農(nóng)村婦女士地承包經(jīng)營權(quán)益保護研究

田義文 劉富 張齊

摘要：土地是農(nóng)民特別是農(nóng)村婦生存和發(fā)展的重要保證，土地承包權(quán)益是她們最為關(guān)切的經(jīng)濟權(quán)利，通過對侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益的現(xiàn)狀、類型和原因的分析，從法學的視覺提出了界定農(nóng)村經(jīng)濟組織成員資格條件，在村民委員會和村民代表大會組成人員中實行“男女比例”制度，實行家庭承包土地“按份分割”制度，明確無過錯歸則原則、追究侵害人法律責任等立法建議，以期對減少社會矛盾，實現(xiàn)社會公平，建設(shè)社會主義和諧社會能有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村婦女；土地承包；權(quán)益保護；法學

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A文章編號：1009--9107(2011)01--0013--05

土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的重要保障，是我國農(nóng)民的“衣食之源、生存之本”。在我國現(xiàn)階段的農(nóng)村，土地承包權(quán)益是農(nóng)民最為關(guān)切的經(jīng)濟利益之一，特別是已成為農(nóng)村主要勞動力的廣大農(nóng)村婦女。婦女的權(quán)益保護程度是衡量一個社會文明程度的重要標志，由于我國傳統(tǒng)觀念的影響和法律規(guī)定的瑕疵，致使農(nóng)村婦女的合法權(quán)益尤其是在土地承包經(jīng)營中的合法權(quán)益屢遭侵害。本文通過對侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的類型及原因進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出保障農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益的立法建議，保障其合法權(quán)益，實現(xiàn)社會和諧。

一、侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益的類型

(一)侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益現(xiàn)狀

據(jù)全國婦聯(lián)對全國30個省市202個縣1212個村的抽樣調(diào)查顯示，沒有土地的人群之中，婦女占了七成，23.6％的婦女從來沒有分到過土地，43.8％的婦女因結(jié)婚而失去土地，有0.7％的婦女在離婚以后失去土地。

另據(jù)福建省廈門市兩級法院自2000年到2004年9月所審理的土地糾紛案件的統(tǒng)計結(jié)果表明，涉及婦女土地權(quán)益的糾紛占了土地糾紛案件總數(shù)的61.4％?？梢姮F(xiàn)實中婦女的土地權(quán)承包權(quán)益受到了嚴重的侵害。

(二)侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益的行為類型

1.發(fā)包土地存在性別歧視，承包土地的條件男女不平等。我國《憲法》第48條、《婦女權(quán)益保障法》第2條、《農(nóng)村土地承包法》第6條對婦女權(quán)益的保障做出了明確規(guī)定，婦女在政治、經(jīng)濟、文化、社會、家庭生活以及土地承包等各方面同男子享有平等的權(quán)利。

但是現(xiàn)實農(nóng)村中存在嚴重的性別歧視，有些地方規(guī)定按勞動力分得土地，而將婦女排除在勞動力的范圍之外，也就是說婦女不能分得土地。有些地方雖然承認婦女的承包經(jīng)營權(quán)，但是在權(quán)利的設(shè)置上區(qū)別于男子，例如有些地方按照勞動年齡分配土地，規(guī)定女子的勞動年齡明顯的短于男子，或者規(guī)定女子分配土地的比例少于男子，這些無疑是對婦女土地承包權(quán)的侵害。

2.因為婚姻致其土地承包經(jīng)營權(quán)受到侵害，該情況有_二種：

第一因結(jié)婚失去土地。農(nóng)村婦女結(jié)婚，因其配偶戶籍的不同，可以分為“農(nóng)嫁農(nóng)”和“農(nóng)嫁非農(nóng)”兩種情形。在“農(nóng)嫁農(nóng)”的情形下，如果女方嫁入的村子正好趕上調(diào)整土地，因為合法的婚嫻關(guān)系而遷入戶口的婦女基本上都能分到土地。如果該村土地承包的調(diào)整期已過或者時間未到，再遇上該村的機動地不足，她們往往分不到地，這樣出嫁的女子就只能在原居住地取得土地。但是對于原居住地而言，受“嫁出去的女，潑出去的水”傳統(tǒng)觀念的影響，加之處于閂身利益的考慮，致使出嫁女存原居住地土地難以得到保留?！稗r(nóng)嫁非農(nóng)”的情形下，農(nóng)村婦女要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口往往受到很大程度的政策限制，在這種情況下，對于戶口未遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村婦女，村組織或村委會往往采取限制其土地承包經(jīng)營權(quán)的措施，如少分或不分土地，或者分配質(zhì)量較差的土地。

第二，因離婚失去土地。農(nóng)村婦女離婚無論是甭遷出本村，其土地承包經(jīng)營權(quán)都會遭受侵犯。離婚且遷出本村的其土地往往被村組織強行收回或被夫家占為己有。離婚不遷出本村的，其土地也往往由于風俗習慣、社會偏見以及畏懼夫家的權(quán)勢而得不到保障。還有一種情形是喪偶的農(nóng)村婦女，如果喪偶的農(nóng)村婦女被認為有改嫁的可能性，她們原來承包的土地很可能被村集體收回或被夫家兄弟姐妹瓜分。即使她們沒有改嫁的可能，但是由于她們在本村的人際關(guān)系緊張如與村委會的關(guān)系，與公婆的關(guān)系等，她們的承包經(jīng)營權(quán)也可能受到侵犯。

第_二，“預(yù)婚說”致其未結(jié)婚先失地。由于一些婦女到了結(jié)婚的年齡，被認為是很快就要出嫁的人，在土地調(diào)整的時候往往不分給她們土地，致使婦女還沒有結(jié)婚就失去了土地。

3.征地補償標準不統(tǒng)一。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進以及公共設(shè)施的高速建設(shè)，大量的農(nóng)村土地被征收，隨之而米的征地補償款分配引起的糾紛存目前的土地承包糾紛案中占很大的比例。征地補償款作為農(nóng)民失去土地的基本保障手段，對失地農(nóng)民的生存息息相關(guān)。但是存這個過程當中卻很容易忽視婦女的利益致使不能按照男子的比例分配征地補償款。。

二、農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)被侵害的原因分析

(一)傳統(tǒng)原因

“三從四德”、“男性中心主義”、“男主外，女主內(nèi)”、“嫁出去的女，潑出去的水”等傳統(tǒng)的思想一直都在影響著中國社會尤其是農(nóng)村社會這些思想的共同點在于過分強調(diào)男子的權(quán)威，而僅僅將婦女置于附屬地位，沒有賦予其完整的人格。正是由于這種思想的存在和影響，人們也包括婦女本身僅僅將自己看作附屬的個體，其利益也看作是一種服從丈夫的一種附屬利益。

(二)經(jīng)濟原因

與男性相比，女性受教育程度低，就業(yè)機會少就業(yè)層次低，就業(yè)收入低。尤其在中國廣大的農(nóng)村婦女的活動區(qū)域僅局限于家庭和農(nóng)田，幾乎沒有固定的職業(yè)和收入，依從于丈夫及其家庭，經(jīng)濟上的不獨立導(dǎo)致權(quán)利的依附性，從而最終導(dǎo)致權(quán)利的被忽視乃至喪失。婦女經(jīng)濟地位的低下是其權(quán)利遭受侵害的最根本的原因。

(三)法律原因

1.土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民對土地享有的權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán)。就其法律屬性而言，土地承包經(jīng)營權(quán)足一種用益物權(quán)。用益物權(quán)相對于所有權(quán)而言是一種有限物權(quán)，由于用益物權(quán)不具有絕對的排他性這就為村組織侵害婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)益提供了可能。另一方面，農(nóng)民對于土地承包權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)能認識不充分，往往在意識中只強調(diào)土地的所有權(quán)卻忽視占有、使用、收益等權(quán)能。這也是農(nóng)民尤其農(nóng)村婦女“甘于”接受侵害或?qū)η趾Σ患涌範幍囊粋€重要因素。

2.土地承包權(quán)的主體資格確定的不統(tǒng)一。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的享有主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認是獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的前提。然而我國的現(xiàn)行法律之中沒有對農(nóng)村集體組織的成員資格進行界定，在現(xiàn)實的農(nóng)村中，多是依靠村民閂治行為，通過村規(guī)民約或是村民大會的決議米解決這一問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在利益驅(qū)動的下，農(nóng)村婦女土地承包權(quán)被侵害，如“外嫁女”、“改嫁婦”、“農(nóng)嫁

非”等。同時由于法律法規(guī)沒有對集體經(jīng)濟組織成員資格的確認和法律救濟制度做出具體規(guī)定，造成當事人在合法權(quán)益受侵害時，無法尋求司法和行政保護。

3.對婦女的政治權(quán)利保障不力。我國《憲法》、《婦女權(quán)益保護法》等相關(guān)法律都明確規(guī)定婦女同男子享有同等的權(quán)利，保障婦女的政治權(quán)利。但是在現(xiàn)實中的農(nóng)村，召開村民代表大會及村委會議時，通常以家庭為單位，而家庭派出開會的人，通常是男性，只有在“家庭男子不在家”或者“兒子尚未成年的家庭”的情況下，婦女才參會。村民會議一般是以男性為主導(dǎo)，作為弱勢群體的婦女在其中基本沒有發(fā)言權(quán)。就法律制度的保障而言，《村民委員會組織法》第9條、第17條和《農(nóng)村土地承包法》第18條第3款、第27條、第48條對村民委員的組成和涉及土地承包事項的決議原則做出了規(guī)定。但是對于村民委員會組成人員，村民大會過半數(shù)的村民或三分之二以上的戶的代表及土地承包發(fā)包當中村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意人數(shù)當中未對婦女所占的比例做出明確的規(guī)定，沒有從實質(zhì)上保障農(nóng)村婦女的表決權(quán)和話語權(quán)。

4.村規(guī)民約存在不足。村規(guī)民約是根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村實際共同商議制定的，并要求全體村民共同遵守的行為規(guī)范，是村民實現(xiàn)自治的手段，具有民間法的性質(zhì)。然而在現(xiàn)實農(nóng)村社會中，一旦村民發(fā)生沖突與糾紛，并不是首先想到法律，而是依靠某種民間法如鄉(xiāng)規(guī)民約來進行調(diào)解，無論是在土地發(fā)包中、承包還是調(diào)整期間，都存在著以民間法的名義集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，尤其是對于因結(jié)婚而嫁入或嫁出的農(nóng)村婦女。

5.缺乏對村委會的監(jiān)督。權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗?！洞迕裎瘑T會組織法》賦予了村委會和村集體很大的“自治”的權(quán)力，卻并未明確規(guī)定對其權(quán)利的監(jiān)督和制約，這就使得似借“自治”的“合法外衣”肆意侵犯農(nóng)民權(quán)益尤其是婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益成為可能。

6.現(xiàn)行土地承包合同和土地登記制度不利于婦女土地承包權(quán)益的保護。土地承包合同是土地承包權(quán)的憑證，土地承包權(quán)則是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利憑證。《農(nóng)村土地承包法》第十五條和第二十一條規(guī)定了家庭承包的承包方和承包合同的必備條款。但從兩個文件的操作來看，由于承包方是以農(nóng)戶為單位，在文件上只是登記戶主的姓名，而戶主往往是男性，這就為在某些方面侵害婦女的合法權(quán)益提供了便利。例如，喪偶婦女可能會因為承包合同上沒有自己的名字或未經(jīng)過戶主的同意，使得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)很難實現(xiàn)。

(四)農(nóng)村婦女自身的原因

女性作為社會的一個弱勢群體，尤其在中國這個男性為主導(dǎo)的社會，女性權(quán)利長期受到漠視，男女平等的觀念尚未真正深入人心，其中也包括婦女本身。很大一部分婦女仍然認為自己的權(quán)利依從于自己的丈夫或者家父，“政治”的事務(wù)與自己沒有任何關(guān)系。對于法律更是知之甚少，甚至對于保障自己切身權(quán)益的《婦女權(quán)益保障法》也態(tài)度漠然，更不必說《土地承包法》等相關(guān)的土地權(quán)益的法律和政策。這也是婦女土地承包權(quán)益遭受侵害的重要原因。

三、保障農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的立法建議

(一)加大宣傳教育，提高農(nóng)村婦女的權(quán)利意識

傳統(tǒng)的封建思想在農(nóng)村仍然根深蒂固，人們行為受傳統(tǒng)思想的支配，而作為農(nóng)村的婦女很大程度上則成為這些思想的受害者。更為可悲的是婦女對于肆意的侵害處于要么漠視要么無奈的境地。由此可見，提高農(nóng)村農(nóng)村婦女的權(quán)利意識、法律意識和自我意識，使她們革除舊的落后的思想，真正認識到自己的主體地位和自身權(quán)利，增加保障婦女農(nóng)村土地承包權(quán)益的內(nèi)在動力。

(二)加強農(nóng)村婦女教育，提高農(nóng)村婦女地位

個人的就業(yè)層次、職業(yè)收入乃至經(jīng)濟地位很大程度上取決于個人的受教育程度。重視農(nóng)村婦女教育，改善農(nóng)村婦女的就業(yè)狀況，提高婦女的經(jīng)濟地位就成為保障農(nóng)村婦女權(quán)益的一項重要舉措。首先，轉(zhuǎn)變重男輕女觀念，確保農(nóng)村女孩受教育權(quán)利，確保男孩和女孩享受同等受教育的機會，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，如將婦女受教育的狀況作為干部政績考核的標準之一；其次，鼓勵農(nóng)村婦女參加學歷教育，提高文化層次，并在政策上給予傾斜；第三，實行農(nóng)業(yè)科技教育，提高婦女脫貧致富本領(lǐng)。

(三)完善《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)的法律法規(guī)

1.確認集體經(jīng)濟組織成員享受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)利。對于集體經(jīng)濟組織成員的界定，目前學術(shù)界和審判實踐中觀點不一，以登記主義為主流，即以是否合法落戶于集體經(jīng)濟組織為標準。由于近年來“農(nóng)民工”的大量出現(xiàn)、土地流轉(zhuǎn)的多樣化及土地作為農(nóng)民的基本保障手段，我們認為在繼續(xù)采用登記主義的同時，增加農(nóng)民履行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員主要義務(wù)的規(guī)定。

2.增設(shè)“男女比例制度”，切實保障農(nóng)村婦女政治權(quán)利。在我國現(xiàn)行的法律制度當中雖然對農(nóng)村婦女的政治權(quán)利有所規(guī)定，但不能從實質(zhì)上保證婦女的政治權(quán)利。我們認為應(yīng)該在《農(nóng)村土地承包法》和《村民委員會組織法》中應(yīng)加強對婦女政治權(quán)利的保障，增設(shè)“男女比例制度”，真正保障婦女的政治權(quán)利。首先，在《村民委員會組織法》當中應(yīng)具體規(guī)定村民委員會的組成當中及村民代表大會的代表當中應(yīng)有不少于三分之一的婦女代表；其次，在《農(nóng)村土地承包法》第十八條、二十七條及四十八條當中“集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表”附加“女性代表不得少于三分之一”的限制，以充分保障農(nóng)村婦女的政治權(quán)利。

3.增設(shè)村規(guī)民約的事前審查，確保村規(guī)民約的合法性。村規(guī)民約實質(zhì)屬于一種民間法，是村民自治的一種表現(xiàn)形式?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條對村民自治章程的制定和修改作了規(guī)定，村民會議可以制定村民自治章程、村規(guī)民約，只需報送鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))、鎮(zhèn)人民政府備案即可。但對村民自治章程的合法性沒有設(shè)置事前審查，這不利于農(nóng)民尤其是農(nóng)村婦女權(quán)益的保護。所以我們認為，應(yīng)當在《村民委員會組織法》當中規(guī)定對村規(guī)民約進行事前審查，由專門的部門管理村規(guī)民約的審查和備案，確保村規(guī)民約的合法性。

4.規(guī)范土地承包合同，實行“家庭成員簽名制”。南于我國在農(nóng)村土地承包合同和土地登記制度當中是以“戶主”登記為主，產(chǎn)生了種種弊端，也對農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益的實現(xiàn)設(shè)定了種種障礙。針對這種情況，我們認為在土地承包經(jīng)營權(quán)的運作當中，有必要實行“家庭成員簽名制”，在土地承包合同和土地登記中，需有民事責任能力的家庭成員共同簽名，對于無民事責任能力的家庭成員可按照民事代理制度來執(zhí)行。

5.參照民事共有制度，實行家庭承包土地內(nèi)部“按份分割”。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定及農(nóng)村土地“按人頭分配”的實際做法，我們認為家庭承包土地可以參照民事按份共有制度，在不影響他方利益的前提下可以主張分割，并在土地承包合同和土地登記之中加以注明。這對于解決土地爭端尤其是農(nóng)村婦女因離婚而得不到土地的爭端提供了法律依據(jù)。

6.完善法律責任，保護合法權(quán)益。法律責任是由特定的法律事實引起的對損害予以賠償、補償或者接受懲罰的特殊義務(wù)，是國家對違反法定義務(wù)、超越法定權(quán)利界限或者濫用權(quán)力的違法行為所作出的否定性評價和譴責，是國家強制違法者作出一定行為或禁止作出一定行為，從而補救受到侵害的合法權(quán)益，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系和法律秩序的手段。同樣也是我國土地承包經(jīng)營權(quán)保護的強有力手段。

我國《農(nóng)村土地承包法》及其他法律雖對侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益的法律責任有所規(guī)定，但存在法律條文少、規(guī)定不具體、承擔責任類型單一等不足。因此，完善法律責任也是保護農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的一個重要方面。

第一，完善責任類型。我國現(xiàn)行法律在《農(nóng)村土地承包法》第54條及《婦女權(quán)益保障法》第55條對侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的民事責任作出了規(guī)定，而沒有規(guī)定相應(yīng)的行政責任和刑事責任?；诂F(xiàn)實農(nóng)村婦女土地承包權(quán)遭受侵害主要來源于村委會或村集體經(jīng)濟組織的集體行為，村委會與村民在事實上的不平等性，采用單一的民事責任不足以保障農(nóng)村婦女的合法權(quán)益，應(yīng)當在法律當中增加相應(yīng)的行政責任和刑事責任，對此，我們認為應(yīng)當參照全國人大常委會《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》，將村民委員會等基層人員從事“國有、集體土地的經(jīng)營和管理，土地征用補償費用的管理”工作時納入行政法的規(guī)制范圍，在出現(xiàn)侵害農(nóng)村婦女合法權(quán)益的情形時，由所在的單位或者上級機關(guān)責令改正，并根據(jù)具體情況，對直接責任人員予以處罰。

第二，明確歸責原則。無過錯責任原則是民法公平原則的體現(xiàn)，彌補過錯責任的不足，其立足于均衡社會整體利益，協(xié)調(diào)不同社會群體力量之強弱，側(cè)重保護弱勢群體和受害者的合法權(quán)益。由于農(nóng)村婦女是社會的弱勢群體，侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的行為更多的是由于歷史和村規(guī)民約的規(guī)制等原因所造成的，加害人往往缺乏侵害的主觀惡意。因此我們認為若在民事責任的規(guī)則上采取過錯責任原則將會導(dǎo)致許多侵害行為因缺乏主觀過錯而被排除的承擔責任的范圍之外，不利于客觀上保護農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。

第三，明確規(guī)定侵害行為的典型類型。法律的明確性是守法和執(zhí)法的重要前提。《農(nóng)村土地承包法》第五十四條規(guī)定了發(fā)包方侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為應(yīng)當承擔法律責任，并在第七款規(guī)定了剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)依法承擔民事責任。但是該條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，不夠具體明確，沒有明確規(guī)定侵害農(nóng)村婦女具體情形，以致在法律運行當中缺乏可操作性。我們認為應(yīng)當采取列舉的方式對侵害農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的具體情形加以規(guī)定。

農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保護是一項系統(tǒng)工程，復(fù)雜的過程，但只要我們堅持不懈的加大宣傳教育，提高農(nóng)村婦女的權(quán)利意識；完善法律規(guī)范，特別是在村民委員會、村民代表大會組成人員中實行“男女比例制度”，明確農(nóng)村承包土地的家庭“按份分割”，列舉侵害行為的典型類型，追究侵害人的行政責任、民事責任、刑事責任，切實保護農(nóng)村婦女土地承包的合法權(quán)益，就能達到減少社會矛盾，實現(xiàn)社會公平，建設(shè)社會主義和諧社會的目標。參考文獻：

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