T”這個階段，也即到期移交階段的討論寥寥無幾。但是，BOT項目在移交階段也仍然會面臨很多問題，會存在風險。衡量一個BOT項目的成功不僅僅是“B”和“O”這兩個階段的成功，還必須要有“T”這個階段的成功才可以說是真正的成功。我國的BOT項目實施有一段時間了，隨著時間的推移，將會有越來越多的項目進入“T”這個階段。我們很有必要對BOT項目在移交階段面臨的問題和風險進行分析。本文試圖分析項目移交階段存在的風險，為將來的項目移交階段面臨的問題做一分析，提供一點幫助。

二、移交階段風險分析

BOT項目的最后一個階段是項目的移交階段，作為BOT項目在這個階段是即將完成的，但是這個本身的項目是還需要繼續(xù)運營下去的。BOT的成功必須是項目完好移交之后該項目各個方面還能正常地運營下去，達到當時設計BOT項目的目的，比如獲得先進技術(shù)等才能算是真正的成功。在BOT項目的移交階段涉及的主體主要是政府和項目公司。政府在這個階段的主要工作是要做好項目的評估驗收工作、做好項目接收后的繼續(xù)運營的準備。項目公司的主要工作和任務是按照特許權(quán)協(xié)議的要求、標準按質(zhì)按量移交項目，保證項目移交后能正常運營。在這個階段政府具體的工作主要是評估以及驗收項目的運行狀況，保證項目今后的繼續(xù)正常運營。政府相關部門應按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的標準，對項目的質(zhì)量和資產(chǎn)的完好程度進行評估，按照約定的程序，接收項目，接收項目之后政府可以根據(jù)自己的具體情況自主決定是原項目公司還是新的公司來繼續(xù)項目的運營。同時，政府應該組織相關專家和人員對項目進行相關總結(jié)和評估、總結(jié)成功的經(jīng)驗和失敗的教訓，以備今后類似的項目提供借鑒。在項目移交階段最主要的是要保證項目按照特許權(quán)協(xié)議要求的性能標準進行移交。

因為政府和項目公司在BOT項目上的目標是不一致的。政府的目標是社會福利最大化，即通過BOT方式建設公共基礎設施，滿足社會需求，提高社會效益；而項目公司的目標是追求自身利益最大化，在項目全程中，始終考慮的僅僅是項目公司自身的利益，考慮如何增加項目公司的盈利和回報，增大收入和降低成本費用。因為項目在移交之前一直是由項目公司在進行運營，關于項目的情況，項目公司會比政府更加清楚和了解，導致在項目移交階段政府和項目公司之間存在固有的信息不對稱。項目公司屬于信息優(yōu)勢方，掌握著比政府更多關于項目的信息。因為項目公司的目標與政府不一致，以及項目公司處于信息優(yōu)勢方，出于理性經(jīng)濟人的考慮，在項目移交階段項目公司容易采取道德風險行為。采取一些損害項目來有利于項目公司而不利于政府的行為。如沙角B廠的合作外方在項目即將到期時，一味地追求發(fā)電量，基本上不再進行技術(shù)改造和設備更新，對機組發(fā)電設備的非正常損耗造成了一定影響。

所謂信息不對稱是指信息在相互對應的經(jīng)濟個體之間呈不均勻、不對稱的分布狀態(tài)，即某些參與人擁有但另一些參與人不擁有的信息。在信息不對稱理論中，通常將交易中擁有信息優(yōu)勢的參與方稱為“代理人”，沒有信息優(yōu)勢的參與方稱為“委托人”。BOT模式是一個典型的委托-代理問題。在BOT模式中，政府與項目公司之間的關系是通過特許權(quán)協(xié)議維系的一種特殊的委托代理關系。一般而言，代理人掌握的信息比委托人多，而且代理人在追求自身利益最大化的同時會向委托人隱瞞重要信息，從而損害委托人的利益。委托-代理模型主要存在兩類風險：一類是指雙方由于事前的信息不對稱帶來的風險——逆向選擇風險；另一類是事后的信息不對稱帶來的風險——道德風險。在項目移交階段政府是委托人，項目公司是代理人。移交階段委托-代理模型主要存在事后的信息不對稱帶來的風險——道德風險。因為BOT模式的特許期往往較長，一般是20～50年，特許期結(jié)束后，項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)通常要歸還政府，項目公司沒有積極性保證歸還項目的性能標準仍然較高。這時容易產(chǎn)生道德風險。項目公司移交給政府的項目可能是一個表面完好而實質(zhì)卻不好的項目。BOT項目在初始引入的時候會簽訂特許權(quán)協(xié)議，特許權(quán)協(xié)議會規(guī)定項目移交時的性能標準、資產(chǎn)完整程度等，但由于我國對BOT項目經(jīng)驗并不豐富、特許期時間長以及實際情況的復雜性，政府不可能在簽署特許權(quán)協(xié)議的時候就能把所有移交時的情況都能考慮到。而且在實際操作中，這些標準并不都是“硬標準”，還會存在一些不可規(guī)定的“軟標準”。在項目運營期間，BOT項目往往需要定期的維護和不定期的修補?；诶硇越?jīng)濟人假設，在信息不對稱及存在環(huán)境影響因素的情況下，項目公司為了最大化私人利益，采取降低維護水平、超額運轉(zhuǎn)、減少日常維護費用以及項目大修補費用等的行為，引發(fā)道德風險。導致項目本身的質(zhì)量水平下降、在運營期勉強支撐運營。運營期結(jié)束時，項目往往已無法正常運營，從而將項目的修補轉(zhuǎn)嫁給政府，項目公司賺取超額利潤。

項目公司還有可能在運營過程中隱瞞自己在項目運營中采用的技術(shù)、原材料等的一些情況。使項目必須依賴項目公司獨有的技術(shù)和獨特的原材料才能正常運營，造成項目移交后仍然受到原有項目公司的控制、使項目在移交之后運營需要支付高昂的技術(shù)費用和原材料費用。這樣的情況容易在電廠、水廠等這樣的項目存在。

三、對策研究

在項目移交階段產(chǎn)生的風險主要是因為信息不對稱所導致的，要減少項目公司的道德風險，主要是要降低信息不對稱程度、加強監(jiān)管、增大道德風險行為的后果?？梢钥紤]采用以下措施：

1、引入有實力的中介機構(gòu)對項目進行綜合評價。在項目移交前引入有實力的中介機構(gòu)對項目進行綜合評價，使政府全面了解待移交項目的真實情況，減少因信息不對稱而給政府帶來的損失。在長達幾十年的特許經(jīng)營期中，項目公司是項目的運營維護者，項目的情況只有他們最了解，政府雖然采取了監(jiān)管措施，但由于信息不對稱，事實上很難對項目情況做到真正完全了解。特別是臨近特許經(jīng)營期結(jié)束，項目公司存在不能繼續(xù)取得特許經(jīng)營資格的風險，所以有可能會存在對項目資產(chǎn)的過度使用，產(chǎn)生一些短期行為，給政府接收項目埋下隱患。通過在移交前對項目進行綜合評價，可以使政府對移交的標的有全面地了解，做到心中有數(shù)。達不到要求，政府可以推遲移交，責令項目公司采取措施進行整改，使項目達到一個能繼續(xù)良好運行的狀態(tài)，防患于未然。

2、提前介入，及時成立移交委員會。在項目的移交過程中，政府與項目公司應該成立“移交委員會”。移交委員會應該盡早成立，不能臨近項目移交的時候才成立，可以考慮在項目移交日兩年之前成立，使政府部門提前介入項目，了解項目的真實情況，減少政府方面的信息劣勢，同時使政府方面可以熟悉項目，以便在項目移交之后能夠運營項目。比如，深圳沙角B廠在電廠投產(chǎn)運行之初，中方管理人員便開始陸續(xù)進入，并接受外方聘請的國際著名專業(yè)管理公司的嚴格培訓，1992年后，沙角B廠的管理人員便已經(jīng)全部由中方員工擔任。移交委員會在介入過程中應該要特別注意項目公司是否存在技術(shù)壟斷、原材料壟斷等壟斷行為，防范項目公司通過專利技術(shù)、獨特的原材料等作為手段在項目移交后繼續(xù)控制項目。使項目移交之后能夠真正完全自主地由政府來控制。

3、引入風險保證金?？梢栽谝平贿^后設定一段過渡期，設置一定的風險保證金。項目移交之后安穩(wěn)度過過渡期之后，將歸還保證金，一旦出現(xiàn)短期行為，將沒收風險保證金。這樣可使項目公司不至于因為項目馬上到期而不再進行正常的設備更新，進行掠奪式經(jīng)營。

4、建立企業(yè)信用檔案。建立項目公司的信用檔案，項目公司一旦有失信行為就放入黑名單，使它失去以后的合作機會，使得項目公司必須考慮企業(yè)長遠利益，不敢弄虛作假，因而防范其短期的道德風險行為。使項目公司不能只考慮短期利益，還必須得考慮長遠利益，從而在項目的建設、運營、移交全程中保持高效。

5、加強建設、運營期的監(jiān)管。BOT項目順利完好的移交是一個系統(tǒng)性的問題。很多移交階段產(chǎn)生的問題都是因為前面建設、運營階段遺留下來的問題，比如項目公司運營階段降低維護水平、超額運轉(zhuǎn)、減少日常維護費用、項目大修補費用等的行為就容易導致項目移交階段的性能標準達不到要求。運營階段項目出現(xiàn)問題的話容易導致項目公司在移交階段出現(xiàn)道德風險行為。所以，政府應加強對項目公司全程的監(jiān)管，不能只重建設輕管理，根據(jù)相關學者的研究，運營期政府采取處罰措施對于項目公司的道德風險行為有一定的抑制作用。政府可以采取加大處罰力度的措施，當發(fā)現(xiàn)項目公司的道德風險行為后，對其處以行政處罰、罰款。實踐中，政府在特許權(quán)協(xié)議中明確規(guī)定，在項目運營期中發(fā)現(xiàn)道德風險行為后的高額罰款，以此防范項目公司的道德風險。同時，政府部門需要加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督，樹立政府部門公正、公平的形象，防范項目公司與監(jiān)管人員串通，引入外部約束機制。

四、結(jié)論

BOT項目的移交是一個新的問題，目前我國這方面經(jīng)驗不多。很多BOT項目在設計之初為了招商，政府部門可能會放松對BOT項目前期的監(jiān)管。但通過上述分析，我們可以看到要想使一個BOT項目完整地運行，移交好，并不只是靠移交階段所做的工作就能完成的。還必須有前面階段打下的良好基礎。BOT項目順利完好的移交是一個系統(tǒng)性的問題。在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。我們需要多總結(jié)這方面的經(jīng)驗教訓，為以后BOT項目的順利完成提供經(jīng)驗。

（作者單位：重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院）

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