南京國民政府的農會立法研究

周曉焱 李精華

摘要：中國近代的農會出現于清末，但其作用是有限的。民國時期，南京國民政府也認識到農會的設立對其在農村基層的統(tǒng)治有著重要作用，先后通過頒布修改有關農會方面的支持法規(guī)來倡導在全國各地農村建立各級農會組織。但由于沒有切實考慮到當時農村的實際，未能從實質上對農村存在的弊端進行改革，因而農會組織在很大程度上被南京國民政府當作基礎統(tǒng)治的工具。故南京國民政府的農會立法對推動近代中國農業(yè)發(fā)展的作用又是有限的，漸出歷史舞臺也是必然的。

關鍵詞：南京國民政府；農會；農會立法

中圖分類號：D693文獻標識碼：A文章編號：1009--9107(2011)01--0123--06

鴉片戰(zhàn)爭以后，近代中國在經濟和社會領域產生了歷史性變革，導致了封建王朝的解體和民國的建立。盡管經歷了不間斷的政治紛爭、軍閥混戰(zhàn)和外敵入侵，但在西學東漸和國內階級力量對比發(fā)生重大變化的背景下，清王朝末期和北京政府統(tǒng)治時期就進行了一系列農會立法設計，在一定程度上維持了農村社會的穩(wěn)定，其效果得到了南京國民政府的認同，也使得南京國民政府非常重視農會立法工作。作為一種正式的制度安排，它不僅在一定程度上體現了政府希望規(guī)范農村社會經濟秩序的愿望，而且在某種意義上反映了一個國家的政治意愿和民主程度。我國現今農會研究成果多是側重于清末、國民革命時期和中國共產黨領導的農會組織研究，對南京國民政府時期的農會研究不多。近幾年來，李永芳、于建嶸、魏文享等為代表的學者對南京政府的農會發(fā)展歷程進行了比較深入的研究，并在相當程度上涉及到了農會立法問題，對本人的研究有很大幫助。但上述學者的研究重點多不是側重于立法問題，而本文側重于從社會立法的角度對南京國民政府的農會立法進行梳理，希望可以對這一時期的農會研究有所裨益。

一、抗戰(zhàn)前的南京國民政府農會立法

在1927年國共合作破裂后，南京政府以“共產黨操縱民眾運動……以農民運動為最甚”為由厲行“清會”，當年頒布的《各級黨部與各級民眾團體之關系條例》中第4條明確規(guī)定：“各民眾團體如發(fā)生重大事故，當地黨部認為應緊急處置時，得由黨部知會當地軍警制止，同時呈報上級黨部核辦”，但其中并沒有規(guī)定什么是重大變故，相當于給予各級黨部以無限的自由裁量權限。同時，國民黨社會部在其所印發(fā)《農會會務與業(yè)務》之中，指出“……農民未盡了解組織用意，不明運用方法，致反為外人所操縱，用作政治上或他種爭斗的工具”，“過去農民組織的失敗，不能歸咎于組織的本身，而在其策略錯誤”，所以重建農會組織是必要的。但在重建過程中國民政府總體上還是比較保守，也十分強調通過地方黨部和政府對農會的限制、控制和指導，以遏制中共力量在農村的發(fā)展。如國民黨中央于1927年6月頒布《各級黨部與各級民眾團體之關系條例》、《縣黨部與縣政府之關系條例》，分別確認了國民黨各級黨部對各級人民團體具有監(jiān)督指導之權；縣級民眾團體之建立應由縣黨部指導，縣政府不得十涉等。

早在1927年5月10日南京國民政府頒布《佃農保護法》，其中第2條規(guī)定“佃農繳納租項……由各地地方政府會同當地農民協會按當地情形規(guī)定之”，賦予了農會組織協調租佃矛盾的權利。1928年7月國民政府公布《農民協會組織條例》，標志徘徊已久的農會重建工作正式開始。1929年4月農礦部擬就《農會條例草案》，并在1930年8月經立法院153次會議討論通過《農會立法院原則草案》，確定了《農會法》的立法宗旨，農會的組織架構和區(qū)域設置、管理監(jiān)督等原則性規(guī)范。在此基礎上，國民政府和國民黨中央于1930年12月30日和1931年1月31日、2月5日和10月20日，分別頒布《農會法》(多次修改見表1)、《農會法施行法》、《省黨部特別市黨部及縣市黨部指導農會組織辦法》、《農丁礦業(yè)團體登記規(guī)則》等法律文件，確定了農會立法中幾項基本法規(guī)。

1930年《農會法》相當多地繼承了1924年《農民協會章程》和1928年《農民協會組織條例》的內容，如《農會法》第1條規(guī)定“農會以發(fā)展農民經濟，增進農民智識，改善農民生活而圖農業(yè)之發(fā)達為宗旨”；第5條規(guī)定“農會應答復政府或自治機關之咨詢并接受其委托”；第6條規(guī)定“農會得就有關農業(yè)之發(fā)達改良建議于中央及地方政府”；第7條規(guī)定“農會分鄉(xiāng)農會、區(qū)農會、縣市農會、省農會”的組織框架，這些內容和此前的農會立法沒有什么大的區(qū)別。

《農會法》和《農會法施行法》較之以前的農會立法還有許多不同，這些改變實際上反映了國民政府對待農民組織的態(tài)度發(fā)生了根本性的變化。

首先，《農會法》將農民組織定義為“農會”而非“農民協會”，是想和此前政治性較強的農民組織加以區(qū)別，目的是使農會組織成為非政治性的民間互助組織。其次，在農會會員的組成上看，《農會法》第16條規(guī)定“凡中華民國人民，住居該區(qū)域內，年滿二十歲，具有左列資格之一者，得為鄉(xiāng)農會或市區(qū)農會之會員。一、有農地者。二、耕作農地面積在十畝以上或同地面積在三畝以上之佃農。三、中等以上學校畢業(yè)習農業(yè)者。四、經營與農業(yè)有直接關系之事業(yè)者”，它采納了北京政府的農會立法成例，把參加農會人員的年齡限制由16歲提高到20歲；改“白耕農、半自耕農、佃農、雇農、農村之手工業(yè)者及在農村為體力的勞動者。為主體的成員結構為以農村有產階級為主體，就相當于把農村中占有相當比重的無地農民擋在了農會組織以外，使得農會的代表性成立問題。

再次，《農會法》一反此前對農會職能界定模糊的問題，對農會的職能進行了明確界定，如第4條規(guī)定了農會有“土地、水利之改良”、“種子、肥料及農具之改良”、“森林之培植及保護”、“水旱蟲災之預防及救濟”、“農業(yè)教育及農村教育之推進”、“公共圖書室閱報室之設置”、“公共娛樂之舉辦”、“生產、消費、信用、倉庫等合作事業(yè)之提倡”、“治療所托兒所及養(yǎng)老濟貧事業(yè)之舉辦”、“糧食之儲積及調劑”、“荒地之開墾”、“其他關于農業(yè)之發(fā)達改良”等十一項職責，其目的就是為了使農會成為單純的經濟合作組織和民間互助組織，防止農會成為階級斗爭的工具。

第四，在農會成立的門檻條件上，《農會法》第13條規(guī)定“鄉(xiāng)農會、市區(qū)農會之設立應有該區(qū)域內有會員資格者五十人以上之發(fā)起”方可設立，而《農民協會條例》規(guī)定農民45人以上連署就可以提出申請。在全國性組織的建設上，《農會法》并沒有對全國性農會組織的建設做出明確的規(guī)定，而且直到民國覆滅最終也沒有實現全國性農會組織的建立。

最后，《農會法》第2條規(guī)定“農會為法人”，確定了農會的獨立地位，有利于改變傳統(tǒng)的農村治理模式，實現基層管理的現代化和民主化。同時，也使農會成為農村中與保甲組織、士紳階層相制衡的第二三方力量，有利于對打擊地方勢力和加強中央集權。

在重建農會組織的同時，國民黨中央于1933年

2月連續(xù)頒布《各地高級黨部指導人民團體權限劃分辦法》、《人民團體經費補助辦法》、《人民團體組織指導員任用規(guī)則》、《指導人民團體改組辦法》、《人民團體職員選舉通則》、《人民團體理事監(jiān)事就職宣誓規(guī)則》，以加強對農會組織的管理。特別是1933年6、7月間國民黨中央公布的《修正民眾團體組織方案》和《農人運動指導綱領》對農會組織管理進行了明確的規(guī)定，如《修正民眾團體組織方案》第二節(jié)第1條申明“人民團體由民眾自行組織，惟須接受黨部之指導與協助及政府之監(jiān)督”；第三節(jié)第3條標明“除例會外，各項會議須得當地高級黨部及主管官署之許可方可召集”；第四節(jié)規(guī)定“本黨對于依上標的組織之民眾團體，應盡力扶持并加以指導；對于非法團體或有違背三民主義的行為之團體，應加糾正并由政府分別制裁之”。農會作為人民團體之一，無疑要遵守這些規(guī)定。《農人運動指導綱領》則指出農會應“以黨部輔導農人自行組織為原則”、“各地之未有農會組織者，應扶助其有會員資格之農人，從速完成其組織。其已有農會組織，而尚未健全，或組織不良，不合農會法者，應設法使其組織健全或改組。其區(qū)域內有會員資格之農人尚未加入農會者，并應勸導其盡量加入?！币筠r人訓練“應由農會于黨部指導之下切實施行之?！薄爸笇мr人……改良農村組織，積極參加地方自治工作，并且是舉辦清鄉(xiāng)保甲等?！迸c此前的法令相比，通過國民黨中央關于人民團體的一系列決議，更進一步把農會變成了一個依附政府兼有社會控制職能的組織。

結合農會法實施過程中存在的問題，國民政府于1937年5月21日公布修正后的《農會法》和《農會法施行法》，對1930年的農會法進行了相當的修改，如第3條改為“農會不得為營利事業(yè)”以確保農會成為非營利性組織，并與農村信用合作社等私益組織相區(qū)別；第9條改為“同一區(qū)域內，每級農會以一個為限”，防止了農會之間因爭奪會員引發(fā)的沖突；第13條在會員加人條件中增加“一年以上之雇農”、“農業(yè)學校畢業(yè)者”、“具有農業(yè)知識與經驗，并現在從事農業(yè)工作者”，擴大了農會的代表性；第14條在會員禁入條件中增加“吸食鴉片或其代用品者”嚴格了農會紀律；第20條增加“現任公務員不得被選為農會職員”的內容，可以在一定程度上保證農會的獨立性，成為農村中的制衡力量。但因抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，這次修改并沒有取得預期的成果。

這一時期，農會發(fā)展總體上比較慢，除了國民黨對人民團體建設的嚴格限制和控制外，還有兩個方面的原因：一是因為國民革命后期國民黨對農民運動的血腥鎮(zhèn)壓的讓農民心有余悸，不敢加入農會；二是這時的農會主要是農村有產者的組織，難以代表無地農民的利益，而關于會費的強制性要求也限制了下層農民的參加。正如1938年《各級農會調整辦法》所稱“我國農民運動，自民國十六年以還，漸趨消沉，各級農會雖多依法組織，而實質極為空虛，工作幾近廢弛?！?/p>

二、抗戰(zhàn)中的南京國民政府農會立法

在抗戰(zhàn)時期，國民政府更加重視對人民團體，以提高政府的社會動員能力。1938年3月，國民黨臨時全代會通過的《改進黨政關系案》中指出：“由下而上形成之組織，即由民眾自動組織之團體，亦即本黨在其間必須設法發(fā)揮黨團作用之組織，如農會，工會，商會，各文化團體，職業(yè)團體等”，“本黨應立于策動地位，其未組織成立者，由黨策動黨員發(fā)起組織之，其已組織成立者，由黨運用黨團領導之，以運用方式，稗得貫徹黨的意志。”在此基礎上，1938年至1939年國民黨中央社會部制訂了《各級農會調整辦法》、《農會組織須知》，針對地方農會覆蓋面有限、組織渙散和能力不足等現狀，要求對地方農會加以整頓。一是針對農會多為地方官員和士紳階層把持的現狀，禁止非現在從事農業(yè)者參加，強調“農會職員須以會員充任為原則，農業(yè)知識分子須立于協助農民改良技術推行合作之立場，參與農會工作，其不合于本條之規(guī)定者，應即改選”。二是強調農會組織應該擔負更多支持抗戰(zhàn)建國的任務，組織訓練農民“須與壯丁訓練工作及地方自衛(wèi)組織取得密切聯系”。三是要求國民黨各省市黨部“應分期派員視導，并考核其效能，報部備核”，加強了對農會組織的控制和指導責任，以期進一步限制和取消了共產黨力量對農會的影響，使農會完全成為只受控于政府和國民黨的政治社團。

在抗戰(zhàn)進入最艱苦的階段以后，國民政府加大了社會控制的力度，尤其針對社會組織以限制入退會、派遣管理人員的形式加以控制。1937年《農會法》曾規(guī)定政府之公務員不得加人農會，但1941年司法院明文解釋說：“鄉(xiāng)保甲長為公務員，不能加人農會；不過，黨務人員非官吏，可被選為農會職員?！睆亩鵀閲顸h通過黨務系統(tǒng)加強對農會組織控制打開了方便之門。1940年6月國民政府公布《非常時期人民團體組織綱領》第2條規(guī)定“人民團體之組織應以適應戰(zhàn)時需要為前提”；第8條規(guī)定“職業(yè)團體之會員入會，及下級團體加入上級團體，均以強制為原則，退會應有限制”；第10條規(guī)定“各種職業(yè)團體應設書記一人，以曾經特種訓練合格之人員充任，必要時得由政府指派”。1940年社會部工作計劃即稱：“兒人民以年齡之高下，必須逐級編人各種組織之中，均為各縣政府所當強制實行者。……凡此均屬各級黨部應積極參加活動之工作”。1940—1942年公布的《非常時期職業(yè)團體會員強制人會與限制退會辦法》、《非常時期黨政機關督導人民團體辦法》《職業(yè)團體書記派遣辦法》、《調整鄉(xiāng)農會原則》、《非常時期人民團體組織法》等及其附屬法規(guī)均秉承上意，強制民眾加入農會工會等各種職業(yè)團體，并派員指導。

1943年國民政府第三次修正《農會法》，相對與此前的農會法做出了相當大的修改，如第1條宗旨中增加了“并協助政府關于國防及生產等政令之實施”的內容；第4條增加了“十二、關于政府機關之咨詢及委托事項”為農會職責；第18條刪除了地主可以加入農會的規(guī)定，并規(guī)定“公私團體經營農業(yè)之員工”可以閂愿加入農會，客觀上有利于與共產黨爭奪農村民眾。1944年3月國民政府召開社會行政業(yè)務檢討會，對抗戰(zhàn)期間的社會行政加以總結，在其會議決議之一的“完成農會組織并充實其事業(yè)案”中，第2項規(guī)定“鄉(xiāng)農會區(qū)域遼闊或會員人數過于眾多時，得沒分會，其小組并應予保甲之基層組織配合”，充分表露了國民政府積極擴大農會的目的，是要使農會成為農村基層政權的補充形式和保甲制度的附庸。

三、抗戰(zhàn)后的南京國民政府農會立法

抗戰(zhàn)勝利以后的1945年國民黨召開六大，通過農民政策綱領其內容有“(一)農民政策在發(fā)展農民組織，……以保障農民權益，提高農民生活；(二)本綱領所稱之農民，是指直接從事農業(yè)生產之人民；(三)確認農會為農民中心之組織，并扶植其發(fā)展”，因此國民政府《三十五年度國家施政方針》第16條明文要求“加強同業(yè)公會、農會、工會、商會及具他職業(yè)團體之組織”，第29條要求“加強農

工、生產、運銷、信用、合作組織及消費合作組織”。等組織建設。但隨著解放戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)，1947年12月16日國防最高委員會通過了《經濟緊急措施方案》申明“禁止閉廠、罷工或怠工”；5月18日同民政府內政部頒布了《維持社會秩序臨時辦法》，禁止10人以上的請愿和一切罷工、罷課、游行示威，并授權各地方當局對違反者進行鎮(zhèn)壓6月20日國民政府社會部公布《示范縣農會實施辦法》，要求地方政府對縣級農會建設嚴加指導，可見其中心目的已經由推進農業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農村社會，轉變到加強社會控制、與共產黨爭奪農村群眾上來。

隨著國民政府在內政和戰(zhàn)場上的雙重失敗，使國民政府的農會立法不斷趨于保守和反動。1948年國民政府先后頒布了《戡亂建同全國總動員方案》、《動員戡亂完成憲政實施綱要》、《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》，并在月19日修改《戒嚴法》第11條明文禁止工農運動，強令軍警機關禁止一切集會、結社及游行請愿，并取締其認為有妨害軍事者。11月28日國民政府第四次修訂了《農會法》，并要求令國各地對農會進行改組整頓。存原淪陷區(qū)要求重新建立農會組織，加強農民訓練，并明確指出國民黨進行農會組織的重建目的是“一方面提高其社會道德，增進其智識技能，促進其生產與生產額，以達到改善生計之目的；一方面健全其組織，對內則使其協助政府，實行本黨之土地政策，并以全力肅清共產土匪，以求社會安寧，而促進地方自治；對外則提高其民族意識，啟發(fā)其自衛(wèi)能力，共救同家民族之危亡。在加緊立法控制的同時，國民政府社會部和國民黨中央組織部、農工部兩次舉辦“社會工作培訓班”，其工作目標為“調查奸黨分子及其活動”，以便從組織上進行反共和控制工人運動。

抗戰(zhàn)勝利以后，國民政府進行的一系列農會辦：法并沒有在進步的道路上進行下去。隨著國民黨的全面失敗，已淪落為控制，甚至壓制農民運動工具的一系列農會立法被扔進了歷史的垃圾堆。

四、對南京國民政府農會立法的評價

縱觀南京國民政府的歷史，有關農會的法律法規(guī)和由政黨制定的、與農會相關的政綱有一個之多?？梢哉f，這些法律和政黨政綱大部分鄙順應了歷史發(fā)展的潮流，一定程度上提高了農民的地位，協調了農村階級關系，對于整個社會的穩(wěn)定與進步都具有重大的歷史意義。

首先，南京同民政府的農會立法注重參號外國的農會法例，特別是國民政府建立之初，出于發(fā)展資本主義和改變中國落后面貌的良好愿望，繼承了西力。資本主義國家農會立法的精神實質和優(yōu)秀成果，基本做到了與資本主義國家的農會立法相接軌。所以，其立法內容大大超過了當時世界上殖民地半殖民地國家的農會立法水平，對于處于現代化起步過程的中國具有明顯地進步意義。

其次，南京國民政府通過農會立法確立了比較完整的農會管理機構，在制度上確定了國家對增進工人福利，保護農會組織發(fā)展的法定責任和體制保障(見表2)。

第三，南京國民政府的農會立法初衷之一是為了提高農民知識和技能，改變其散漫落后的面貌，維護農民利益，促進農業(yè)的發(fā)展，以達到穩(wěn)定社會的目的。如《訓政時期約法》規(guī)定了農民有組織農會的基本權利；《農會法》確定農會為獨立的非營利法人，為其承擔推動農業(yè)發(fā)展和農村改造、民間互助等提供了法律依據。農會的建立在一定程度上限制了對農民的盤剝，加上同民政府以行政手段的大力推動，使得這一時期的農民樂于加入農會組織，大大推動了農會組織和會員的增加(見圖1、2、3)。

第四，中國國民黨在推動南京國民政府的農會立法方面發(fā)揮了積極作用。盡管國民黨并沒有實現其消滅農村租佃制度、實現“耕者有其田”的政治主張，但其在三大、四大、五大、六大決議中均明確了推進農會組織建設的內容。所以說，不論是北洋政府統(tǒng)治時期還是南京國民政府統(tǒng)治時期，不論是出于三民主義的理念，還是出于鞏固統(tǒng)治的需要，中國國民黨始終為農會立法奔走呼號，更直接指導和推動了廣東地方政府與南京同民政府的一系列立法行動，這是一個不可以否定的事實。

在承認南京國民政府農會立法進步作用的同時，我們也必須承認作為一種具有階級性的社會調控手段，農會立法集中體現了南京國民政府對農民及其團體的態(tài)度和意圖，具有明顯的時代和階級的局限性：

第一，南京國民政府的農會立法有一定的矛盾性。其一，在民族矛盾和階級矛盾十分尖銳的情況下，在不徹底解決農村土地問題的前提下，幻想把農會組織限制在非政治的領域中是一個難以想象的難題，也就為國民黨在同共產黨爭奪農民的斗爭中敗下陣來埋下了伏筆。盡管在國民政府行將覆亡的最后幾年，也試圖在農村推行“二五減租”，要求農會以推行土地改革為中心工作，但隨著國民政府的迅速覆滅也沒有什么大效果。其二，南京國民政府的農會立法把農民的主體界定為有產階層，但顯然不利于農民特別是下層無地農民借助農會改變自身困境，也就無法動員更多的農民加入農會組織。

第二，南京國民政府雖然以立法的形式保護了農民和農會的一些權益，但是它同樣也以立法的形式限制、甚至是剝奪了農民和農會的一些合法權利。特別當其統(tǒng)治權面臨嚴重威脅的時候，不論是北洋政府還是國民政府，都撕去了偽裝，以修正《農會法》限制農會的職能，限制無產者加入農會的權利；以新聞檢查的方式限制農會刊物的發(fā)表；以血腥的鎮(zhèn)壓力抗農民運動。隨著南京國民政府對農會的“控制”達到了頂點，也窒息了農會的生存活力，最終導致了民國自身的覆亡。

第三，南京國民政府的農會立法具有一定的空想性。一方面，力圖把農會建成一種掌握舉辦農業(yè)教育、推廣先進農業(yè)技術、互助合作、公共娛樂及養(yǎng)老濟貧事業(yè)的機構，顯然對剛剛起步的農會組織期望過高。另一方面，南京國民政府積極鼓勵農會參與增進農民福利的行動，但由于相當一部分農民生活疲困，無錢繳納會費，也享受不到農會保障。就是加入了農會的農民，由于農會本身經費比較短缺，用于福利事業(yè)的經費很少。加之，農會立法一味強調和國際接軌，脫離了中國實際，很多主張根本就無法實行。

第四，中國國民黨在推動農會建設方面發(fā)揮了重大作用，但其黨政不分的情況難免出現“政出多門，號令不一”的情況，使得管理比較混亂。加之其“揠苗助長”式的推動，客觀上對農會組織的健康成長是不利的。

總的來說，南京國民政府的農會立法其體系越來越完整，基本實現了與國際接軌，反映了南京國民政府成立初期企圖超越階級對立、主張勞資合作的復雜動因，它既隱含著消弭當時已經如火如荼的農民運動的深層政治動機和穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會經濟生活秩序的迫切愿望，也在相當程度上蘊含著對統(tǒng)治長遠利益的追求。但是在那個法令多于牛毛、政壇“你方唱罷我登場”和社會動蕩貧窮的年代，幻想一項單行法規(guī)取得突出的效果無異于鏡花水月?？梢?，任何一項立法行動，要真正有效的實施，除了要借助政府的努力外，還要靠安定和諧的社會環(huán)境等諸多因素的合力才有可能，否則難免要陷入“徒善不足以為政，徒法不足以自行”的困境，這可能就是我國今天的醞釀中的農會立法必須接受的教訓。

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