印度和巴基斯坦在印度河水系上的合作

[美國]N.A.扎瓦赫里

1 概 述

40多年來,印度和巴基斯坦克服重重困難從未中斷過在印度河方面的合作。

盡管印巴合作受到了多方贊許,但是兩國對(duì)印度河水系的和平管理還有很多方面都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)有研究主要在簽訂1960年《印度河用水條約》(IWT)的談判期內(nèi)展開,1960年以后的情況,學(xué)者們認(rèn)為,IWT的分水方案,即 3條支流的水源歸印度,干流和另外2條支流歸巴基斯坦,實(shí)際上切斷了兩國相互依賴的關(guān)系,并且任何現(xiàn)有的合作都是被動(dòng)的。1960～2007年期間對(duì)這類案例進(jìn)行了首次研究,其目標(biāo)在于:首先,試圖證明盡管存在著支流的水源分配,兩國在印度河水系管理方面仍然存在著相互依賴的關(guān)系;另外,印度河的案例是一個(gè)積極合作的范例,因?yàn)檠睾拥泥弴鵀榱俗鹬貙?duì)方意愿而對(duì)本國政策進(jìn)行了調(diào)整;其次,本研究試圖對(duì)保持這種積極合作的能力進(jìn)行解釋。根據(jù)國際關(guān)系理論中的新自由制度主義(neoliberal institutionalism),文章認(rèn)為印度河常設(shè)委員會(huì)(PIC)的規(guī)劃為合作提供了便利并使得合作得以維持。印巴兩國的專員們能夠直接交流并定期召開會(huì)議,使得他們可以執(zhí)行必要的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行程序以履行機(jī)構(gòu)的職能。PIC通過對(duì)共享河水系發(fā)展的監(jiān)督,增進(jìn)了成員國之間的信任,保證了相互交換數(shù)據(jù)的精確,而且,PIC的沖突解決機(jī)制有利于爭端的協(xié)商解決并防止合作破裂。

有專家指出,如果 PIC具有靈活性,能夠根據(jù)變化調(diào)整沖突解決機(jī)制,并在其資源分配和水質(zhì)控制方面作出清楚的規(guī)定,那么 PIC就可以為合作提供便利。有學(xué)者(1996年)提出,跨邊界流域管理機(jī)構(gòu)不僅需要應(yīng)對(duì)變化的靈活性、沖突解決機(jī)制和有效公平的分水機(jī)制,還應(yīng)該監(jiān)視水資源的多途徑使用并允許當(dāng)?shù)赜脩舻膮⑴c以便于合作。有學(xué)者(1997年)提出了未來研究的框架,要求對(duì)產(chǎn)權(quán)類型、涉及事項(xiàng)、立法框架、資金流轉(zhuǎn),以及機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和開放性等進(jìn)行考察。本文通過識(shí)別其主要規(guī)劃特點(diǎn)并提供數(shù)據(jù)來論證其職能以填補(bǔ)該空白。研究人員發(fā)現(xiàn)國際河流條約和協(xié)議的簽訂有助于推動(dòng)江河委員會(huì)的建立。

2 印度、巴基斯坦與印度河

印度河流域面積為1165000km2,是世界上最大的流域之一,包括干流印度河、西邊的2條主要支流和東邊的5條主要支流,河流由中國、印度、巴基斯坦和阿富汗共享。因受地形條件限制,該河在中國和阿富汗境內(nèi)的開發(fā)和利用很有限,只有印度和巴基斯坦主要依賴于這條河并對(duì)其進(jìn)行了較大規(guī)模的開發(fā)利用。對(duì)于巴基斯坦,這條河流是唯一給這片干旱土地帶來生命的河流,對(duì)于印度來說,這條河流為已成該國糧食基地的北方干旱省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。

經(jīng)過 8 a的緊張談判協(xié)商,1960年印度和巴基斯坦簽署了 IWT,條約規(guī)定,3條支流,即拉維(Ravi)河、薩特萊杰(Sutlej)河和比亞斯(Beas)河歸印度所有,而印度河干流、杰赫勒姆(Jhelum)河和杰納布(Chenab)河歸屬巴基斯坦。屬于印度的支流后來稱為東部支流,屬于巴基斯坦的支流為西部支流。

有學(xué)者認(rèn)為存在于印度和巴基斯坦之間的支流分配實(shí)際上切斷了兩國的相互依賴的關(guān)系,而存在的合作是少量和被動(dòng)的。然而,盡管兩國對(duì)支流分配進(jìn)行了劃分,但其在印度河水系的管理、共享和開發(fā)方面仍然相互依賴。

這種相互依賴關(guān)系將會(huì)持續(xù)存在,因?yàn)闂l約保護(hù)印度使用、消耗和開發(fā)劃分給巴基斯坦的西部支流的權(quán)利,印度可以在這些支流上修建電站,使用這里的水資源,以滿足查謨和克什米爾市居民生活、市政、工業(yè)和灌溉用水的需要,并且在支流上發(fā)展航運(yùn)、防洪、漂木和漁業(yè)等。盡管 IWT將東部支流分配給印度,但印度仍然依靠巴基斯坦來處理開發(fā)這些支流產(chǎn)生的所有農(nóng)業(yè)徑流、超額水、閑置水及洪水。

巴基斯坦也持續(xù)依賴從印度控制的查謨和克什米爾流出的西部支流,以滿足其需求。巴基斯坦依賴印度進(jìn)行洪水預(yù)警,而且 IWT對(duì)分配的水量予以保護(hù)。當(dāng)印度在西部支流上修建任何水利工程設(shè)施時(shí),都會(huì)影響巴基斯坦所依賴的水質(zhì)、水量和自然水流模式等。東部支流也有相互依賴性,因?yàn)檫@些支流最終流入印度之前由發(fā)源于巴基斯坦的小支流供水。IWT保護(hù)居住在東部支流沿岸巴基斯坦農(nóng)民開發(fā)水資源的權(quán)力以滿足他們的需要。因此,不管是否簽訂 IWT,印巴兩國都需要繼續(xù)面對(duì)相互依賴的關(guān)系,需要在他們共享河水系的管理方面進(jìn)行溝通和協(xié)商。

是否將印巴兩國對(duì)印度河水系的管理歸為積極合作的范例取決于所使用的定義,當(dāng)國家以一種一體化和整體的方式來與共享國開發(fā)國際性河流,在整個(gè)流域范圍內(nèi)尊重水、土壤、植被和物種之間的關(guān)系,這種合作應(yīng)該是積極的。毫無疑問,印度和巴基斯坦不主張經(jīng)濟(jì)專家、水專家和環(huán)境專家所建議的一體化河流流域管理。通常情況下,共享河流的國家不愿意接受一體化方式,因?yàn)槟菢訒?huì)對(duì)政治主權(quán)產(chǎn)生嚴(yán)重影響,而流域一體化開發(fā)所需要的合作超出了國家所能達(dá)到的能力。所以,使用該定義作為印巴兩國是否在印度河上維持積極合作的方法有其難度。

如果將合作理解為各國開發(fā)共享河流滿足內(nèi)需時(shí)“調(diào)整其行為,以適應(yīng)他人的實(shí)際需求或預(yù)期需求”,那么兩國的合作是典型的積極合作。本研究將合作的理念進(jìn)一步深化,要求合作國在調(diào)整其行為時(shí)承受一些損失。實(shí)際上,兩國在調(diào)整其行為的過程中各自滿足了對(duì)方的需求并承受了一些損失。

巴基斯坦長期接受著印度因農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)徑流,由于排水系統(tǒng)混亂,高度污染的水源入侵蓄水層,使淡水受到污染。巴基斯坦的農(nóng)民沒有其他的灌溉水源,使用這種排水灌溉莊稼和農(nóng)作物,增加了當(dāng)?shù)鼐用袼畟鞑ゼ膊〉陌l(fā)生,并使土壤肥力下降。生活在這些灌區(qū)附近的兒童也因此而染上了皮膚病、眼病和腹部疾病。胡迪阿拉水道 (Hudiara Drain)附近的居民的血樣中檢測出高水平的鉛含量,巴基斯坦的國內(nèi)生產(chǎn)總值受到了明顯的損失,居民抗議政府放任這種劣質(zhì)的灌溉水。

根據(jù) IWT,分配給印度的東部支流拉維河和薩特萊杰河在流出印度之前滯留在印巴邊界。如前所述,根據(jù) IWT,居住于該區(qū)的巴基斯坦居民享有其生活用水和非消耗性用水的權(quán)利,但是巴基斯坦在河流未流出印度國境的情況下不能完全開發(fā)利用印度河的水源。盡管巴基斯坦在該區(qū)域的淡水需要很強(qiáng)烈,但仍然在開發(fā)這些支流上有所約束。

印度方面對(duì)沿印度河西部支流修建的水利工程設(shè)施進(jìn)行了設(shè)計(jì)整改,以減少巴基斯坦方面的擔(dān)憂,整改項(xiàng)目包括薩拉爾1號(hào)(SalalⅠ)壩、薩拉爾2號(hào)(SalalⅡ)壩、烏里(Uri)壩、巴格里哈爾(Baglihar)壩、武勒爾湖壩(Wular Barrage)和圖爾布爾(Tu lbul)航運(yùn)項(xiàng)目。這些整改使印度方面受到了一些損失。例如:薩拉爾1號(hào)和2號(hào)壩的新設(shè)計(jì)降低了構(gòu)筑物的使用壽命并減少了這兩座壩的發(fā)電能力。盡管會(huì)蒙受損失,印度對(duì)超出 IWT規(guī)定的允許界限的印度河水系的開發(fā)有所約束。事實(shí)上,從20世紀(jì)80年代起,印度西北省份就面臨水短缺,這些省份為了東部支流有限的水供應(yīng)一直在打官司,由于90%的水源都在使用中,因此需要對(duì)現(xiàn)有供水進(jìn)行重新分配。但是水源的再分配是具有挑戰(zhàn)性的,因?yàn)槠渌》菀蕾囉谵r(nóng)業(yè),其現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)會(huì)受到威脅。為此,印度本可以采取一項(xiàng)簡單的補(bǔ)償措施,即在 6個(gè)月之內(nèi)修建一條運(yùn)河,將水從配水給巴基斯坦的杰納布河引至配水給印度的拉維河。但由于這種引水是 ITW所禁止的,所以盡管可能會(huì)遭受損失,印度還是沒有修建運(yùn)河?？梢缘贸龅慕Y(jié)論是,印度和巴基斯坦在印度河管理方面的合作具有行為變更性,在其合作過程中,雙方都有不同的損失。

3 機(jī)構(gòu)合作

由于河流遵從的是自然法則而非人為劃分的邊界,某些上游的活動(dòng)影響下游國家,而下游的某些活動(dòng)也影響著上游國家,因而相互依存而又脆弱的關(guān)系影響著沿河各國,沿河國家為滿足其食物和能源需要、應(yīng)對(duì)洪澇干旱、管理灌溉排水系統(tǒng)或者分配國家水預(yù)算等的能力也將受這些關(guān)系的影響。為了將因這些關(guān)系產(chǎn)生的潛在損失降到最低,共享河流的國家之間需要相互聯(lián)系和溝通,以交換他們的水文數(shù)據(jù)、維護(hù)排水系統(tǒng)、疏浚河道,以及分配他們的水預(yù)算。為了方便這種溝通和交流,相關(guān)國家之間傾向于設(shè)立一種機(jī)構(gòu),或者建立河流委員會(huì)。無論其形式是否正式,所有的跨國機(jī)構(gòu)都計(jì)劃對(duì)其職能劃分界限或進(jìn)行定義。這個(gè)設(shè)定的界限可能存在于正式的協(xié)議中,或者僅僅是兩國的共識(shí)。但是,一旦這樣的機(jī)構(gòu)成立,機(jī)構(gòu)的計(jì)劃或者特征將直接影響國家為合作提供便利并維護(hù)合作的能力。

一個(gè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力依賴于其特性或規(guī)劃。盡管很多學(xué)者認(rèn)為機(jī)構(gòu)的規(guī)劃很重要,但是當(dāng)國家面臨自身利益時(shí),對(duì)于哪些特性對(duì)合作來說是重要的這一問題上很少達(dá)成一致意見。本研究認(rèn)為,當(dāng)國家在試圖管理相互依賴而又脆弱的關(guān)系,例如管理一條國際性河流的時(shí)候,以下這些機(jī)構(gòu)特性對(duì)長期合作是重要的:成員國之間的直接溝通和對(duì)話、機(jī)構(gòu)的定期會(huì)議、監(jiān)督成員國的能力和沖突解決機(jī)制。

為了履行機(jī)構(gòu)的職能,使各成員國執(zhí)行必要的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序,他們必須有相互直接溝通和交流的能力。直接的溝通便于成員國制定他們的會(huì)議計(jì)劃、會(huì)前準(zhǔn)備,以及在會(huì)議之外交換信息,并且為維護(hù)工作制定日程。為便于河流委員會(huì)專員相互協(xié)調(diào)其行為,為河流管理履行必要的職責(zé),例如疏浚河道或者維修計(jì)量站等,他們需要定期召開會(huì)議。這些會(huì)議的重要性還在于便于專員們協(xié)商水利工程設(shè)施的設(shè)計(jì)。

另外,需要加強(qiáng)監(jiān)督。監(jiān)督是機(jī)構(gòu)的一種職能,即在整個(gè)河流水系內(nèi)收集共享水系的成員國活動(dòng)的信息。申請(qǐng)授權(quán)來審查所有成員國所交換數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,發(fā)現(xiàn)可能存在的不實(shí)之處,并且確保必要的維護(hù)工作的完成。監(jiān)督還便于成員國收集鄰國開發(fā)共享河流水系的目的、優(yōu)先項(xiàng)和行動(dòng)方面的信息。

為了維持合作,共享河流管理機(jī)構(gòu)需要一種機(jī)制,以解決成員國面臨管理相互依賴關(guān)系時(shí)不可避免的沖突。如果沒有既定程序規(guī)定解決爭議的措施,有可能會(huì)出現(xiàn)不實(shí)之舉,導(dǎo)致雙邊關(guān)系的惡化,或者雙方合作的崩潰。然而,沖突解決機(jī)制能夠引導(dǎo)成員國度過高度緊張期,幫助他們維持合作關(guān)系。這樣,定期的會(huì)議、直接溝通、監(jiān)督再加上沖突解決機(jī)制等,就使得沿河各國能夠保持長期的合作。很明顯,以下所述的 PIC就是這樣一種有效的機(jī)構(gòu)。

4 印度河常設(shè)委員會(huì)(PIC)

4.1 職 能

IWT中列有建立 PIC的條款,PIC的建立是為了實(shí)施兩國的用水條約,也為兩國在此方面的合作提供便利。根據(jù) IWT,印度和巴基斯坦各派一名專員領(lǐng)導(dǎo) PIC,這兩名專員應(yīng)為政府高級(jí)工程師。兩國的委員會(huì)辦公室都由專員、專家組和秘書組成,各國的辦公室全職負(fù)責(zé)管理印度河水系上岸線的爭端問題,而其他的政府機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)監(jiān)督河流的開發(fā),例如水電蘊(yùn)藏量、灌溉系統(tǒng)和洪水管理等。

為便于 PIC開展工作,兩國每年至少會(huì)面一次,在兩國間交替召開會(huì)議,共同辦公的時(shí)間為每年5月1日到次年 3月 31日,PIC每年 6月1日必須為每個(gè)成員國提供一份年報(bào),概括他們?cè)谇耙荒晁归_的工作。為此,PIC專員需要在每年5月底會(huì)面。除了這種必須召開的會(huì)議以外,只要有一國專員提出請(qǐng)求,則 PIC必須召開會(huì)議。任何一個(gè) PIC成員國都能隨時(shí)要求召開會(huì)議。從1960年到2007年 6月,PIC共召開了 99次會(huì)議。

在會(huì)議期間,PIC專員就其項(xiàng)目進(jìn)度交換數(shù)據(jù)和信息。他們對(duì)審查和維護(hù)工作進(jìn)行計(jì)劃和組織,也要對(duì)以前會(huì)議的問題進(jìn)行討論,如果已經(jīng)解決,用專員的話來說就是“已處理”。決議要在達(dá)成一致意見的情況下通過,兩位專員在討論后可對(duì)某一具體事項(xiàng)達(dá)成一致或提出不同意見。實(shí)際上,如果兩位專員意見不統(tǒng)一,問題會(huì)在其報(bào)告中提出來并安排在以后的會(huì)議上討論,直到得以解決或?qū)T決定啟動(dòng)沖突解決機(jī)制。

PIC自建立以來,實(shí)際上是沿岸兩國交流的常規(guī)渠道,并負(fù)責(zé)提供和交換所有信息。在會(huì)議以外,兩國專員通過電話、傳真、無線電和電報(bào)進(jìn)行直接聯(lián)系。使用這種交流系統(tǒng)來交換日常水文數(shù)據(jù) -河流徑流數(shù)據(jù)、弄清從水庫或運(yùn)河抽水的情況以及運(yùn)河供水情況,并為即將舉行的會(huì)議安排日程。直接交流和定期會(huì)議相結(jié)合,使得專員們能夠落實(shí)機(jī)構(gòu)職能和河系管理的必要程序。

為了安全起見,每5 a兩國專員都要對(duì)整個(gè)河系進(jìn)行審查,查清“同各項(xiàng)開發(fā)及工程相關(guān)的事實(shí)”。除了這些規(guī)定的審查外,兩位專員都可以隨時(shí)要求對(duì)河流的任何一個(gè)站點(diǎn)進(jìn)行考察,例如,巴基斯坦專員可以要求對(duì)印度某個(gè)施工現(xiàn)場進(jìn)行審查,印度專員必須滿足其要求。同樣,印度專員也可以要求對(duì)巴基斯坦某個(gè)施工現(xiàn)場進(jìn)行審查,而且一定會(huì)獲得同意。在 PIC成立后的28 a時(shí)間里,共進(jìn)行了 85次審查。2007年 3月,PIC進(jìn)行了第106次河系審查。這種審查使共享河流管理更加透明化,并且確保了成員雙方交換數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性。

同時(shí),除了現(xiàn)有的監(jiān)督職能外,PIC還可啟動(dòng)沖突解決機(jī)制來解決可能會(huì)出現(xiàn)的爭端。當(dāng)意見不一致時(shí),首先在會(huì)上提出,然后由專員啟動(dòng)協(xié)商程序。正如印度前灌溉和能源部部長所說:一次會(huì)議很難達(dá)成一致意見,所以需要安排一系列的會(huì)議,目前,PIC的工作相當(dāng)順利。

多年來,PIC對(duì)印度利用西部支流進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉的面積大小進(jìn)行了協(xié)商。對(duì)巴基斯坦來說,這是一件大事,因?yàn)檫@會(huì)直接影響這些支流的水質(zhì)和水量。印度在查謨 -克什米爾灌溉的土地越多,巴基斯坦所得到的水量和水質(zhì)就越少和越差。爭論圍繞灌溉面積是28萬 hm2還是26萬 hm2展開,時(shí)間從1960年持續(xù)到1982年。根據(jù)1982年的決議,印度灌溉面積可為26萬 hm2。專員們還探討了洪水預(yù)警傳達(dá)到巴基斯坦的方式,在1989年的協(xié)議中,雙方一致同意通過廣播、電話和無線服務(wù)傳遞洪水預(yù)警信息。專員的另一職責(zé)是確保兩個(gè)沿河國家在開發(fā)其共享河流時(shí)遵守 IWT。因此,在過去的 46 a里,雙方協(xié)商和更改了很多沿河水利設(shè)施的設(shè)計(jì),并且相互監(jiān)督了很多大型的水文基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),這些設(shè)施包括查謨 -克什米爾境內(nèi) 480MW的烏里1號(hào)電站、105 MW的杰赫勒姆河下游電站,以及薩拉爾1號(hào)和2號(hào)壩。

PIC自建立以來就一直在維護(hù)印度的溝渠排水系統(tǒng),該系統(tǒng)收集農(nóng)業(yè)徑流,然后輸送到巴基斯坦。這些溝渠系統(tǒng)非常重要,因?yàn)橛《群庸喔扰哉谄瞻?0%的耕地,其中1/4的土地有水澇,印度的上游地區(qū)高度依賴于巴基斯坦下游地區(qū)對(duì)排水系統(tǒng)的維護(hù)以防止旁遮普邦水澇加劇或本來肥沃的土地鹽堿化。PIC還負(fù)責(zé)無線電臺(tái)的傳訊。目前,PIC專員正在協(xié)商數(shù)座大型水壩的設(shè)計(jì)和建設(shè),包括杜爾哈斯迪(Dulhasti)電站 (390MW)、吉申根加(Kishanganga)電站(330MW)和烏里2號(hào)電站(280MW)。

當(dāng) PIC出現(xiàn)不能解決的事項(xiàng)時(shí),有很多沖突解決機(jī)制可以利用,首先,沖突事項(xiàng)被送往成員國的外事秘書以進(jìn)行雙邊協(xié)商。在協(xié)商期間,PIC的專員協(xié)助外事秘書的工作,就技術(shù)細(xì)節(jié)方面進(jìn)行談判。一旦爭議得以解決,即將協(xié)議送往 PIC進(jìn)行落實(shí)。如果外事秘書也不能解決問題,那么就指派中立的專家進(jìn)行解決。第 3個(gè)途徑是委托由7個(gè)裁判員組成的仲裁法庭。到目前為止,合作國在 PIC范圍內(nèi)解決了大部分問題,然而有一個(gè)事項(xiàng)是由國家外事秘書解決的,有一個(gè)沖突是由第三方專家組解決的,目前外事秘書正在處理另一事項(xiàng)。無論使用哪種沖突解決機(jī)制,在所有的協(xié)商談判階段,PIC專員始終要參與其中,利用 PIC的職能為協(xié)商提供便利。例如,如果在協(xié)商過程中,專員們認(rèn)為有必要對(duì)爭議的項(xiàng)目進(jìn)行審查,他們就利用 PIC的監(jiān)督職能展開審查。為了展示沖突解決機(jī)制的操作流程,以下章節(jié)對(duì)薩拉爾項(xiàng)目、伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目和巴格里哈爾壩進(jìn)行討論。

4.2 薩拉爾項(xiàng)目的調(diào)解

印度在20世紀(jì) 60年代中期首次提出修建多用途薩拉爾壩,1970年,印度向 PIC提交了其設(shè)計(jì)方案。薩拉爾項(xiàng)目包括建設(shè)兩座壩、1條引水渠和一個(gè)跨越杰納布河的電站。經(jīng)過5 a的協(xié)商和對(duì)建設(shè)站點(diǎn)的多次走訪,專員們無法就水壩的地址、高度、分水閘和蓄水等問題達(dá)成一致意見。巴基斯坦擔(dān)心水壩的修建將導(dǎo)致印度控制河流的流量,因此而威脅巴基斯坦的灌溉渠道,另外還擔(dān)心水壩的修建將會(huì)給印度帶來戰(zhàn)略優(yōu)勢。

1975年,專員們將這些問題轉(zhuǎn)交給外事秘書,隨后在伊斯蘭堡和新德里展開了多輪談判和協(xié)商,第1輪協(xié)商在印度河專員及其專家組之間進(jìn)行,第2輪在外事秘書之間進(jìn)行。在正式會(huì)議之間,印度河專員額外地增加了 4次會(huì)議,利用 PIC的機(jī)構(gòu)職能對(duì)建設(shè)站點(diǎn)進(jìn)行審查。在1976年10月的1次會(huì)議上,兩個(gè)外事秘書達(dá)成協(xié)議,1978年 4月11日,兩國就薩拉爾壩的修建簽署了正式協(xié)議。協(xié)議同意對(duì)薩拉爾項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)修改。修改設(shè)計(jì)是為了將印度用水對(duì)巴基斯坦洪澇干旱的影響降到最低。

4.3 伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目的調(diào)解

伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目又是另一個(gè)需要啟動(dòng)沖突解決機(jī)制來調(diào)解的項(xiàng)目。該項(xiàng)目計(jì)劃在杰赫勒姆河上克什米爾山谷以北的伍拉爾湖湖口修建1座高134 m的壩、兩個(gè)水閘門和1個(gè)12m寬的通航船閘。正如一位被派往巴基斯坦的前印度專員所說的那樣:這是一項(xiàng)重要的工程,但所承受的壓力也很大。印度希望達(dá)到幾個(gè)目標(biāo),首先,印度尋求改進(jìn)巴勒穆拉(Baramullah)和斯利那加(Srinagar)兩座城市之間22 km河道10月到2月份的航運(yùn)狀況,并為水果和木材的運(yùn)輸提供便利。其次,所修建的壩能夠保證有規(guī)律的排水以確保兩座下游電站,即杰赫勒姆河下游電站和莫霍拉(Mohara)電站能夠常年滿負(fù)荷地發(fā)電。最后,印度計(jì)劃建造一座發(fā)電能力可達(dá)到 900MW的大型電站,壩址就選在壩的下游。

如果伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目完工,將會(huì)給巴基斯坦帶來潛在的威脅,因?yàn)樵摴こ虒⒃试S印度滯蓄杰赫勒姆河的水量長達(dá)20～30d。這就意味著印度將會(huì)人為地給巴基斯坦上百萬公頃的農(nóng)田帶來洪澇干旱。印度還能控制進(jìn)入巴基斯坦幾個(gè)運(yùn)河項(xiàng)目的水體,威脅巴基斯坦旁遮普邦和辛特(Sindh)邦成百上千公頃的農(nóng)田,也會(huì)威脅巴基斯坦曼格拉(Mangla)壩的發(fā)電能力。由于曼格拉壩的發(fā)電量占巴基斯坦總發(fā)電量的50%,因此,該航運(yùn)工程的建設(shè)可能會(huì)對(duì)整個(gè)巴基斯坦帶來負(fù)面影響。和薩拉爾壩一樣,航運(yùn)堰壩的完成將會(huì)給印度帶來軍事上的優(yōu)勢,或者能夠?yàn)橛《忍峁┩ㄍ⒄У?-克什米爾的安全通道。

伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目始于1984年,由于認(rèn)為該項(xiàng)目是在原有電站水庫以上河段修建,不在巴基斯坦擔(dān)憂范圍之內(nèi),所以有關(guān)方?jīng)]有向PIC提交該項(xiàng)目的研究議案。1985年2月,巴基斯坦了解到印度正在修建這個(gè)項(xiàng)目,而且項(xiàng)目已經(jīng)完成了重要部分,巴基斯坦專員請(qǐng)求印度專員給予解釋,PIC在1986年的5月、7月和12月討論了關(guān)于堰壩建設(shè)的問題,雙方專員討論的主要問題是該項(xiàng)目是否像巴基斯坦專員聲稱涉及到蓄水工程或像印度專員所說只是一個(gè)航運(yùn)工程。工程建設(shè)持續(xù)到1987年7月,工程完成 40%以后,在巴基斯坦的要求下印度才同意暫時(shí)停工。1998年,PIC對(duì)問題進(jìn)行了長達(dá)1 a的討論。但是有些問題還是未能解決,直到1989年 3月,專員們將該事項(xiàng)移交給外事秘書。

外事秘書同 PIC專員一起舉行了多輪談判,最終在1991年10月最后一輪談判上達(dá)成一致意見。根據(jù)雙方協(xié)議,印度承認(rèn)所修建的堰壩工程包含有蓄水項(xiàng)目,并且同意按 IWT的規(guī)定使用分配給它的蓄水容量。印度方面也修改了其結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),同意留出6.2 m不修閘門并保持固定的壩頂高程。然而,雙方卻對(duì)另外一個(gè)相關(guān)爭議不能達(dá)成協(xié)議,即吉申根加壩的修建,印度方面希望能順利修建,而巴基斯坦方面則堅(jiān)決反對(duì)。1992～1998年,停止了所有關(guān)于堰壩的談判,1998年外事秘書答應(yīng)重啟1992年終止的談判,如今項(xiàng)目仍然處于外事秘書和印度河專員之間的談判之中。

4.4 巴格里哈爾壩的調(diào)解

在西部支流杰納布河設(shè)計(jì)建壩時(shí)也首次出現(xiàn)了PIC和外事秘書合力也無法解決問題的情況。爭論始于1990年裝機(jī) 450MW的巴格里哈爾壩的修建,當(dāng)時(shí)問題已經(jīng)提交給 PIC。經(jīng)過對(duì)大壩設(shè)計(jì)長達(dá)數(shù)年的談判后,專員于2003年將此事宜移交給外事秘書作進(jìn)一步談判。在 PIC專員的參與下,兩國外事秘書就蓄水容量、壩高、超高、泄洪閘、發(fā)電限制水位等進(jìn)行了談判。如薩拉爾壩和伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目一樣,巴基斯坦方面擔(dān)心巴格里哈爾壩的設(shè)計(jì)會(huì)增加印度控制杰納布河流量的能力,并且在耕種季節(jié),剝奪巴基斯坦農(nóng)民獲得水源的權(quán)力。然而,對(duì)于能源匱乏的印度,耗資10億美元的巴格里哈爾項(xiàng)目對(duì)于滿足其不斷增長的用電需求是很重要的,尤其會(huì)緩解查謨 -克什米爾地區(qū)的用電緊張局面。盡管查謨 -克什米爾地區(qū)的發(fā)電容量為7487MW,但其實(shí)際發(fā)電容量只有1361.45 MW,并且大部分電能被輸入中心電網(wǎng),配送給印度的其他地區(qū)。因此,無論從政治上還是從經(jīng)濟(jì)上,印度需要加大查謨 -克什米爾地區(qū)水電容量。

在 PIC參與下進(jìn)行的外事秘書級(jí)的多輪談判進(jìn)展甚微。與伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運(yùn)項(xiàng)目不同,印度方面拒絕停止或放緩水壩的修建,直到雙方達(dá)成妥協(xié)。實(shí)際上,在2005年以前,大部分的工程,包括60%的電站工程和 35%的水庫工程已經(jīng)完建。根據(jù)IWT規(guī)定,如談判出現(xiàn)僵局,可以選擇將問題提交給中立國專家予以解決。2005年1月15日,巴基斯坦通知世界銀行出現(xiàn)了分歧,正式啟動(dòng)了中立國專家機(jī)制。

根據(jù) IWT,世界銀行在促進(jìn)沖突解決機(jī)制方面的角色是列出一份能夠執(zhí)行中立國專家職能的專家的名冊(cè)。根據(jù) IWT的程序,世界銀行為印度和巴基斯坦提供了 3位候選人,兩國從中選擇了瑞士專家雷蒙德拉菲特(Raymond Lafitte)。拉菲特于2005年5月正式上任并于同年 6月在巴黎會(huì)見各國代表以開始其調(diào)查。在會(huì)議的進(jìn)程中,各國同意呈述其答復(fù)及反駁意見后以書面?zhèn)渫浀男问较蛑辛鴮＜艺故酒淞?。交換備忘錄后,各國同專家又進(jìn)行了 4輪會(huì)談。在印度專員的陪同下,專家組對(duì)巴格里哈爾壩的施工現(xiàn)場和魯爾基(Roorkee)的大壩模型進(jìn)行了考察,在此期間,印度和巴基斯坦的代表團(tuán)由高級(jí)政府官員組成,包括水電部部長、水委會(huì)委員長和律師,以及印度河管委會(huì)的長官等。經(jīng)過18個(gè)月的調(diào)查,拉菲特于2007年2月12日向印度和巴基斯坦駐瑞士的大使提交了最終裁斷。

印巴兩國請(qǐng)中立國專家就其關(guān)于巴格里哈爾壩修建的 6點(diǎn)分歧給出裁斷。巴基斯坦認(rèn)為大壩最大排洪能力應(yīng)該為14900m3/s,而不是印度計(jì)算的16500m3/s。拉菲特指出因洪水分析的不確定性,以及氣候變化可能增加未來洪水發(fā)生的幾率,確定“審慎的”方案是使用16500m3/s。為了將印度控制河流水流的能力降到最低,巴基斯坦堅(jiān)持要求巴格里哈爾壩保留不上閘門的泄洪道。印度考慮到控制洪水和管理大量淤積泥沙的需要,認(rèn)為有必要給泄洪道裝上閘門。拉菲特認(rèn)為需要納入 IWT談判時(shí)尚未出現(xiàn)的現(xiàn)有最新技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。如果采用了新技術(shù),拉菲特贊同印度閘控泄洪道的需要。這個(gè)決定又導(dǎo)致了另一問題的發(fā)生,即帶閘門的泄洪閘應(yīng)該安裝在什么位置?巴基斯坦堅(jiān)持認(rèn)為,目前設(shè)計(jì)的泄洪道的位置不是最高的,拉菲特認(rèn)為印度泄洪道的位置的選擇“設(shè)計(jì)可靠、經(jīng)濟(jì),便于施工和運(yùn)行。”

另外,巴基斯坦擔(dān)心印度控制杰納布河的能力與日俱增,認(rèn)為印度設(shè)計(jì)的巴格里哈爾壩的 3750萬 m3的蓄水量也不合理,應(yīng)該改為 622萬 m3。拉菲特認(rèn)為蓄水庫容應(yīng)該減少為 3250萬 m3,并且死水位應(yīng)該在原來設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上增加1m。中立國專家還解決了其他兩個(gè)有爭議的事項(xiàng),即超高的高度和電站進(jìn)水口高程,只對(duì)原來的設(shè)計(jì)進(jìn)行了輕微的調(diào)整,巴格里哈爾壩原來設(shè)計(jì)的超高為4.5m,但是專家根據(jù)新技術(shù)設(shè)計(jì),認(rèn)為超高應(yīng)降低1.5m。

根據(jù) IWT,中立國專家的裁斷對(duì)兩國均有約束力,印巴雙方都同意服從裁斷,并且在此過程中雙方都需要做出讓步以便能進(jìn)行合作。印度方面承諾更改巴格里哈爾壩建設(shè)方案,當(dāng)然會(huì)招致經(jīng)濟(jì)方面的損失,項(xiàng)目更改方面所增加的額外花費(fèi)大約是10億美元。巴基斯坦認(rèn)為水壩的修建對(duì)他們來說也是潛在的損失,因?yàn)樗黾恿擞《瓤刂平芗{布河流量的能力。

應(yīng)該注意到將分歧提交給中立國專家處理的決定對(duì) IWT和國家保持合作的能力均不構(gòu)成威脅,相反,通過該機(jī)制,可以解決具有高度爭議性的問題,使各國能夠選擇談判途徑以防止合作破裂。因此可以得出:在成員國之間管理印度河方面,PIC成功履行了其職責(zé),且成效顯著。

5 結(jié) 語

本研究目的在于:首先,與一般認(rèn)為印巴兩國管理印度河水系的合作是被動(dòng)合作的觀點(diǎn)相反,本文認(rèn)為兩國在印度河管理方面的合作是積極的。多年來,印度改變了某些行為以減少巴基斯坦的擔(dān)心,巴方也調(diào)整了自己的某些行為以做出讓步。這種雙方行為調(diào)整的合作也包括雙方愿意接受因遵重對(duì)方意愿所蒙受的損失。

其次,本文試圖說明印巴雙方在印度河水系管理方面一直維持著合作。為方便 PIC專員開展其日常工作,他們能夠直接進(jìn)行溝通和交流,并且能夠定期舉行會(huì)議。PIC也能夠監(jiān)督對(duì)河流的開發(fā),這可增進(jìn)雙方的信任。由于管理國際性河流涉及到持續(xù)的爭端,當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí),成員國需要有沖突解決機(jī)制。PIC有很多可用的機(jī)制來解決爭端,這為印巴雙方和平地管理印度河長達(dá) 40多年創(chuàng)建了平臺(tái)。

最后須指出,機(jī)構(gòu)的規(guī)劃非常重要。換句話說,機(jī)構(gòu)或河流委員會(huì)得到授權(quán)有助于沿河各國進(jìn)行合作。即,如果河流管理委員會(huì)能夠定期會(huì)晤,并且有監(jiān)督權(quán)力、沖突解決機(jī)制和直接對(duì)話機(jī)制,那么就能夠幫助各國減少合作中的障礙,其意義相當(dāng)重要,因?yàn)楝F(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)證明,國家間傾向于建立委員會(huì)對(duì)國際性河流進(jìn)行管理。由于委員會(huì)得到授權(quán)可以提高其執(zhí)行力,因此各國需要在協(xié)商其規(guī)劃設(shè)計(jì)方面做出更多努力。