農(nóng)村土地調(diào)查地類確認(rèn)的原則

■ 杜國(guó)明/馬海粟/高靖博

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

農(nóng)村土地調(diào)查地類確認(rèn)的原則

■ 杜國(guó)明1/馬海粟2/高靖博1

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

地類確認(rèn)是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調(diào)查的核心內(nèi)容，其準(zhǔn)確程度直接關(guān)系著土地初始調(diào)查和變更調(diào)查工作的成敗。我國(guó)現(xiàn)行土地利用分類體系共分為12個(gè)一級(jí)類、5-6個(gè)二級(jí)類，農(nóng)村土地調(diào)查涉及8個(gè)一級(jí)類，38個(gè)二級(jí)類，其特點(diǎn)有三，即按照類型的，按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征分類，城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。農(nóng)村土地調(diào)查地類確認(rèn)的原則是功能性原則、便于管理原則、標(biāo)準(zhǔn)性原則、輕重有序原則和穩(wěn)定性原則。

地類確認(rèn)；土地調(diào)查；土地利用

0 引言

土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以為科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、合理利用土地、有效保護(hù)土地資源，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和用途管制制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)。2008年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《土地調(diào)查條例》，明確規(guī)定每10年進(jìn)行一次全國(guó)土地調(diào)查，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。土地調(diào)查的內(nèi)容包括土地利用現(xiàn)狀及變化情況、土地權(quán)屬及變化情況和土地條件，其中地類調(diào)查是對(duì)每塊土地的地類、位置、范圍等分布和利用情況的調(diào)查[1]，是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調(diào)查的核心內(nèi)容，其準(zhǔn)確程度直接關(guān)系著土地初始調(diào)查和變更調(diào)查工作的成敗。

然而，自2007年第二次土地調(diào)查實(shí)施以來(lái)，地類確認(rèn)一直是包括土地調(diào)查人員和技術(shù)負(fù)責(zé)人員的一大難題，在實(shí)際工作中爭(zhēng)議不斷，難以確認(rèn)土地利用類型或誤判類型的情形時(shí)有發(fā)生。針對(duì)這一問(wèn)題，本文在對(duì)土地、土地利用概念簡(jiǎn)要介紹的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行土地利用分類的體系和特點(diǎn)，提出農(nóng)村土地調(diào)查地類確認(rèn)的原則，以期供土地調(diào)查工作借鑒。

1 土地與土地利用

1.1 土地

古往今來(lái)，人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步和活動(dòng)空間的不斷擴(kuò)展而不斷深入，由最初的把土壤看做土地，擴(kuò)展為地球的純陸地部分，再擴(kuò)展為地球的陸地及其水面，以至于目前有人把整個(gè)地球表面均視為土地。當(dāng)今時(shí)代，地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、土地科學(xué)等不同學(xué)科對(duì)土地的認(rèn)識(shí)亦存在較大差別。在我國(guó)，土地科學(xué)領(lǐng)域?qū)ν恋氐睦斫飧鼉A向于：土地是由地球一定高度和深度的巖石、礦藏、土壤、水分、空氣和植被等構(gòu)成的自然綜合體，即陸地及其自然附屬物。且由于人類投入了大量勞動(dòng)，現(xiàn)實(shí)的土地已不僅僅是一個(gè)單純的自然綜合體，而是一個(gè)由各項(xiàng)自然因素并綜合了人類勞動(dòng)的自然——經(jīng)濟(jì)綜合體[2]。

土地具有自然與經(jīng)濟(jì)雙重特性。作為自然綜合體的土地，具有位置的固定性、面積的有限性、質(zhì)量的差異性和功能的永久性。這些特性是土地所固有的，與人類對(duì)土地的利用沒(méi)有必然的聯(lián)系。作為經(jīng)濟(jì)綜合體的土地，具有供給的稀缺性、利用方向變更的相對(duì)困難性、報(bào)酬遞減的可能性和利用后果的社會(huì)性。這些特性是人類在利用土地的過(guò)程中產(chǎn)生的。開展土地調(diào)查，既要關(guān)注土地的自然屬性，更要弄清土地的經(jīng)濟(jì)屬性。土地作為一種特殊的自然資源，具有承載功能、生產(chǎn)功能、資源（非生物）功能和景觀功能。土地的特性和功能是人們利用土地進(jìn)行各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。

1.2 土地利用

土地利用是指人類通過(guò)特定的行為，以土地作為勞動(dòng)對(duì)象或手段，利用土地的特性，獲得物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，得以滿足自身需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程。這一過(guò)程是人類與土地進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交流及轉(zhuǎn)換的過(guò)程[3]。土地利用首先表現(xiàn)為技術(shù)問(wèn)題，包含著對(duì)土地各構(gòu)成要素的認(rèn)識(shí)、利用與改造；土地利用同時(shí)是個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，涉及到土地利用的經(jīng)濟(jì)效益以及取得效益的權(quán)益主體，從而產(chǎn)生權(quán)屬問(wèn)題；土地利用還是個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，人類在追求土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的同時(shí)，也在力圖實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。土地利用的目標(biāo)，從土地所提供的“產(chǎn)品”來(lái)看，包括取得物質(zhì)產(chǎn)品和取得服務(wù)（效用）。土地利用的本質(zhì)就是土地的功能化過(guò)程，這也是確定土地利用類型最重要的依據(jù)。

2 土地利用現(xiàn)狀分類

由于客觀歷史原因，多年來(lái)我國(guó)土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)出多門、口徑不一、互相矛盾，對(duì)于土地資源規(guī)范化管理和國(guó)家宏觀管理科學(xué)決策帶來(lái)了不利影響。在第二次全國(guó)土地調(diào)查實(shí)施之前，國(guó)土資源部以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的形式頒布了新的土地利用現(xiàn)狀分類。該分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，將避免各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問(wèn)題，對(duì)于科學(xué)劃分土地利用類型、實(shí)施全國(guó)土地調(diào)查、掌握真實(shí)可靠的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)乃至國(guó)家宏觀管理和決策具有重大意義。

2.1 分類體系

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)采用二級(jí)分類體系，共分12個(gè)一級(jí)類、56個(gè)二級(jí)類。其中一級(jí)類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。但考慮到城鎮(zhèn)土地調(diào)查與農(nóng)村土地調(diào)查內(nèi)容、精度等方面的差異，開展農(nóng)村土地調(diào)查時(shí)，對(duì)《土地利用現(xiàn)狀分類》中的個(gè)別土地利用類型合并為城鎮(zhèn)村及工礦用地，并續(xù)分5個(gè)二級(jí)類型。由是，農(nóng)村土地調(diào)查涉及一級(jí)類型8個(gè)、二級(jí)類型38個(gè)。

2.2 特點(diǎn)

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)確定的土地利用現(xiàn)狀分類，嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求，對(duì)土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分，具有以下特點(diǎn)：

第一，區(qū)分“類型”和“區(qū)域”。按照類型的唯一性進(jìn)行劃分，揚(yáng)棄了依“區(qū)域”確定“類型”的做法。

第二，按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個(gè)主要指標(biāo)進(jìn)行分類，一級(jí)類主要按土地用途，二級(jí)類按經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分，所采用的指標(biāo)具有唯一性。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。按照統(tǒng)一的指標(biāo)，城鄉(xiāng)土地同時(shí)劃分，實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”。這個(gè)分類系統(tǒng)既能與各部門使用的分類相銜接，又與時(shí)俱進(jìn)，滿足當(dāng)前和今后的需要，為土地管理和調(diào)控提供基本信息，具有很強(qiáng)的實(shí)用性。同時(shí)，相對(duì)于過(guò)渡分類而言，土地利用類型有所簡(jiǎn)化，卻增強(qiáng)了開放性，可根據(jù)管理和應(yīng)用需要進(jìn)行續(xù)分。本分類系統(tǒng)能夠與以往的土地分類進(jìn)行有效銜接。

3 農(nóng)村土地調(diào)查地類確認(rèn)的原則

3.1 功能性原則

就是要根據(jù)土地所發(fā)揮的具體功能和用途來(lái)確認(rèn)地類，這是地類確認(rèn)的首要原則，是與土地覆蓋分類的本質(zhì)區(qū)別。近二十余年來(lái)，基于RS的土地覆蓋分類與信息提取已為廣大從業(yè)人員所熟知。土地覆蓋是指自然和人工營(yíng)造的地表覆蓋狀況和不同類型的覆蓋特征，突出反映地表的自然屬性和物理屬性，遙感圖像最能夠直接反映的是土地覆蓋[4，5]。基于RS的土地利用調(diào)查絕不能直接按照土地覆蓋特征來(lái)確認(rèn)地類。利用類型相同的土地可能表現(xiàn)為多種覆蓋類型，同一種土地覆蓋類型也可能表現(xiàn)為多種土地利用類型。舉例而言，同樣是沙棘林，若為采摘果實(shí)之用，該片地應(yīng)確認(rèn)為園地；若該片地沿河分布，作為護(hù)岸林，則地類應(yīng)確認(rèn)為林地。無(wú)獨(dú)有偶，主要用于采集果、葉、根、莖、汁等的各種喬木、灌木林，則應(yīng)確認(rèn)為園地而非林地；而山坡上，粗放經(jīng)營(yíng)核桃、板栗、柿子等干果果樹的土地則確認(rèn)為林地。園地中，直接為其服務(wù)的土地，如晾曬場(chǎng)、粗加工場(chǎng)所、簡(jiǎn)易倉(cāng)庫(kù)等，亦應(yīng)確認(rèn)為園地；林地中，修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施，如培育苗木(苗圃)、種子生產(chǎn)、存儲(chǔ)種子等的土地應(yīng)確認(rèn)為林地。種植農(nóng)作物的路、渠、堤、堰等的邊坡、斜坡地、田坎等不能確認(rèn)為耕地，須按照地塊發(fā)揮的主要功能來(lái)確定相應(yīng)的地類。生長(zhǎng)喬木、竹類、灌木的墓地，據(jù)其功能，顯然不能確認(rèn)為林地。凡此種種，不勝枚舉。

3.2 便于管理原則

土地調(diào)查的終極目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)土資源管理工作，滿足國(guó)土資源參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要。因此，土地利用分類中須要考慮土地管理工作的便捷和需要，其中較為關(guān)鍵的因素是權(quán)屬。舉例而言，分布于鐵路、國(guó)道、高速公路兩側(cè)屬于國(guó)有土地的護(hù)路林，在不打破權(quán)屬界限的前提下，直接確認(rèn)為交通用地。通過(guò)土地開發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理變?yōu)楦?，并?jīng)國(guó)土資源管理部門組織驗(yàn)收通過(guò)后的土地確認(rèn)為耕地。確認(rèn)已有完整、合法建設(shè)用地手續(xù)的，而調(diào)查時(shí)實(shí)地沒(méi)有實(shí)質(zhì)性建設(shè)的“批而未用”土地，按批地范圍調(diào)查和批準(zhǔn)用途確認(rèn)建設(shè)用地的地類。國(guó)有河灘地上的零星耕地仍按河灘地處理。水庫(kù)匯水區(qū)的其他用地（包括耕地），按照水庫(kù)用地處理；鐵路雖已廢棄，但鐵路用地仍歸鐵路部門所有的土地，仍確認(rèn)為鐵路用地。但用于工礦企業(yè)等內(nèi)部鐵路線路及與其相連附屬設(shè)施的土地，用于機(jī)車(列車)制造廠、專門修理廠等的土地，鐵路廢棄后，其土地所有權(quán)已轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)丶w所有的土地則不能確認(rèn)為鐵路用地。公路雖已廢棄，但仍歸公路部門所有的土地確認(rèn)為公路用地。農(nóng)民庭院中種植的農(nóng)作物的土地并不確認(rèn)為耕地。這些地類的確認(rèn)，均是考慮土地管理工作的便捷和需要。

表1 全國(guó)土地利用分類體系中的主要數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)

3.3 標(biāo)準(zhǔn)性原則

土地利用分類不僅僅涉及土地管理部門，還涉及水利、林業(yè)等多個(gè)行業(yè)或部門，因此在制定土地分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也大量參考了相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或約定，從而增強(qiáng)了不同部門間數(shù)據(jù)的可比性。標(biāo)準(zhǔn)性原則既體現(xiàn)于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一分類體系，更體現(xiàn)于地類確認(rèn)時(shí)的相關(guān)量化指標(biāo)。全國(guó)土地利用分類體系中的主要數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

3.4 輕重有序原則

不同的用地類型，其所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、生態(tài)功能等存在著一定的差別，在地類確認(rèn)時(shí)，對(duì)于重要性程度較高的地類應(yīng)予以優(yōu)先確認(rèn)。例如，天然牧草地與喬木、灌木生長(zhǎng)在一起無(wú)法區(qū)分時(shí)，若喬木郁閉度＜0.1、灌木覆蓋度＜40%，即按天然牧草地確認(rèn)；若喬木郁閉度≥0.2或灌木覆蓋度≥40%時(shí)，按有林地或灌木林地確認(rèn)；若喬木郁閉度≥0.2且灌木覆蓋度≥40%時(shí)，按有林地確認(rèn)，即林地相對(duì)于草地應(yīng)優(yōu)先確認(rèn)。穿越縣級(jí)以上居民地的公路、鐵路，確認(rèn)為城市用地，而穿越村莊的公路、鐵路，則確認(rèn)為公路用地或鐵路用地，即從重要性上看，城市＞公路、鐵路＞村莊。另外，若鐵路或公路與農(nóng)村道路立體交叉，不論誰(shuí)在上方，交叉處都不確認(rèn)為農(nóng)村道路。

3.5 穩(wěn)定性原則

地類確認(rèn)既要反應(yīng)土地利用的現(xiàn)狀特征，又要考慮土地利用的穩(wěn)定性，絕不能根據(jù)臨時(shí)性的、不穩(wěn)定的土地利用狀況來(lái)確認(rèn)地類。例如，被臨時(shí)占用的耕地，人為撂荒或受災(zāi)但不影響耕種的土地，仍應(yīng)確認(rèn)為耕地；江、河、湖等常水位以下的種植農(nóng)作物的土地不能確認(rèn)為耕地；由于季節(jié)、年份等原因，在耕地上臨時(shí)種植園藝作物的土地不能確認(rèn)為園地；因決堤、特大洪水等原因臨時(shí)被水淹沒(méi)的土地，耕地中用于灌溉的臨時(shí)性溝渠，不能確認(rèn)為水域及水利設(shè)施用地。

4 結(jié)論

第一，地類確認(rèn)是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調(diào)查的核心內(nèi)容，其準(zhǔn)確程度直接關(guān)系著土地初始調(diào)查和變更調(diào)查工作的成敗。

第二，土地的特性和功能是人們利用土地進(jìn)行各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，土地利用的本質(zhì)就是土地的功能化過(guò)程。

第三，《土地利用現(xiàn)狀分類》區(qū)分“類型”和“區(qū)域”，按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個(gè)主要指標(biāo)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。

第四，開展農(nóng)村土地調(diào)查，進(jìn)行地類確認(rèn)時(shí)應(yīng)遵循功能性原則、便于管理原則、標(biāo)準(zhǔn)性原則、輕重有序原則和穩(wěn)定性原則。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2007.

[2]畢寶德.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)(第五版)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006.

[3]王萬(wàn)茂,韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2002.

[4]王素敏,翟輝琴.遙感技術(shù)在我國(guó)土地利用/覆蓋變化中的應(yīng)用[J].地理空間信息,2004(2):33-34.

[5]香寶,劉紀(jì)遠(yuǎn).東亞土地覆蓋動(dòng)態(tài)與季風(fēng)氣侯年際變化的關(guān)系[J].地理學(xué)報(bào),2002,57(1):39-46.

F301.2

C

1672-6995(2011)07-0035-03

2011-03-03

黑龍江省教育廳自然科學(xué)項(xiàng)目（11541026）；東北農(nóng)業(yè)大學(xué)科學(xué)研究基金（2009）

杜國(guó)明（1978-），內(nèi)蒙古自治區(qū)寧城縣人，理學(xué)博士，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院副教授，農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理博士后流動(dòng)站在站博士后，主要從事土地利用與人地關(guān)系研究。