公共政策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱問題研究

宋少燕

【摘要】在中國(guó)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代之后，信息不對(duì)稱仍然存在，但是隨著信息時(shí)代帶來的大量高速傳播的信息給這個(gè)問題的解決帶來了曙光。隨著政府與公民之間交流渠道的擴(kuò)展，信息不對(duì)稱的現(xiàn)象在信息化時(shí)代其實(shí)已經(jīng)可以通過政府政策信息網(wǎng)絡(luò)的改善，以及民眾信息素養(yǎng)的提升而得到改善。

【關(guān)鍵詞】互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代 信息不對(duì)稱 公共政策執(zhí)行

【中圖分類號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)之前，中國(guó)國(guó)內(nèi)各地區(qū)、各部門間相關(guān)政策信息的獲取和發(fā)布都是通過原始的交流方式進(jìn)行，而民眾獲取信息的渠道也極為有限，信息的不對(duì)稱現(xiàn)象十分明顯。20世紀(jì)后，中國(guó)同世界同步進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代之后，信息的爆發(fā)式增長(zhǎng)和傳播一定程度上改善了這個(gè)現(xiàn)象，但信息不對(duì)稱的現(xiàn)象也還依然存在。

公共政策執(zhí)行中信息不對(duì)稱的基本概念和理論基礎(chǔ)

公共政策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱。政府在發(fā)布有關(guān)政策之前，往往會(huì)對(duì)與此項(xiàng)政策所針對(duì)的問題、目標(biāo)的相關(guān)信息進(jìn)行考察，從而對(duì)該項(xiàng)政策的可行性進(jìn)行審核，以確保不會(huì)造成國(guó)家資源的浪費(fèi)。在這一過程中，政府會(huì)主動(dòng)獲取大量的信息；然而對(duì)于民眾來說，這類信息的獲取是被動(dòng)的，自然掌握的信息量是相對(duì)貧乏的。所謂信息不對(duì)稱，是與信息對(duì)稱對(duì)應(yīng)而提出的概念。信息對(duì)稱指在某個(gè)系統(tǒng)內(nèi)信息是所有人都了解，信息不對(duì)稱就指有些信息某些人不了解。在公共政策執(zhí)行的系統(tǒng)當(dāng)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府掌握關(guān)鍵的、大量的信息，而民眾掌握的政策信息匱乏的現(xiàn)象，或者是政府無法深入了解政策目標(biāo)群體的生活狀態(tài)與政策需求，這便是公共政策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱。

公共政策執(zhí)行中信息不對(duì)稱的理論基礎(chǔ)。信息不對(duì)稱理論來自于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中，信息是非常重要的，以至于其在商業(yè)行為中起到了決定性的作用。然而由于各方面的原因，信息在這個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中的交易雙方的分布肯定是不均勻的，這便是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的信息不對(duì)稱理論。雖然這一現(xiàn)象是客觀存在的，但是這并不代表該現(xiàn)象對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的，由于道德等方面的原因，這會(huì)造成市場(chǎng)交易雙方的利益失去公平性。從這個(gè)理論延展開來，便有了公共政策執(zhí)行當(dāng)中的信息不對(duì)稱這一概念。通常情況下，雙方通常是發(fā)布公共政策的政府與政策的目標(biāo)群體。在這個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中的信息不對(duì)稱通常會(huì)造成兩種情況：第一，由于民眾擁有政策信息的匱乏，導(dǎo)致民眾不能對(duì)政策進(jìn)行充分理解，政策的施行從而不能達(dá)到應(yīng)有的效果；有些民眾會(huì)做出片面并且主觀的判斷，在當(dāng)今言論相對(duì)自由的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這極有可能會(huì)發(fā)展成錯(cuò)誤的輿論，會(huì)讓政府的執(zhí)政能力形象遭受破壞；第二，政府對(duì)政策針對(duì)群體的信息匱乏會(huì)對(duì)政府政策的制定和政策施行后的監(jiān)督和調(diào)整行為造成負(fù)面影響。

公眾網(wǎng)絡(luò)參與公共政策執(zhí)行過程的途徑

公眾表達(dá)民意的新渠道：網(wǎng)絡(luò)論壇。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的指數(shù)式發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)也漸漸在中國(guó)變得成熟起來。網(wǎng)絡(luò)論壇便是這種社交平臺(tái)的代表之一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量飛速增長(zhǎng)，像百度貼吧、天涯之類的論壇非?；钴S。而這些網(wǎng)絡(luò)論壇上也經(jīng)常會(huì)有一些公民交流政府出臺(tái)的政策或者政府的執(zhí)政有什么不足之處。對(duì)于公民來說，這種方式成為方便自己表達(dá)意愿的渠道，而對(duì)于政府來說則成了提取信息的重要方式。通過這樣的互聯(lián)網(wǎng)信息交流方式，可以較為有效地減少政府關(guān)于公民宏觀生活信息量匱乏的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。①

公眾建言獻(xiàn)策的新平臺(tái)：政府網(wǎng)站?；ヂ?lián)網(wǎng)信息時(shí)代帶給人們的不只是社交平臺(tái)的發(fā)展，還有網(wǎng)站式名片的發(fā)展?，F(xiàn)在我國(guó)幾乎所有的地方政府都會(huì)建立一個(gè)官方網(wǎng)站，在網(wǎng)站中通常會(huì)有專門預(yù)留的位置，為尋求公眾對(duì)政策的反饋等方面而建立。相對(duì)于論壇等社交平臺(tái)方式，這種建言獻(xiàn)策的信箱方式的優(yōu)點(diǎn)在于渠道統(tǒng)一，整理起來比論壇大量但分散的信息要容易得多，但是缺點(diǎn)在于平臺(tái)弱小單一，民眾對(duì)于政府網(wǎng)站的瀏覽量過少，從而缺少基數(shù)，政府通過這種方式獲得的信息也過于片面。另外，這種網(wǎng)站存在的較大問題是形式化傾向嚴(yán)重。筆者瀏覽政府官方網(wǎng)站當(dāng)中，一部分政府網(wǎng)站的信箱位置都不是很明顯，里面的建議或投訴信的累計(jì)時(shí)間都較長(zhǎng)，并且沒有回復(fù)，甚至個(gè)別網(wǎng)站的信箱直接就點(diǎn)不開。這種現(xiàn)象對(duì)于政府與公民之間的信息交流和政府形象都是極為不利的。

公眾與政府對(duì)話交流的新媒介：微博。除去網(wǎng)絡(luò)論壇，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代的社交平臺(tái)代表還有微博。微博的信息交流是發(fā)散式的，政府可以通過建立一個(gè)官方微博賬號(hào)然后進(jìn)行宣傳，民眾關(guān)注后便可以跟政府微博的管理人員進(jìn)行互動(dòng)。微博可以說是綜合了論壇和網(wǎng)站的優(yōu)點(diǎn)，第一，微博的大量瀏覽量會(huì)吸引很多民眾來關(guān)注留言，這便保證了基數(shù)，從而保證了信息的相對(duì)準(zhǔn)確和客觀性；第二，微博的發(fā)散式交流可以渠道統(tǒng)一地收集公眾傳遞的信息。更為重要的是，政府可以通過發(fā)布微博來對(duì)民眾傳播政策信息，保證民眾可以獲得充足而且準(zhǔn)確的信息。綜合來講，微博是最為理想的建立公眾與政府交流方式的互聯(lián)網(wǎng)工具，同時(shí)可以改善政府與公民、公民與政府兩方面的信息不對(duì)稱問題。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共政策執(zhí)行中信息不對(duì)稱的成因

公共政策執(zhí)行者與公民個(gè)人理性能力的限制。雖然互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代相對(duì)以前已經(jīng)改善了信息不對(duì)稱的情況，但是這種現(xiàn)象依然不能被消除，原因之一就是雙方個(gè)體理性能力的限制。按現(xiàn)代思想的認(rèn)知，人達(dá)到完全理性是不可能的。這樣就導(dǎo)致了政府受時(shí)間、成本、信息量的制約之下，把信息完全傳遞給民眾是完全不可能的，同時(shí)，政府完全收集到民眾的需求也是不可能的；相應(yīng)來講，民眾收集到政策全部信息難度也很大。所以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息不對(duì)稱現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

公共政策信息傳遞環(huán)節(jié)限制較多。雖然信息的傳播在我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)相對(duì)自由，但是出于國(guó)情的考慮，還是在信息的傳遞方面設(shè)立了相關(guān)的限制。首先，在時(shí)間方面，如果阻礙信息傳遞的環(huán)節(jié)過多，信息的及時(shí)性也會(huì)遭到影響。其次，從現(xiàn)在的狀況來看，政府的政策制定及執(zhí)行的人員由于存在責(zé)任感的缺失，以及出于自身利益的考慮，政策信息在進(jìn)行傳播的時(shí)候有一定的可能性會(huì)被消減甚至扭曲。這兩種情況都會(huì)對(duì)信息的對(duì)稱造成阻礙，所以解決信息傳播過程中環(huán)節(jié)的設(shè)立問題是極為重要的。

公共政策信息的公開機(jī)制不夠完善。由于我國(guó)地域廣闊、人口眾多，所以中央無法對(duì)地方政府進(jìn)行事無巨細(xì)的控制，這便造成有些不法官員搜尋體制漏洞，利用政策施行為自己謀福利的現(xiàn)象屢見不鮮。而這個(gè)漏洞便是利用公開機(jī)制的不健全。我國(guó)是人民民主國(guó)家，地方政府的執(zhí)政行為直接受民眾的監(jiān)督，所以這種現(xiàn)象的發(fā)生在一定程度上是公開機(jī)制不健全所致。②

專業(yè)知識(shí)分布不對(duì)稱，政策產(chǎn)出具有模糊性。由于政策是宏觀地對(duì)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，目標(biāo)可以包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)甚至細(xì)分到某個(gè)行業(yè)，這便對(duì)政策的制訂者提出了專業(yè)層面知識(shí)的高要求，而由于執(zhí)政體系和教育水平等原因，執(zhí)政者都是全面人才的幾率非常小，所以造成了一些政策的模糊性，以此在這個(gè)層面信息的傳播準(zhǔn)確性便遭到削弱。

公共政策執(zhí)行過程中信息不對(duì)稱的表現(xiàn)及其影響

公共政策執(zhí)行過程中信息不對(duì)稱的表現(xiàn)形式。一是公共政策執(zhí)行主體的資質(zhì)信息分布不對(duì)稱。通常一個(gè)公共政策的發(fā)布肯定會(huì)有兩個(gè)參與其中的對(duì)象，即政策的制定者以及政策的執(zhí)行者。然而一個(gè)難于解決的問題就是，政策的執(zhí)行者往往無法達(dá)到可以較為完善地執(zhí)行政策的資質(zhì)以及能力，更為嚴(yán)重的是執(zhí)行者可以通過偽裝來獲取制定者的信任來獲取其能力與權(quán)力不對(duì)等的地位，這便造成了制定者無法有效地判斷執(zhí)行者能否對(duì)這個(gè)政策良好執(zhí)行，造成執(zhí)行過程中的信息不對(duì)稱。除此之外，政策的良好執(zhí)行一般情況下都會(huì)需要政策的執(zhí)行者與制定者達(dá)到利益上以及思想上的一致性，這一點(diǎn)同樣也是制定者沒有時(shí)間及精力去一一判斷的。③

二是公共政策執(zhí)行主體的行為信息分布不對(duì)稱。由于上文中提到的資質(zhì)信息分布不對(duì)稱，其所引發(fā)的行為信息不對(duì)稱更是直接降低了政策發(fā)行之后效果的判斷以及改進(jìn)。具體會(huì)表現(xiàn)在一定數(shù)量的執(zhí)行者由于缺少資質(zhì)以及能力，自然不能良好地執(zhí)行政策，從而使政策的執(zhí)行效果大打折扣，但是出于對(duì)處分等事物的恐懼，執(zhí)行者一般會(huì)在遞交給制定者的報(bào)告中對(duì)執(zhí)行情況加以掩飾。而沒有時(shí)間及精力去親自判斷的制定者根本無法通過報(bào)告真實(shí)地了解政策的發(fā)行情況。除此之外，由于一些不可控的因素更是讓制定者對(duì)執(zhí)行者工作情況的判斷變得迷惑起來。

信息不對(duì)稱對(duì)公共政策執(zhí)行的影響。首先，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行成本增加。政府在信息不對(duì)稱情況中，由于無法對(duì)政策目標(biāo)群體做出有效的判斷，政策的制定與執(zhí)行肯定會(huì)存在一定的盲目性，從而加大政策指向錯(cuò)誤而浪費(fèi)資源投入的風(fēng)險(xiǎn)。民眾在信息不對(duì)稱情況中，由于缺乏對(duì)政策信息的了解，對(duì)政策的優(yōu)越性肯定無法進(jìn)行有效而準(zhǔn)確地判斷，從而也會(huì)間接造成對(duì)政策執(zhí)行成本的增加。更有甚者，還會(huì)有少數(shù)不法分子利用政策執(zhí)行過程中的信息不對(duì)稱竊取國(guó)家利益為自己牟取福利，這種現(xiàn)象也無法得到有效的監(jiān)督和治理，更是會(huì)造成國(guó)家資源的流失。以上三種情況均造成了政策執(zhí)行成本的增加。

其次，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，效益降低。如果政府不能獲得關(guān)于政策的準(zhǔn)確的大量的信息，則政府首先在制定政策的時(shí)候就會(huì)無法準(zhǔn)確地判斷政策的目標(biāo)受體是否適合、是否需要政策的發(fā)行來改善該受體現(xiàn)行的情況。同時(shí)，政府在制定政策的時(shí)候是否會(huì)提出針對(duì)性的改善措施亦受信息影響。如果信息不準(zhǔn)確或者不足夠，則政策或許會(huì)失去方向，從而無法對(duì)目標(biāo)受體作出有效的改善，造成國(guó)家資源的浪費(fèi)，而且在政策執(zhí)行的時(shí)候也會(huì)由于信息的缺乏而變得盲目。此外，政策施行之后在驗(yàn)收的時(shí)候，如果政府缺少信息，則無法對(duì)政策的執(zhí)行情況作出正確的監(jiān)督，可能導(dǎo)致貪污出現(xiàn)，也會(huì)造成國(guó)家資源流失。④

再次，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公共政策評(píng)估效果出現(xiàn)問題。如果政府缺少關(guān)于政策實(shí)行之后的信息，則會(huì)出現(xiàn)政府相關(guān)政策監(jiān)督人員無法準(zhǔn)確地對(duì)政策施行效果進(jìn)行評(píng)估，這一點(diǎn)會(huì)造成政策的投放出現(xiàn)盲目性，這對(duì)政策施行的效益是致命性的打擊。因?yàn)檎咄ǔ?huì)出現(xiàn)一些不切合現(xiàn)實(shí)情況的問題，需要在政策實(shí)行后進(jìn)行評(píng)估和改善，如果評(píng)估不準(zhǔn)確，政策有可能在錯(cuò)誤的道路上越行越遠(yuǎn)，造成不可預(yù)估的后果。

最后，信息不對(duì)稱導(dǎo)致對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督形式化。實(shí)際上，人們生活中的很多事情都與國(guó)家的政策息息相關(guān)，但是人們對(duì)這些事情并不是十分關(guān)注，自然也對(duì)這些政策不是十分了解。這便造成了政策在施行之后缺少民眾的反饋，政府和民眾在這些政策的施行過程中便出現(xiàn)了信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。政府通常都會(huì)在政策執(zhí)行過程中派出專門的監(jiān)督人員進(jìn)行跟蹤調(diào)查，但是有些政策由于缺少反饋，再加上有些監(jiān)督人員的責(zé)任感缺失，這時(shí)候就導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督形式僵化。

解決公共政策執(zhí)行中信息不對(duì)稱問題的對(duì)策

優(yōu)化公共政策執(zhí)行主體組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的信息化建設(shè)。上文提到的公共政策執(zhí)行主體由于制定者缺少足夠的精力和時(shí)間去一一考察執(zhí)行者的資質(zhì)和能力或者是道德水平，所以在政策的施行過程中通常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行者反饋給政策制定者的信息不夠準(zhǔn)確或者完整，這便造成了制定者與執(zhí)行者、制定者與民眾的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致政策的效益降低，所以政策執(zhí)行主體的組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是迫在眉睫的。優(yōu)化可以分兩步進(jìn)行，第一步，優(yōu)化政府部門結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步細(xì)分政策發(fā)行流程當(dāng)中的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，每一步都派足夠的工作人員進(jìn)行執(zhí)行，這樣就解決了執(zhí)行人員無法單獨(dú)涵蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技能問題。第二步，增強(qiáng)公務(wù)員入職監(jiān)督機(jī)制，例如在政府內(nèi)部建立匿名投票環(huán)節(jié)，沒有技能的人直接淘汰，這樣就減少了讓部分不學(xué)無術(shù)的人進(jìn)入政策執(zhí)行過程以免造成國(guó)家資源向私人的流失。⑤

增加公共政策信息公開的渠道，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行主體與公眾的互動(dòng)性。信息的獲取是多種多樣的，但是沒有哪一種渠道是可以直接獲取所有信息的，同樣也沒有哪一種渠道是可以發(fā)布所有信息讓所有人都知道的。政府如果要想改善政府與民眾之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，就必須拓展政府與民眾之間的交流渠道。我國(guó)目前大部分地方政府在線下的發(fā)布信息渠道只有信箱和熱線等單一而且效率低、成本高的方式，而且據(jù)觀察其過于形式化，這對(duì)信息不對(duì)稱現(xiàn)象的改善是很有限的。政府可以建立單獨(dú)的公共民意調(diào)查組織通過上門調(diào)查、調(diào)查問卷等形式，在線下搜集民眾對(duì)現(xiàn)行政策的看法或者民眾對(duì)現(xiàn)行生活不滿和需求以便政府制定政策來改善，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代特有的線上模式與民眾進(jìn)行互動(dòng)，也就是我們常說的電子政務(wù)。

大力發(fā)展電子政務(wù)，降低信息公開、傳遞的成本?，F(xiàn)在是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代高速發(fā)展的時(shí)期，網(wǎng)絡(luò)媒體、社交平臺(tái)、信息發(fā)布平臺(tái)如雨后春筍一般，一些國(guó)家重要機(jī)構(gòu)和政府部門都在這些平臺(tái)上建立了相應(yīng)賬號(hào)，以便于民眾足不出戶就可以對(duì)政府的近期執(zhí)政情況和發(fā)行的政策進(jìn)行建議，因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱性，如果沒有互聯(lián)網(wǎng)渠道，政府無論是要了解政策發(fā)行之前的信息還是發(fā)行之后的信息都要耗費(fèi)大量的人力物力，從而造成政策施行成本的大大增加，而且由于人力勞動(dòng)的延遲性，政府不能隨時(shí)了解到政策的發(fā)行信息和取得的成效。但是如果大力發(fā)展電子政務(wù)，統(tǒng)一收集信息，其速率以及成本的控制能力都會(huì)得到質(zhì)的提升。

提升公共政策執(zhí)行主體與公眾的信息素養(yǎng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的一大弊端就是很多網(wǎng)民的思想在過于自由的環(huán)境下會(huì)變得偏激，然后片面地思考問題，在網(wǎng)絡(luò)這種信息高速傳播的平臺(tái)上面會(huì)造成一發(fā)不可收拾的網(wǎng)絡(luò)輿論，這種現(xiàn)象對(duì)政府政策信息的發(fā)布和網(wǎng)民對(duì)這些信息的篩選和理解都有著很大的負(fù)面影響，而政策的執(zhí)行主體也會(huì)因?yàn)橐恍┬畔⑺仞B(yǎng)的缺失而失去果斷的判斷。所以，政府應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校教育和宣傳教育等方式來提高兩者的信息素養(yǎng)從而讓互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息交流的優(yōu)點(diǎn)能夠充分發(fā)揮出來。

（作者為中共西安市委黨校副教授）

【注釋】

①李傳軍：“論網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價(jià)值定位”，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第1期。

②陳文瓊：“農(nóng)村公共政策執(zhí)行中監(jiān)督強(qiáng)化的底層邏輯”，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2016年第1期。

③楊麗麗， 龔會(huì)蓮：“公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為及其治理”，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2014年第6期。

④楊慧珍：“我國(guó)公共政策評(píng)估主體的缺陷及對(duì)策分析”，《山西青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第28期。

⑤宋波：“大數(shù)據(jù)時(shí)代下傳播信息不對(duì)稱問題研究”，《西部廣播電視》，2015年第16期。

責(zé)編 /張蕾