新建縣生態(tài)公益林管護限制性因子分析

鄧超，熊俊，鄧向洪

（江西省新建縣林業(yè)局，江西 新建 331000）

1 前言

目前世界上主要林業(yè)國家對森林功能性分類一般采用兩種方式：一是將森林分為生產(chǎn)林和非生產(chǎn)林；一是將森林分為生產(chǎn)林、非生產(chǎn)林和多用途利用林。我國基本屬于前一種，即森林分為商品林和生態(tài)公益林，但是也有不同：分類更加細化，商品林下分用材林、薪炭林和經(jīng)濟林，生態(tài)公益林下分防護林和特種用途林，相對應于不同經(jīng)營利用方式，反映我國林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的復雜性。

生態(tài)公益林是在森林資源分類經(jīng)營為林業(yè)經(jīng)營基本思想的歷史背景下出現(xiàn)的，公益性和社會性是其根本特征。相應在利用上也衍生兩個特征，第一是非競爭性，生態(tài)公益林為公眾提供生態(tài)服務，是一種公共產(chǎn)品，任何人無法獨占，一個人消費該商品時不影響另一個人的消費；第二，非排他性，即沒有理由排除他人消費這些商品。

社會主義市場經(jīng)濟條件下生態(tài)公益林還具有一定的商品特征，需要經(jīng)營主體進行投資，并有收益要求，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，林業(yè)經(jīng)營主體進一步分散，相當一部分集體林業(yè)被區(qū)劃界定為生態(tài)公益林，生產(chǎn)經(jīng)營活動受到限制，所有者無法通過市場機制實現(xiàn)收益；同時生態(tài)公益林發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保持水土、改善環(huán)境等公益功能，并且后者遠遠大于前者。目前我國主要采取國家補償?shù)姆椒ǎ瑥浹a經(jīng)營者這部分損失，同時聘請一定數(shù)量的護林員對生態(tài)公益林進行管護，確保生態(tài)公益林工程建設持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下去。

2 新建縣林業(yè)概況

新建縣位于江西省中部偏北，三面環(huán)山，一方傍水；東隔贛江與南昌市、南昌縣相望，西毗南昌市灣里區(qū)及高安市、安義縣，南臨豐城市，北瀕永修、都昌縣，縣城與南昌市中心市區(qū)一江之隔，是南昌市建設“一江兩岸”新格局大手筆的落墨處。全縣總面積2337km2，現(xiàn)在林地面積3.8萬hm2，森林覆蓋率24.9%，活立木蓄積量72.5萬m3。自然植被以杉、松、山茶等常綠闊葉樹為主，其中列為國家一類保護的珍稀樹種有紅豆杉，二類保護的有銀杏、杜仲，三類保護的有20余種。野生動物品種同樣繁多，現(xiàn)有野生動物30余種，其中被列為國家保護的有天鵝、雁、野鴨等8種。全縣總?cè)丝?6.53萬人，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個國營林場。主要河流有錦江、贛江，屬亞熱帶季風潮濕天氣，雨量充沛，日照豐沛，年降水量1700mm，年均勻氣溫14.5～17.6℃?，F(xiàn)在，省、市政府已把新建定位為南昌市的后花園來加以建設，生態(tài)區(qū)位十分重要。

3 新建縣林業(yè)戰(zhàn)略定位

3.1 生態(tài)型林業(yè)

隨著全球變暖和環(huán)境的不斷惡化，環(huán)保意識全面增強，世界各國都十分注重環(huán)境保護特別是森林保護。生態(tài)型林業(yè)是從傳統(tǒng)以開發(fā)木材為主的林業(yè)向生態(tài)建設轉(zhuǎn)為以生態(tài)建設為重點的現(xiàn)代性林業(yè)產(chǎn)物。新建縣充分利用良好的地理條件和豐富的森林資源，通過對林分的合理改造，形成以生態(tài)公益林為主體的森林經(jīng)營體系，達到保護和利用，平衡和發(fā)展，經(jīng)濟效益和生態(tài)效益、社會效益生態(tài)的有機統(tǒng)一，為當?shù)孛癖姷纳婧桶l(fā)展提供一個堅實的基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟功能和生態(tài)功能高效持續(xù)發(fā)展。

3.2 景觀型林業(yè)

針對境內(nèi)森林資源好，地理位置便利、旅游區(qū)位突出的現(xiàn)狀特點，大力建設綠色景觀林業(yè)。緊緊抓住造林綠化“一大四小”工程建設和“森林城鄉(xiāng)、花園南昌”建設兩個有利時機，搶抓機遇，加快發(fā)展，不動推進造林綠化和景觀林業(yè)建設，著重改善樹種單一、結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不高的現(xiàn)況，在遵循森林生態(tài)自然演替規(guī)律的基礎(chǔ)上對樹種進行合理配置，科學改造，力爭達到“春夏觀花、秋季觀葉”的景觀視覺效果，形成景觀多樣、層次鮮明的高級森林景觀帶。

3.3 科技型林業(yè)

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技發(fā)展加速了林業(yè)發(fā)展。依靠科技發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)是歷史發(fā)展的必然趨勢，也是林業(yè)發(fā)展的必由之路。該縣積極利用新的科研成果，把 3S等信息技術(shù)廣泛應用林業(yè)建設當中來，促進林業(yè)與信息技術(shù)更好結(jié)合起來，使其生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益得到充分發(fā)揮。

3.4 服務型林業(yè)

推進林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變，逐漸由生產(chǎn)經(jīng)營管理型向管理監(jiān)督服務型轉(zhuǎn)變，不斷剝離林業(yè)主管部門的生產(chǎn)經(jīng)營功能，由企業(yè)代為履行，不斷加大服務功能所占比重，實現(xiàn)林業(yè)又好又快發(fā)展。

4 新建縣生態(tài)公益林資源概況

4.1 區(qū)劃落實情況

新建縣在 2001年對生態(tài)公益林進行區(qū)劃的基礎(chǔ)上，于2007年新增333.3 hm2省級生態(tài)公益林，截止到目前為止，全縣生態(tài)公益林實施規(guī)模已經(jīng)達到10 666.7 hm2，其中中央生態(tài)公益林10 333.3 hm2，占總面積的96.9%，省級生態(tài)公益林333.3 hm2，占總面積的3.1%。

4.2 權(quán)屬劃分

新建縣生態(tài)公益林權(quán)屬有國有、集體二種形式，無國鄉(xiāng)聯(lián)營。其中，集體權(quán)屬公益林所占的比例遠遠大于國有權(quán)屬類型。

5 管護

5.1 管護內(nèi)容

根據(jù)《江西省生態(tài)公益林管理辦法》，新建縣生態(tài)公益林的管護內(nèi)容主要有以下幾個方面：林木病蟲害防治、森林防火、林木營造和撫育、森林資源保護。

5.1.1 管護宣傳 向全社會特別是林區(qū)農(nóng)戶宣傳當前國家生態(tài)公益林保護方針、政策以及管護知識。

5.1.2 森林防火 加強林火管理是生態(tài)公益林管護過程中一項重要內(nèi)容，及時清理林地內(nèi)的雜物，建設森林防火林帶，一旦發(fā)生火災，組織指揮撲救。

5.1.3 病蟲害防治 按照“預防為主、綜合治理”的方針，立足于“預防”，并采取綜合治理措施（森林植物檢疫、監(jiān)測預報、生物防治、物理防治、化學防治）加強森林病蟲害防治檢疫。

5.1.4 撫育管理 通過施肥、清雜、間伐等一整套林業(yè)生態(tài)經(jīng)營手段，使生態(tài)公益林資源數(shù)量增長、林分質(zhì)量提高、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，生態(tài)公益林林分更加健康穩(wěn)定。

5.1.5 保護 主要是防止在生態(tài)公益林區(qū)進行亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、偷盜樹木、放牧毀林、采沙取土等破壞行為。

5.2 管護機構(gòu)

良好的管護機制和管理機構(gòu)對于協(xié)調(diào)生態(tài)公益林各監(jiān)管部門的關(guān)系，促進工程建設具有一定的推動作用。新建縣生態(tài)公益林管護機制中，縣政府為第一責任人，林業(yè)主管部門具體負責，補償資金和管護支出由財政部門直接下發(fā)，執(zhí)法由林政、林業(yè)工作站、森林公安局負責執(zhí)行，監(jiān)測由勘察規(guī)劃部門管，日常維護主要有林權(quán)者所有者和由村、組聘請的專（兼）職護林員來進行日常管護。

5.3 管護模式

生態(tài)公益林按經(jīng)營措施可以分為造林更新型、封禁管護型、補植改造型、封山育林型、封山護林型、生態(tài)疏伐型、生態(tài)擇伐型和生態(tài)經(jīng)濟利用型等8個類型。新建縣結(jié)合自身特點，發(fā)揮封山育林成本低的優(yōu)點，結(jié)合實際，因地制宜，形成以封山育林型為主、生態(tài)經(jīng)濟利用型為輔、其他類型為支撐的生態(tài)公益林保護模式，該封山育林的封山育林，該補植的補植，該改造的改造，該利用的利用。林業(yè)的發(fā)展不單單是一個行業(yè)的發(fā)展，往往需要其他行業(yè)的發(fā)展提供支撐，生態(tài)公益林保護更是如此。它是與當?shù)亟?jīng)濟社會等方面緊密聯(lián)系在一起的，直接關(guān)系生態(tài)公益林管護隊伍建設。新建縣由于工業(yè)欠發(fā)達，財政收入一般，護林員隊伍建設形勢不容樂觀。

6 管護人員

6.1 年齡結(jié)構(gòu)偏大

根據(jù)《江西省森林條例》、《江西省生態(tài)公益林保護管理辦法》和《江西省生態(tài)公益林補償資金管理辦法》有關(guān)規(guī)定，對生態(tài)公益林的管護人員的年齡（18～55歲）有嚴格的限制，管護面積也有明確規(guī)定（100公頃/人～200公頃/人）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新建縣共有專、兼職生態(tài)公益林護林員264名，管護人員年齡偏大的現(xiàn)象較為嚴重：平均年齡在18-30歲之間的管護人員占到總?cè)藬?shù)的2.05%，平均年齡在31～45歲之間的占到了19.86%，46-55歲之間的管護人員所占的比例最高，為 77.40%，60歲以上的所占的比例為 0.69%。管護人員年齡結(jié)構(gòu)老齡化在一定程度上限定了生態(tài)公益林的管護效果。

6.2 管護人員文化程度普遍偏低，專業(yè)素養(yǎng)不夠

從調(diào)查結(jié)果來看，生態(tài)公益林管護隊伍中，護林員的文化層次從小學到高中不等，以初中文化程度為主。從專業(yè)素質(zhì)來看，熟悉一般林業(yè)知識有65人，約占 24.6%，熟悉一般生態(tài)公益林管護知識的有48人，約占18.2%，文化水平偏低，知識結(jié)構(gòu)不合理。由于生態(tài)公益林管護工資低，工作強度大，地方偏遠，當?shù)匚幕礁叩哪贻p人通常會考慮待遇較高的其他就業(yè)途徑，基本不會從事生態(tài)公益林管護工作。管護人員通常為一般林場職工和村、組內(nèi)年齡大、低學歷的當?shù)鼐用?。身強力壯的管護人員通常是由于沒有其它更好的就業(yè)機會，迫于無奈才選擇了此項工作，一旦找到一個更合適的就業(yè)機會，就會考慮離開，流動性較大。年齡結(jié)構(gòu)較大的護林員素質(zhì)低，作風懶散、責任感不強，積極性不高，嚴重影響了生態(tài)公益林管護工作的順利進行。

7 經(jīng)營主體參與性不強

林權(quán)制度改革后，山林分山到戶，林農(nóng)成了林地的主人，由于收益較高，林農(nóng)經(jīng)營商品林積極性較高。而對于經(jīng)營公益林的林農(nóng)來說，由于分到的山林嚴禁被采伐，參與生態(tài)公益林管護的積極性嚴重受阻，甚至產(chǎn)生抵觸心理，使得生態(tài)公益林管理保護重任落在了村集體和少數(shù)護林員身上，形成了“少數(shù)人在干，多數(shù)人在看”的不利工作局面。

8 投入嚴重不足

生態(tài)公益林的非商品性和社會公共收益性這一特點，要求其投資應由國家、各級地方政府、受益者和全社會共同承擔，要體現(xiàn)“誰受益，誰投入”的原則。目前，生態(tài)公益林建設資金主要是通過國家和省級投入來完成，市、縣、鄉(xiāng)三級政府尚未建立制度化的補償機制，亦未建立生態(tài)受益機制，社會參與度不高。由于資金來源方式過于單一，資金投入絕對數(shù)量偏少，導致資金投入嚴重不足。目前盡管國家和省級政府對生態(tài)林建設有一定補償資金投入，但與實際建設要求相比，缺口太大。由此可見，資金的不足和繁重的建設、管護任務嚴重影響和制約了生態(tài)公益林建設項目的質(zhì)量。

9 小結(jié)

生態(tài)公益林建設在新建縣林業(yè)建設中具有重要地位，比重大、數(shù)量多，地貌多樣、分布不均、林種復雜，管護難度大，具有一定的代表意義。管護模式單一，補償方式不靈活，林農(nóng)參與度不高，政府投入偏低、護林員知識結(jié)構(gòu)不合理是限制生態(tài)公益林建設主要限制因子，管護工作也有沒有明確的指導性方案和技術(shù)標準來進行量化考核。因此，進一步加大政府投入，科學制定合理的指導性方案和工作考核標準，構(gòu)建因地制宜的生態(tài)公益林管護模式，實行靈活實際的補償方式，并建設一個高素質(zhì)的護林員隊伍是管好生態(tài)公益林的必由之路。