船舶監(jiān)督管理存在的問題及對策

交通運輸部規(guī)劃研究院 鄭學文 王世偉

船舶監(jiān)督管理存在的問題及對策

交通運輸部規(guī)劃研究院 鄭學文 王世偉

通過分析目前國內(nèi)在船舶監(jiān)督管理方面存在的法律法規(guī)不健全、監(jiān)管部門的考核機制不完善、監(jiān)管工作信息化與科技應(yīng)用水平不高以及監(jiān)管隊伍結(jié)構(gòu)不合理等主要問題，研究并提出加強船舶監(jiān)管工作的主要對策，為中國航運發(fā)展提供安全可靠的保障體系，促進航運業(yè)的健康有序發(fā)展。

船舶；監(jiān)督管理；海事執(zhí)法

水上運輸具有較高風險性，在保護人命安全和水域環(huán)境、減少財產(chǎn)損失方面，作為海事監(jiān)管工作的重要組成部分之一，船舶監(jiān)督管理發(fā)揮著越來越大的作用。在科學發(fā)展觀的指引下，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的目標，水上運輸將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。水上運輸活動的安全主要涉及人、船、環(huán)境三方面影響因素，如何通過加強船舶監(jiān)督管理實現(xiàn)水上運輸活動的安全，是值得我們深入思考和探討的問題。

隨著我國水上運輸行業(yè)的飛速發(fā)展，在新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下，船舶的安全監(jiān)管工作面臨新的壓力和挑戰(zhàn)。在船舶建造、船舶安全配員和船舶適航要求等諸多方面，對船舶自身的要求和管理要求日益提高。隨著國際海事組織（IMO）大量新的國際公約、規(guī)則或修正案的制定和生效，對各締約國的港口國監(jiān)督工作的執(zhí)行標準越來越嚴格，檢查手段也越來越先進，監(jiān)察力度逐漸加大。在新形勢的要求下，各營運船舶的船旗國也必須承擔應(yīng)盡責任，切實履行有關(guān)公約和規(guī)則的要求，從而確保本國航運貿(mào)易的發(fā)展與全球航運業(yè)接軌，實現(xiàn)健康發(fā)展。當前，我國經(jīng)濟處在加快發(fā)展的重要階段，航運業(yè)和船舶制造業(yè)也隨之快速發(fā)展，截至2010年底，我國擁有水上運輸船舶達到17.84萬艘，凈載重量達18 010.86萬t。2010年全年內(nèi)河、沿海和遠洋運輸完成的貨運量分別為18.86億t、13.23億t和5.81億t?？焖侔l(fā)展的水上運輸使海事部門的監(jiān)管任務(wù)大幅增加，在新時期的發(fā)展形勢下，能否切實履行交通運輸部黨組提出的“三個服務(wù)”的要求，促進水上交通運輸又好又快發(fā)展，對海事部門的監(jiān)管工作是一個新的挑戰(zhàn)。

一、中國在船舶監(jiān)督管理工作中應(yīng)當解決的主要問題

應(yīng)當清醒地認識到，我國在船舶監(jiān)督管理方面與發(fā)達國家相比還存在一定的差距，還存在以下幾個方面的主要問題亟待解決：一是法律法規(guī)不健全。一些國際公約的義務(wù)性條款在國內(nèi)化過程中缺少制度性安排，責任不清，程序不明；部分制度性文件過于陳舊，層次偏低。二是針對監(jiān)管部門的考核評估機制不完善。由于海事部門對于船舶監(jiān)管工作的執(zhí)行情況缺乏評估和督查環(huán)節(jié)，造成一些單位監(jiān)管越位或缺位現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行力度。三是信息化和科技應(yīng)用水平有待提高。船舶監(jiān)管信息化工作仍處于轉(zhuǎn)型時期，歷史數(shù)據(jù)和信息質(zhì)量低，而新的數(shù)據(jù)信息尚未形成規(guī)模。先進的科技手段應(yīng)用于船舶監(jiān)督管理的理念尚未完全統(tǒng)一，應(yīng)用程度和效果不明顯。四是監(jiān)管隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理。船舶監(jiān)管隊伍中人員流動快，但后備人才儲備計劃不系統(tǒng)，人才培養(yǎng)機制不健全，適任考核不完善，缺乏領(lǐng)軍人才。

二、加強船舶監(jiān)督管理工作的對策

1.加強基層海事執(zhí)法管理

（1）加強對涉水工程和重大活動的船舶管理。在轄區(qū)內(nèi)有重大、特殊工程或水上活動時，基層海事處執(zhí)法人員應(yīng)做好相關(guān)水域的安全保障工作?；鶎雍Ｊ虏块T應(yīng)當在有關(guān)行政許可的要求下，按職責嚴格審批轄區(qū)水域內(nèi)的水上水下施工作業(yè)及活動，根據(jù)不同工程活動的特點，制定管理制度和規(guī)則辦法，主動作為，監(jiān)管前移，作好重點工程的安全保障工作。由于水上交通運輸涉及監(jiān)管面較廣、船舶交通復(fù)雜，基層海事執(zhí)法人員應(yīng)當加強與工程建設(shè)方或活動組織方、其他相關(guān)管理部門及地方政府之間的溝通協(xié)作，科學制訂船舶安全預(yù)案和航運安全保障方案，合理劃定水上安全施工作業(yè)區(qū)或水上活動區(qū)，根據(jù)需要建立航行警戒區(qū)，并廣泛利用各類媒體進行航行通（警）告的發(fā)布和公告。針對影響重大的工程建設(shè)及水上活動，基層海事部門應(yīng)當指定專人負責監(jiān)督和管理，確保該水域船舶通航安全。

（2）加強船舶配員的管理?；鶎雍Ｊ绿巿?zhí)法人員應(yīng)對監(jiān)管船舶的配員情況定期進行檢查，防止船舶配員不適任或者偽造相關(guān)證件等情況發(fā)生，確保船舶配員安全。在針對持假證上崗等違法行為的整治過程中，首先應(yīng)該做好宣傳教育工作，海事部門可以向各船公司、航運管理機構(gòu)和船員發(fā)放宣傳材料，通過網(wǎng)絡(luò)等媒體形式開展宣傳工作。在有關(guān)法規(guī)的要求下，基層海事機構(gòu)應(yīng)當通過派出海巡艇登臨檢查、在船舶靠泊碼頭及船閘處登船檢查等方式，加強對轄區(qū)水域船舶配員及應(yīng)持證書的檢查，嚴格查處持假證上崗的違法行為。此外，為了提高檢查效果和服務(wù)水平，應(yīng)當重視對基層海事處相關(guān)執(zhí)法人員的教育培訓工作，從檢查方式、管理程序、處罰規(guī)定和準則、鑒別假證的方法等方面提高海事基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

（3）重點加強對油船、危險品運輸船等船舶的管理。油船、危險品船作為水上交通安全監(jiān)管的重點對象，基層海事處執(zhí)法人員尤其應(yīng)當重視對上述船舶的監(jiān)管工作。海事執(zhí)法人員應(yīng)當依據(jù)轄區(qū)水域內(nèi)的油品、危險品運輸?shù)奶攸c和發(fā)展趨勢，制定并出臺相應(yīng)的檢查規(guī)則和管理辦法，規(guī)范危險貨物運輸船舶的申報流程，提高簽證標準，針對集裝箱載運危險品，堅持“先申報、后監(jiān)督裝箱、最后嚴格管理簽證”的方針政策，確保在海事執(zhí)法人員的現(xiàn)場監(jiān)督下進行危險品裝卸作業(yè)。針對油船運輸，執(zhí)法人員應(yīng)當加強對船舶適航性的安全檢查，例如消防設(shè)備的數(shù)量和布置是否符合安全標準，灑水降溫系統(tǒng)是否正?？捎茫痛d重量是否超過安全標準等。同時應(yīng)當針對油品、危險品的不同特性，制訂完備的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，以有效應(yīng)對船舶運輸過程中可能出現(xiàn)的油品、危險品險情。

（4）加強對渡口渡船和旅游觀光船艇的管理。對于轄區(qū)內(nèi)存在渡口和水上觀光旅游項目的基層海事處，相關(guān)執(zhí)法人員必須重視并加強對渡口渡船和旅游觀光船艇的監(jiān)督管理，可以通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）的遠程監(jiān)視與執(zhí)法人員現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合，提高安全意識，增強執(zhí)法人員責任感，不斷提升渡船和旅游觀光船艇的安全檢查力度，避免群死群傷等水上事故的發(fā)生?；鶎雍Ｊ虏块T應(yīng)當積極協(xié)調(diào)地方政府及渡口營運方和旅游主辦部門，有效落實渡口和旅游觀光船艇的安全監(jiān)督管理責任制，切實提升渡口及水上旅游安全。

（5）提高船舶監(jiān)管信息化和科技的應(yīng)用水平。通過先進科技的應(yīng)用，縮小國內(nèi)和國際航行船舶在船舶航行安全技術(shù)水平上的差距，及時引進國際上成熟的設(shè)備技術(shù)標準，加速推進先進科技在國內(nèi)航行船舶上的應(yīng)用。穩(wěn)步推進船舶電子簽證的應(yīng)用工作，認真總結(jié)并改進船舶“一卡通”的功能，提高船舶簽證效能。

2.加強對地方船公司的監(jiān)督管理

（1）航運管理部門必須嚴格把關(guān)，切實履行組建新公司的審批程序，重點考慮新建船公司以下幾個因素：一是公司的上層管理人員的綜合素質(zhì)情況，如文化程度、專業(yè)技能、管理經(jīng)驗和工作經(jīng)歷等；二是必須認真考核公司的船員情況，船公司應(yīng)該配備公司運營所需要的適任的船員，確保船員的素質(zhì)和數(shù)量；三是所購船舶的船齡等基本船況應(yīng)滿足《老舊船舶管理規(guī)定》等相關(guān)要求，避免老齡船舶超期營運。

（2）在船舶監(jiān)督管理過程中，船舶檢驗部門嚴格履行應(yīng)盡職責。在船舶入級檢驗、年檢等檢查過程中，船檢部門應(yīng)該遵循“公平、公開、廉潔”的基本原則，嚴格按照有關(guān)規(guī)范及標準要求，核查船舶的安全狀況是否滿足營運要求，保證檢查力度。

（3）海事管理部門應(yīng)嚴格管理船舶登記制度和安全檢查制度。特別是在對老齡船舶和二手船的管理方面，海事主管機關(guān)必須嚴格審查，對于不符合規(guī)定和標準的老舊船舶，除取得船舶安檢部門頒發(fā)的特別證明外，一律不準其登記注冊。對于技術(shù)狀況較差、不能滿足營運安全要求的船舶，應(yīng)當禁止其繼續(xù)從事營運行為。海事部門應(yīng)該重點加強對地方船公司老舊船舶的船體強度、動力裝置、應(yīng)急消防設(shè)備、救生設(shè)備等方面的檢查工作，相關(guān)檢查人員一旦發(fā)現(xiàn)船舶存在缺陷，應(yīng)該立即責令其限期糾正。海事管理部門還應(yīng)當建立老舊船舶管理數(shù)據(jù)庫，針對重點監(jiān)管船舶建立管理檔案，實現(xiàn)對老舊船舶等重點監(jiān)管船舶的跟蹤管理。

3.加強對“黑名單”船舶的監(jiān)督管理

（1）加強登船檢查。各海事機構(gòu)應(yīng)對到港的重點跟蹤船舶實行嚴格的船舶安全檢查，且不必受有關(guān)6個月不再安全檢查的限制。實施檢查時，可適當增加登船檢查人員。首先應(yīng)復(fù)查前期檢查時發(fā)現(xiàn)的缺陷是否已經(jīng)糾正和妥善處理，對于新發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)根據(jù)具體情況從嚴處理。對于按照要求應(yīng)當在開航前糾正的缺陷，必須在開航前進行復(fù)查，經(jīng)檢查合格后方可允許開航。對未能按海事機構(gòu)要求糾正缺陷或發(fā)現(xiàn)其他違規(guī)行為的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行嚴肅處理。

（2）嚴把簽證監(jiān)督關(guān)。海事管理機構(gòu)應(yīng)該從源頭上做好簽證的把關(guān)工作，認真檢查船舶應(yīng)當攜帶的相關(guān)證書和證件。對于重點跟蹤船舶，應(yīng)該及時向上級匯報，并派遣執(zhí)法人員對其進行全面檢查。如果檢查結(jié)果不符合規(guī)定，而船舶未及時對相關(guān)缺陷進行整改，海事機關(guān)不得審批其簽證。

（3）密切跟蹤船舶動態(tài)。綜合運用船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、船舶遠程識別與跟蹤系統(tǒng)（LRIT）等現(xiàn)代化船舶監(jiān)控技術(shù)以及電話、傳真等傳統(tǒng)手段，加強對進出監(jiān)管水域的船舶動態(tài)的掌握和實時跟蹤。被列為重點跟蹤船舶的有關(guān)船舶應(yīng)當主動提前向海事主管部門報告其進出港動態(tài)，海事部門可以利用甚高頻通信系統(tǒng)（VHF）等通信手段保持與有關(guān)船舶的通信溝通，實現(xiàn)對船舶的全方位監(jiān)督和管理。

三、結(jié) 論

在加強船舶監(jiān)督管理的工作中，我們不但需要對船公司和重點跟蹤船舶加強監(jiān)管，還應(yīng)當進一步提升基層海事執(zhí)法部門的管理能力，加強有關(guān)管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，多管齊下，齊抓并管，共同創(chuàng)造一個健康有序、安全綠色的航運環(huán)境，保障人民生命和財產(chǎn)的安全。

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Problems and countermeasures on supervision and management of ships

ZHENG Xuewen，WANG Shiwei