統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革

文｜蘇州市農村干部學院 陳述

為深入貫徹黨的十七大關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農村建設的精神，省委省政府決策部署蘇州率先開展城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點。蘇州市委十屆十次全會提出的“三區(qū)三城”要求，又明確了“把蘇州建設成為城鄉(xiāng)一體的示范區(qū)”。渭塘鎮(zhèn)作為蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作先導區(qū)之一，按照規(guī)劃先行、統(tǒng)籌謀劃的原則，科學合理實施規(guī)劃布局，積極推進城鄉(xiāng)一體綜合配套改革試點。基于這一基本形勢，本文主要針對渭塘鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點的規(guī)劃、測算、統(tǒng)籌，進行了深入的調研和思考。

渭塘鎮(zhèn)社會經濟概況

渭塘鎮(zhèn)隸屬于蘇州市相城區(qū)，鎮(zhèn)域總面積38.56平方公里（含13.14平方公里水面），設8個行政村（含124個自然村）、3個社區(qū)居委會，人口7.7萬多人，其中外來常住人口4.5萬多人，本鎮(zhèn)戶籍3.19萬人。農戶8601戶，在冊農業(yè)人口2.55萬多人。耕地面積1.33萬畝，其中種植糧食470畝、蔬菜種植面積2062畝、綠化面積7800畝。2009年，渭塘鎮(zhèn)實現全口徑財政收入5.8億元，地方一般預算收入2.7億元，完成村級集體收入1.05億元，農民人均純收入1.25萬元。

從渭塘鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局現狀看，渭塘鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積9平方公里，建設用地1073公頃，人均建設用地為244平方米。全鎮(zhèn)村莊建設用地共3.63平方公里，占渭塘鎮(zhèn)總面積的9.42%。行政村建設較為合理，但自然村數量偏多，且分布散亂、占地多，老的宅基地占地面積大，存在用地浪費，配套設施簡陋等問題。

規(guī)劃引領，明確城鄉(xiāng)一體化目的要求

規(guī)劃背景和目的?？茖W編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作的基礎和關鍵。為此，渭塘鎮(zhèn)邀請了第三方專業(yè)機構，完成了《渭塘鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革先導區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》報告。在規(guī)劃的引領和保障下，通過科學修編，完善鎮(zhèn)村布局。統(tǒng)籌謀劃、詳細測算，深入開展“三集中、三置換”的工作，完成城鄉(xiāng)一體化的目標任務。

規(guī)劃原則和要求。一是富民優(yōu)先原則。以廣大農民群眾的根本利益為規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點，讓廣大農民在改革發(fā)展中得到更多實惠。二是保護耕地原則。在保證基本農田不減少，城鄉(xiāng)建設用地總量不增加的前提下，利用建設用地置換方式，充分發(fā)揮土地經濟效益。三是集約發(fā)展原則。統(tǒng)籌考慮全鎮(zhèn)發(fā)展現狀，采取“三集中”集約發(fā)展。

在基本農田的保護方面，規(guī)劃保證現有基本農田2.13萬畝不減少。在城鎮(zhèn)人口規(guī)模方面，規(guī)劃確定渭塘鎮(zhèn)遠期人口規(guī)模為15.4萬人。在用地置換上，按照“城鄉(xiāng)建設用地增減相掛鉤政策”，保證用地整理后建設用地總量不增加，農用地面積不減少。村辦工業(yè) “拆一還一”，農村居民點集中安置。

精心測算，有效控制一體化進程

根據城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體規(guī)劃要求，渭塘鎮(zhèn)確定了“六個一體化”的發(fā)展目標：即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)產業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)就業(yè)保障一體化、城鄉(xiāng)社會管理一體化。

表1：渭塘鎮(zhèn)村莊土地調查匯總表

表2：渭塘鎮(zhèn)村級企業(yè)用地匯總表

一是根據鎮(zhèn)村布局規(guī)劃加強土地測算。渭塘鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化試點區(qū)共涉及8個行政村，124個自然村，在冊農業(yè)人口2.55萬多人，拆遷農戶總戶數為7024戶，人口2.72萬多人，區(qū)域總面積為5.88萬畝，其中耕地面積1.33萬多畝，農村居民點占地面積5448.2畝，平均每戶0.826畝（農村宅基地占地面積2869.3畝，平均每戶0.435畝）；工商企業(yè)1065家，企業(yè)占地7913.9畝，其它占地面積（農村道路、綠化、河道等）3.22萬畝。拆遷宅基地面積為5448.22畝。其中預留區(qū)拆遷總戶數2139戶，人口8303人，拆遷宅基地面積1649.1畝；預留區(qū)外拆遷總戶數4885戶，人口18908人，拆遷宅基地面積3799.12畝。

二是根據規(guī)劃范圍加強農房拆遷及安置資金測算。農房拆遷費用需拆遷農戶7024戶，按現有每戶平均補償37.94萬元的標準測算，共需資金26.65億元；宅基地復墾整治費用按每畝8667元計算，共需資金4721.96萬元；安置房及配套設施建設資金，7024戶×200平方米/戶×1600元/平方米，共需資金22.48億元；農保轉城保資金，2006年12月后，剩余9200人，全部納入征地保障范圍，共需資金2.65億元（區(qū)、鎮(zhèn)各半，分12年）；征地成本經測算約3.713億元。

以上五項合計共需資金55.97億元。農戶購買安置房按17萬元/戶計算，可回收資金11.94億元，實施農村宅基地置換共需成本43.18億元。按可新增3596.8畝建設用地計算，新增建設用地純收益122.4萬元/畝才能達到總體資金平衡。

由于渭塘鎮(zhèn)的三產服務業(yè)一直較為繁榮，帶來了近年土地的不斷升值。根據調研，近幾年，渭塘的商業(yè)用地一般可拍賣到每畝200萬元以上，因此，只要政策許可渭塘宅基地置換出來的城鎮(zhèn)建設用地有一定比例的商業(yè)用地，渭塘鎮(zhèn)宅基地置換的資金平衡就可以達到。

三是根據實施計劃加強拆遷時間進度測算。2008年，渭塘鎮(zhèn)已拆遷戶為456戶，人口1861人，拆遷宅基地面積327.4畝。2009年，渭塘鎮(zhèn)已拆遷戶為1130戶，人口4093人，拆遷宅基地面積972.4畝。2010年規(guī)劃拆遷3282戶，人口12648人，拆遷宅基地面積2488.12畝。2011年規(guī)劃拆遷2156戶，人口8609人，拆遷宅基地面積1660.3畝。

渭塘鎮(zhèn)“三集中”、“三置換”的具體實踐

一是加快“三集中”工作。通過生產集中，經營集中，居住集中，提高土地的利用效益，實現城鄉(xiāng)一體的局面。

工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中。渭塘鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域東北及鎮(zhèn)域西部建設了兩個工業(yè)經濟發(fā)展中心，配套用電用水排污排廢，筑巢引鳳，將近年新設立的企業(yè)全部納入工業(yè)區(qū)入駐，共落戶、遷入工業(yè)園企業(yè)314家。對已經在工業(yè)區(qū)外設立的企業(yè)，通過第三方評估企業(yè)的生產經營情況，給出搬遷補償。對租賃廠房的企業(yè)，返還未發(fā)生租賃費，租金等，妥善安置。對遷建工業(yè)區(qū)的企業(yè)，按照產業(yè)規(guī)劃進行土地掛牌拍賣。

農業(yè)向規(guī)模經營集中。渭塘鎮(zhèn)現有耕地面積1.32萬多畝，其中種植糧食470畝，種植蔬菜2062畝，綠化面積7800畝。目前，農戶承包地已全部流轉出來由集體統(tǒng)一經營，農民全部納入社保體系，其統(tǒng)一經營的收益，以分紅的形式發(fā)放給農戶。渭塘鎮(zhèn)在繞城高速以北規(guī)劃建設了5000畝都市型休閑生態(tài)農業(yè)園區(qū)，目前，500畝生態(tài)蔬菜大棚基地已建成，除集體經營的部分，另分割成10～15畝左右的大棚對外承租。

農民居住向新型社區(qū)集中。渭塘鎮(zhèn)規(guī)劃確定了4個集中安置點，分別是翡翠家園安置區(qū)682.5畝（含騎河村288.35畝）、渭西村馬踏荒安置小區(qū)301.423畝、渭南村安置點194畝、鉆石路東安置點283.35畝。目前建成的玉盤家園社區(qū)居委會，已遷入1304戶農戶。重點建設2個安置點，翡翠家園安置點占地面積682.5畝，規(guī)劃住宅3160套，總投資6億元。已完成投資1.5億元，交付使用919套。馬踏荒安置點用地面積為301畝，總建筑面積24萬平方米，總投資3.6億元。其中一期用地159畝，投資1.9億元，建筑面積12.7萬平方米，可安置農戶600戶。

二是推進“三置換”工作。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現“資源資產化、資產資本化、資本股份化”。

集體資產所有權、分配權置換成社區(qū)股份合作社股權。渭塘鎮(zhèn)各村通過承包土地、集體資產置換等形式，組建了社區(qū)股份合作社8個，入社農戶8294個，2009年實行股金分配總額734萬元，戶均1000元以上。2010年，股金分配總額有望大幅提高。另外，還鼓勵群眾參股建設物業(yè)用房，目標是三年內每戶新增物業(yè)用房20平方米，每戶每年增加物業(yè)收入2000元。

土地承包權、經營權通過征地置換成基本社會保障，或入股換股權。經調研，渭塘鎮(zhèn)現有勞動力就業(yè)人數1.83萬多人，其中一產從業(yè)223人、二產從業(yè)1.37萬多人、三產從業(yè)4580人。本鎮(zhèn)戶籍人口3.2萬人，已納入被征地農民基本生活保障人數2.86萬人，實現了農保轉城保全覆蓋目標。其中，2007年納入1.92萬人，2009年納入9360人，目前享受征地保養(yǎng)金的農村老年人6407人。農村合作醫(yī)療保險參保人數2.6萬人。通過逐步的征地置換，最終達到養(yǎng)老、醫(yī)療社會保險全覆蓋，提高城鄉(xiāng)居民社會保險水平。

宅基地使用權置換城鎮(zhèn)住房，或社區(qū)股份合作社股權。渭塘鎮(zhèn)依據土地利用總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，確定了14.4平方公里集中居住規(guī)劃區(qū)，拆遷農房164.95多萬平方米，安置用土地1414畝，換得建設用地5448畝。渭塘鎮(zhèn)在已經啟動的兩個試點上都安排了能夠滿足居住區(qū)居民需要的服務業(yè)配套用房，提高集中居住點的“含金量”，為股份合作社帶來經濟收益。在宅基地置換出來的城鎮(zhèn)建設用地上，渭塘鎮(zhèn)規(guī)劃了一定比例的商業(yè)用地，以期取得社會效益和經濟效益的“雙贏”。

三是基礎配套和公共服務。圍繞以集中居住為主體的城鄉(xiāng)一體化建設，渭塘鎮(zhèn)著力幫助剩余5559名在冊農業(yè)人口農保轉城保，讓全鎮(zhèn)2.55萬多名農民全部享受城保。成立人力資源市場分市場，在加強對高技能、高學歷、專業(yè)化人才服務力度的同時，為城鄉(xiāng)一體化中的進城農民提供全面的求職、招聘、培訓、就業(yè)指導等一系列服務。成立了“永昌農村小額貸款公司”，積極支持群眾就業(yè)、創(chuàng)業(yè)?？偼顿Y2000萬元，規(guī)劃建設占地40畝的創(chuàng)業(yè)孵化基地。組建五大融資平臺，規(guī)范完善基礎建設和資金管理。

通過生產集中，經營集中，居住集中，提高土地的利用效益，實現城鄉(xiāng)一體的局面。

推進城鄉(xiāng)一體化試點的思考和建議

一是繼續(xù)推進土地管理制度改革，在“三置換”工作上有更大突破。進一步解放思想，通過不斷的探索實踐和靈活多樣的政策運用，取得城鄉(xiāng)一體化建設的突破性進展。首先是進一步完善適合現代農業(yè)發(fā)展的農業(yè)土地流轉機制，加快推進農戶集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房換股、換保、換房工作，實現城市發(fā)展、現代農業(yè)推進、保障農民利益的三贏；其次是繼續(xù)實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方法，保證建設用地不增加，耕地面積不減少，質量不降低，促進土地布局和利用的合理化；第三是繼續(xù)穩(wěn)妥推進農村宅基地置換商品房的工作，加快建立農村產權交易市場，規(guī)范農村集體資產、農村建設用地等產權交易，進一步激發(fā)和釋放經濟社會發(fā)展的內生動力。

二是健全農村勞動力的就業(yè)服務體系，社會保障制度一體化跟進。把加快推進農民身份轉換作為城鄉(xiāng)改革聯(lián)動的突破口，形成城鄉(xiāng)一體的社會就業(yè)、失業(yè)登記制度，在住房、社保、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育等方面與所在城鎮(zhèn)居民享有同等權益，從而減少農民、致富農民。鼓勵農民多渠道就業(yè)，通過多種形式保證農民得到工作安置，加大從事二、三產業(yè)的農民的比例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職業(yè)培訓制度，讓城鄉(xiāng)一體的職業(yè)技能培訓真正惠及到農民層面。在社會保障制度上，將農村居民和被征地農民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的政策體系，提高保障對象待遇水平，并且要形成穩(wěn)定合理的幅度調整機制，保證新型農村合作醫(yī)療和社會基本醫(yī)療保險制度的全面覆蓋，提高農村醫(yī)療保障水平。

三是繼續(xù)深化農村金融體制改革，多方籌集保證建設資金到位。加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社，積極有序發(fā)展小額信貸組織，做大做強農業(yè)擔保，擴大政策性農業(yè)保險險種，積極探索農業(yè)再保險業(yè)務，鼓勵建設糧食銀行，積極開展土地銀行試點，進一步完善農村金融和支撐服務體系。如通過拍賣土地，盤活土地，建立土地出租，轉讓的市場機制來籌集建設資金；通過建立經營城市的理念，對城鎮(zhèn)村莊建設運用市場機制吸納建設資金；通過建立城鎮(zhèn)和村莊的計劃專用建設資金；通過爭取多方面，專業(yè)性的建設扶持資金。并運用到道路、給水、水利、環(huán)境治理、土地開發(fā)等基礎設施建設方面和文化、教育、衛(wèi)生、社會、福利等公共設施建設方面。