實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌路徑探討①

張向達(dá)，劉儒婷，胡 鵬，呂珊珊

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)MBA學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院，遼寧 大連 116025)

2010年10月，歷時(shí)三年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議的《社會(huì)保險(xiǎn)法》終獲通過(guò)。在第八章第六十四條中規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。至此，全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被賦予了法律效力。實(shí)際上在1998年，國(guó)務(wù)院在決定中央財(cái)政向地方適當(dāng)補(bǔ)助的同時(shí)，就要求加快實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理。但直到目前為止，全國(guó)只有北京、上海、吉林、陜西、云南等少部分省市實(shí)現(xiàn)了較規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌，即基金在全省 (自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度，而大部分地區(qū)仍然實(shí)行地(市)級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)籌。較低統(tǒng)籌層次會(huì)給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的全面實(shí)施帶來(lái)諸多問(wèn)題。本文在分析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次提高所面臨的障礙的基礎(chǔ)上，提出了一條實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的思路。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理現(xiàn)狀及對(duì)比

目前，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理總體上的情況是由多部門(mén)協(xié)同共管，實(shí)行“稅務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收、財(cái)政管、勞動(dòng)支、審計(jì)查”的管理模式。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收方面，基金來(lái)源主要由單位和個(gè)人繳費(fèi)部分、財(cái)政補(bǔ)貼部分、轉(zhuǎn)移收入部分和利息收入部分組成。其中單位和個(gè)人繳費(fèi)部分是基金收入的主要來(lái)源。而財(cái)政補(bǔ)貼部分通常以“暗補(bǔ)”的形式由國(guó)庫(kù)直接劃入同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。單位和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳主要通過(guò)兩個(gè)途徑進(jìn)行：一是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收;二是由稅務(wù)部門(mén)代為征收。目前全國(guó)共有19個(gè)省、市由地稅部分負(fù)責(zé)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。無(wú)論采用哪種征收方式，所收資金都將納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理方面，從風(fēng)險(xiǎn)控制角度出發(fā)，目前中國(guó)只允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于國(guó)家債券和銀行存款，或者存入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，不做投資。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算管理方面，2010年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》 (國(guó)發(fā) ［2010］2號(hào))，決定試行養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，旨在加強(qiáng)基金管理，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等收支行為，明確政府責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政部還發(fā)布《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制手冊(cè) (實(shí)行)》以指導(dǎo)各地區(qū)預(yù)算編制工作，2010年社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算編制工作已經(jīng)在全國(guó)展開(kāi)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理方面，1997年中國(guó)開(kāi)始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支兩條線(xiàn)管理模式，財(cái)政部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理和運(yùn)行，并承擔(dān)一定的監(jiān)管職能。1998年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部又設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)也設(shè)置相應(yīng)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督、內(nèi)部控制、司法部門(mén)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督并存的多主體的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管系統(tǒng)。

從1997年開(kāi)始，政府努力建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑來(lái)使用基金的高層次社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是由于已經(jīng)存在多年的分離養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等方面的巨大差距，以及中央、地方、個(gè)人等不同的利益格局，嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。本文就上海、廣東、遼寧、西藏四個(gè)省市的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理政策以及替代率、制度撫養(yǎng)比、待遇水平等幾個(gè)養(yǎng)老金相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比 (如表1所示)，分析中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理現(xiàn)狀。

表1 上海、廣東、遼寧、西藏基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度及主要指標(biāo)對(duì)比

由表1可以看出，上海、廣東、遼寧、西藏四省(市)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)論在制度上還是在基金各指標(biāo)上都存在較大的差異。在繳費(fèi)基數(shù)上，目前各省執(zhí)行的政策較統(tǒng)一，基本上都是職工以本人上年度實(shí)際月平均工資總額為基數(shù)，而企業(yè)則以全部職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和為基數(shù)。在繳費(fèi)比例上，呈現(xiàn)的規(guī)律是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的繳費(fèi)比例越低，反之亦然。廣東省珠江三角洲地區(qū)企業(yè)的繳費(fèi)率大多集中在10%左右。在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法上，各省都根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)［2005］38號(hào))的精神，實(shí)行“新人新辦法，老人老辦法”的新養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，但是每個(gè)地區(qū)劃定“新人”和“老人”的界限是不同的。替代率、待遇水平兩個(gè)指標(biāo)用來(lái)描述各地區(qū)退休金水平高低情況，基金累計(jì)結(jié)余用來(lái)衡量各地區(qū)基金應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)能力，制度撫養(yǎng)比描述的是各地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和壓力問(wèn)題。從這四個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)可以看出四個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老壓力、對(duì)抗養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)能力和養(yǎng)老金待遇水平都是不同的。所以從整體上看，各省市之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)情況相同之處相對(duì)較少，迥異之處居多，這給基金統(tǒng)籌層次的提高帶來(lái)了障礙。

二、提高基金統(tǒng)籌層次的障礙分析

1.區(qū)域間保障水平差異較大

中國(guó)在建立社會(huì)保險(xiǎn)制度初期，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素存在很大差距，中央政府授權(quán)各地方政府制定社會(huì)保險(xiǎn)制度，所以各地方政府都有權(quán)制定政策，導(dǎo)致了目前中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度政策的地區(qū)間差異性較大，并且各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，所以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平存在較大的差異。而且尚有相當(dāng)部分省區(qū)基金還處于市 (縣)級(jí)統(tǒng)籌層次，因此即使在同一省內(nèi)部養(yǎng)老金待遇不同也是常見(jiàn)的，給實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌客觀上造成了很大的困難。同時(shí)，待遇差異很容易引起不同地區(qū)職工和退休人員的攀比心理，引起利益摩擦，不利于社會(huì)穩(wěn)定，也不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)范和完善。如2008年，北京基本養(yǎng)老金待遇為人均20 028元/年，上海人均17 844元/年。而相對(duì)地，黑龍江省和江西省的基本養(yǎng)老金待遇則為10 572元/年和10 272元/年，如表2所示。

表2 2008年分地區(qū)企業(yè)參保退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平 單位：元/月

從表2可以看出，青海省、新疆維吾爾自治區(qū)的退休人員養(yǎng)老金待遇較高，西藏自治區(qū)的養(yǎng)老金待遇甚至達(dá)到了1 748元，成為全國(guó)第一?？剂筐B(yǎng)老金待遇水平的另一個(gè)重要指標(biāo)是養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，其具體數(shù)值通常通過(guò)退休人員的平均養(yǎng)老金除以在職職工的平均工資收入獲得。表3是中國(guó)2008年分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率情況。

表3 2008年各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率情況

從表3可以看出2008年中國(guó)各省 (市、區(qū))基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率在34%—57%之間，多數(shù)集中在45%左右。與2003年56.32%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率相比已經(jīng)有了較大的下降。養(yǎng)老金替代率的適度性要依據(jù)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革目標(biāo)，養(yǎng)老金給付的指數(shù)調(diào)節(jié)、地區(qū)居民生活水平等許多因素而定［1］。此外，為了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，我們還必須注意以下兩個(gè)問(wèn)題：一是進(jìn)一步縮小各地區(qū)的養(yǎng)老金替代率差距，使不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利融合成為可能，在這種可能性下，我們是執(zhí)行較高的替代率水平，還是選取適中的替代率水平，抑或是考慮較低的替代率水平。二是在考慮替代率問(wèn)題時(shí)，還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平因素和保證基本生活水平標(biāo)準(zhǔn)和總體的保障水平。

2.基金結(jié)余水平不均

2009年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余約為1.3萬(wàn)億元，而在同一年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出8 894.4億元，可以得出即使在全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，利用有限的基金累計(jì)結(jié)余也不能全面提高參保者待遇至較高水平。表4是2009年中國(guó)省級(jí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余情況，試圖說(shuō)明中國(guó)目前各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模和結(jié)構(gòu)失調(diào)情況。

表4 2009年分地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余情況 單位：億元

表4的數(shù)據(jù)顯示，2009年各省 (自治區(qū))都有不同程度的結(jié)余，省級(jí)層面上存在結(jié)余的主要原因是：最近幾年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率逐年增加。但依然可以看出各地區(qū)的結(jié)余規(guī)模仍存在較大差異，從基金結(jié)余絕對(duì)數(shù)量上看，廣東省結(jié)余最多達(dá)到333.4億元，而最少的西藏自治區(qū)結(jié)余則僅為2.1億元。從基金短期的結(jié)余上分析，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是安全的;長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從2022年開(kāi)始中國(guó)將結(jié)束人口紅利期，人口開(kāi)始大幅下降，到那時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出將會(huì)大幅度增多?；鸱e累較少的地區(qū)將會(huì)更容易面臨支付危機(jī)，產(chǎn)生入不敷出的局面。目前中國(guó)不同地區(qū)的養(yǎng)老金待遇也是不同的，養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次提高之后，在平衡地區(qū)間待遇水平時(shí)必然會(huì)面臨著兩個(gè)選擇：其一是提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，其二是降低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，如此才能完成平衡。而養(yǎng)老基金的有限性和養(yǎng)老金待遇剛性是一個(gè)矛盾點(diǎn)，待遇剛性決定了不能強(qiáng)行直接降低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，基金有限性則限制了提高不發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇。

3.撫養(yǎng)比重不同

制度撫養(yǎng)比是指制度內(nèi)退休人數(shù)和在職人數(shù)的比值。從制度覆蓋的范圍上看，制度撫養(yǎng)比越高，人口的老齡化程度越高，制度的支付負(fù)擔(dān)就越重，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挑戰(zhàn)就越大［2］;反之則越輕、越小。在中國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，它能夠反映平均每個(gè)在職職工供養(yǎng)的老人人數(shù)。制度撫養(yǎng)比重低的地區(qū)由于負(fù)擔(dān)輕會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)累積基金結(jié)余增多，在提高統(tǒng)籌層次后，上級(jí)政府必然要把這些地區(qū)的結(jié)余資金轉(zhuǎn)移到另外撫養(yǎng)比重高的地區(qū)。這將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)更高層次統(tǒng)籌產(chǎn)生排斥情緒。無(wú)論在心理上還是在行動(dòng)上他們都難以接受，從而抵制提高統(tǒng)籌層次，以保障當(dāng)?shù)爻湓５纳鐣?huì)保險(xiǎn)基金不流失和維持相對(duì)較高的養(yǎng)老金待遇。表5是根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》計(jì)算的各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比。

表5 2009年分地區(qū)制度撫養(yǎng)比 單位：萬(wàn)人

不同地區(qū)的制度撫養(yǎng)比存在較大差距。由于近年來(lái)有大批的年輕勞動(dòng)力涌入，廣東、浙江、福建等省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)大幅度增加，所以制度撫養(yǎng)比較低，尤其是廣東省的制度撫養(yǎng)比降低到了12%，相當(dāng)于7.7個(gè)年輕人撫養(yǎng)1位老年人。相對(duì)的，上海、天津、重慶等省市的制度撫養(yǎng)比都在50%以上，說(shuō)明每?jī)蓚€(gè)年輕人就需要撫養(yǎng)一位老年人，負(fù)擔(dān)較重。而西藏自治區(qū)的制度撫養(yǎng)比高達(dá)51%是因?yàn)槟贻p人參保率過(guò)低造成的。在提高統(tǒng)籌層次后，廣東、浙江等撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)成為資金的主要轉(zhuǎn)出省份，而上海、重慶等地區(qū)成為資金的主要轉(zhuǎn)入省份，這會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的利益沖突和矛盾。

4.商保發(fā)展緩慢

合適的養(yǎng)老金替代率是保障提高統(tǒng)籌層次的一個(gè)重要工具。如前所述養(yǎng)老金待遇是剛性的，過(guò)高的養(yǎng)老金替代率會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，且與中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相宜，而過(guò)低的養(yǎng)老金替代率又不能起到保障老年人正常生活水平的作用。所以發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)必將是保證養(yǎng)老金待遇的一個(gè)重要選擇，同時(shí)也是緩解中國(guó)養(yǎng)老基金壓力的一個(gè)有效途徑。對(duì)于目前基本養(yǎng)老金待遇較高地區(qū)的參保人，即使基本養(yǎng)老金待遇降低了，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也可以給予補(bǔ)償，以使養(yǎng)老金總量保持不變，甚至有所提升。但是目前中國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，整體規(guī)模較小。就保險(xiǎn)業(yè)總體而言，2007年，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)為2.9萬(wàn)億元，保險(xiǎn)深度不到3%，保險(xiǎn)密度不到500元。2007年中國(guó)人均儲(chǔ)蓄存款13 058元，而人均壽險(xiǎn)保費(fèi)收入僅338元，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。目前中國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展面臨著三個(gè)方面的主要障礙制約：一是缺少稅收優(yōu)惠政策;二是金融政策對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新的制約;三是社會(huì)和個(gè)人的商業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)淡薄。

三、提高統(tǒng)籌層次的政策分析

1.提高統(tǒng)籌層次具體路徑

首先，以省級(jí)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)。強(qiáng)化省級(jí)政府管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任。為了保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施和正常運(yùn)行，省級(jí)政府必須按照中央政府的要求，組織轄區(qū)內(nèi)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度。為此，必須盡快打破縣、市的區(qū)域界限，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，加大省級(jí)基金調(diào)劑力度。同時(shí)，中央政府要進(jìn)一步完善中央財(cái)政補(bǔ)助資金的分配機(jī)制，更緊密地與地方財(cái)政投入和省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑狀況掛鉤，促進(jìn)地方加大改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的力度，調(diào)整省級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入比例。其次，以區(qū)域統(tǒng)籌為過(guò)渡。一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是不現(xiàn)實(shí)的，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全面完成省級(jí)統(tǒng)籌之后，根據(jù)地域特征、人文特征和經(jīng)濟(jì)特征，逐步運(yùn)行區(qū)域統(tǒng)籌。中國(guó)由于歷史、自然、社會(huì)等多方面的原因，東部、中部、西部三大地帶間存在著經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的發(fā)展梯度，東部最高，中部次之，西部最低。按照東部、中部、西部的區(qū)域劃分，把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理分別集中到這三個(gè)區(qū)域，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。最后，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。區(qū)域統(tǒng)籌運(yùn)行一段時(shí)間后，隨著中部和西部經(jīng)濟(jì)水平的提高，三個(gè)區(qū)域的差距逐漸變小，全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就能水到渠成。最后一步要完成的就是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的融合。由于長(zhǎng)期的歷史、經(jīng)濟(jì)等各種綜合原因，目前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)都要實(shí)行兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這就嚴(yán)重有悖于社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平原則，也會(huì)降低整個(gè)社會(huì)的互濟(jì)能力。因此，在一個(gè)國(guó)度內(nèi)建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，任何人不受戶(hù)籍限制，不受地域限制都能享受同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的終極目標(biāo)。

2.明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定權(quán)限

首先要明確劃分中央政府和地方政府的政策制定權(quán)限，保證全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的一致性。人力資源與社會(huì)保障部負(fù)責(zé)制定有關(guān)覆蓋范圍、待遇計(jì)算、水平控制和基金管理及運(yùn)營(yíng)等方面的政策，省及市縣級(jí)社會(huì)保障部門(mén)只負(fù)責(zé)政策執(zhí)行與管理，未經(jīng)中央政府授權(quán)，地方社會(huì)保障部門(mén)不得出臺(tái)涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。以有效控制政策制定的多元化和隨意性，確保政策連貫性。在提高統(tǒng)籌層次時(shí)，減少參保人在過(guò)渡期的頓挫感。

3.發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

在我國(guó)國(guó)家財(cái)力有限的條件下，由政府主導(dǎo)的低保障、廣覆蓋的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要用于滿(mǎn)足參保人的基本養(yǎng)老要求。而商業(yè)保險(xiǎn)作為第二支柱和第三支柱要發(fā)揮有益的補(bǔ)充作用。商業(yè)保險(xiǎn)公司可以提供豐富多彩的產(chǎn)品，滿(mǎn)足社會(huì)多樣化和不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)要求。目前中國(guó)發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)需要特別注意以下幾點(diǎn)：(1)制定政策強(qiáng)制參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;(2)對(duì)于參加商業(yè)保險(xiǎn)部分保費(fèi)，應(yīng)該稅前列支;(3)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司研究開(kāi)發(fā)指數(shù)聯(lián)合型產(chǎn)品和變額給付型產(chǎn)品，以及為家庭成員同時(shí)提供保障的聯(lián)合生存和最后生存年金產(chǎn)品［3］。

4.建設(shè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息和精算系統(tǒng)

全國(guó)統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和精算系統(tǒng)是建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要條件［4］。統(tǒng)一的信息和精算系統(tǒng)可以使中央和地方政府摸清各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況和預(yù)測(cè)未來(lái)基金趨勢(shì)，也可以保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立在長(zhǎng)期穩(wěn)健的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)上，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的精細(xì)化管理，對(duì)制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，從全國(guó)的高度對(duì)制度的成本、債務(wù)、長(zhǎng)期財(cái)務(wù)收支狀況等做出預(yù)見(jiàn)性的分析，提前規(guī)劃。因此，必須建立統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和精算制度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理工作更加科學(xué)有效，為統(tǒng)籌層次的提高提供技術(shù)支持。

如前所述，雖然存在種種困難，但依然要提高統(tǒng)籌層次。即使在提高一個(gè)統(tǒng)籌層次之后，也不能立刻全部融合它們的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，要做到一方面不能降低發(fā)達(dá)地區(qū)的待遇，但是要減緩提高待遇的速度和數(shù)量。另一方面拿出一定比例經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的統(tǒng)籌基金進(jìn)行融合，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)待遇，然后逐步提高融合比例，最后實(shí)現(xiàn)完全融合。

［1］邱東，李向陽(yáng)，張向達(dá).養(yǎng)老金替代率及其影響的研究［J］. 財(cái)經(jīng)研究，1999，(1)：30－32.

［2］王曉軍.中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)差距分析［J］.社會(huì)保障研究，2005，(2)：124－137.

［3］伊志宏，張慧蓮.養(yǎng)老金投資與資本市場(chǎng)——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的選擇［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.291－294.

［4］鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案［M］.北京：人民出版社，2008.66－67.