關于我國農產品質量安全監(jiān)管體系的探究

李長健,韋冬蘭

(華中農業(yè)大學文法學院,湖北武漢 430070)

關于我國農產品質量安全監(jiān)管體系的探究

李長健,韋冬蘭

(華中農業(yè)大學文法學院,湖北武漢 430070)

農產品質量安全不僅關系到公民的生命安全與健康,還關系到企業(yè)的發(fā)展與國家的穩(wěn)定。通過理性分析和諧發(fā)展理念、社會秩序與社會正義理念、生存權與發(fā)展權并重理念等,以及對我國農產品質量安全監(jiān)管體系進行原因分析,總結出監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調,監(jiān)管對象缺乏標準化規(guī)模生產,監(jiān)管就不健全,社會監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全等監(jiān)管的不足。提出主體鏈、環(huán)節(jié)鏈、區(qū)域鏈、監(jiān)管鏈、信息鏈等立體網監(jiān)管的對策,以促進我國農產品質量安全水平的提高。

我國農產品;質量安全;立體網監(jiān)管;五元主體監(jiān)管;和諧發(fā)展理念

近來,雖然我國農產品質量安全監(jiān)管工作取得了很大的進步,但仍存在許多不足,農產品質量安全事件頻發(fā),農產品質量安全問題已成為當前我國社會各界普遍關注的問題。2009年中央一號文件特別強調了加強農產品質量安全監(jiān)管,要求完善法律法規(guī)制度,健全監(jiān)管工作機制。2010年中央一號文件又進一步強調加快農產品質量安全監(jiān)管體系和檢驗檢測體系建設,積極發(fā)展無公害農產品、綠色食品、有機農產品。因此,健全農產品質量安全監(jiān)管保障體系具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一 理論源起——加強我國農產品質量安全監(jiān)管的理性分析

現(xiàn)階段,農產品質量安全監(jiān)管已成為一項艱巨和緊迫的任務,它關系到公民的生存與發(fā)展,關系到企業(yè)的發(fā)展與社會的和諧,還關系到社會秩序與公平正義的實現(xiàn)。因此,對我國農產品質量安全監(jiān)管進行理性分析,可以有效保護我國公民的合法權益。

(一)和諧發(fā)展理念

實現(xiàn)社會公平公正;實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展;堅持以人為本,以不斷滿足廣大人民群眾日益增長的物質文化需要,促進人的全面發(fā)展。這三點是構建和諧社會的價值目標。實現(xiàn)社會公平公正是構建社會主義和諧社會的基本價值目標,實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展是社會主義和諧社會的關鍵,而堅持以人為本,以不斷滿足最廣大人民群眾日益增長的物質文化需要,促進人的全面發(fā)展是社會主義和諧社會的最高價值目標。農產品質量安全直接關系經濟的可持續(xù)發(fā)展,關系人與社會、自然和諧發(fā)展。瑕疵農產品的生產銷售雖在一定區(qū)域內帶動經濟增長,但卻會損害經濟的發(fā)展。農產品質量安全監(jiān)管對人的全面發(fā)展以及經濟持續(xù)發(fā)展的重要性具體表現(xiàn)在:首先,經濟的可持續(xù)發(fā)展要建立在社會的可持續(xù)發(fā)展基礎上,而農產品質量安全問題引發(fā)的食品安全問題不僅損害個人利益,還損害了社會可持續(xù)發(fā)展的基點社會整體利益?？沙掷m(xù)發(fā)展的目標就是以社會整體利益為本位,實現(xiàn)社會、經濟、生態(tài)協(xié)調發(fā)展,永續(xù)不斷,最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。其次,經濟的可持續(xù)發(fā)展應該是可循環(huán)的、長遠性的經濟發(fā)展。要實現(xiàn)可持續(xù)的社會經濟平衡發(fā)展,則要實現(xiàn)將自然平衡與人為平衡結合、將市場調節(jié)與國家宏觀調控相結合的綜合平衡。不法生產經營者追求短期的經濟效益,不顧產品質量的好壞,從長遠來看根本不可能保證具體行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,無論在整體上還是在局部范圍內都成為經濟持續(xù)發(fā)展的阻礙,最終損害人的生存和發(fā)展。最后,農產品質量安全的問題還會使其他生產經營者形成從眾心理和行為,如食品行業(yè),不負責任的食品生產成本低,市場競爭力強,原先合規(guī)經營者基于競爭壓力和暴利誘惑也會行違法之事,三鹿奶粉就是典型。這樣下去企業(yè)將社會責任拋之腦后,經濟趨向惡性增長。解決農產品質量安全問題,以點帶面,既是對不法經營的否定和打擊,也是對合法經營的認可和鼓勵,保障了經濟的持續(xù)發(fā)展。在農產品質量安全監(jiān)管工作中我們要堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展。

(二)社會秩序與社會正義理念

法與秩序具有直接的、內在的關聯(lián)。法律是為建立和維護社會秩序而存在的,法律在建立和維護社會秩序的過程中成為秩序的象征,秩序是法律的最基本的價值之一,法律是消除或預防無序狀態(tài)的首要手段。所謂秩序,是指在自然界和人類社會運轉過程中,事物之間存在著某種程度的一致性,事物發(fā)展變化具有某種程度的規(guī)律性,事物運動的前后過程呈現(xiàn)出一定程度的連續(xù)性,事物的性質在一定時間內具有相對的確定性。市場秩序是社會秩序最為重要的構成部分,市場秩序的基本要求表現(xiàn)為在市場經濟中各種關系的穩(wěn)定性、結構的有序性、行為的規(guī)范性、進程的連續(xù)性、事件的可預見性以及財產和心理的安全性。農產品質量安全問題將影響到市場的有序性,以及影響經濟的發(fā)展和社會的安定。市場秩序在社會秩序中起到牽一發(fā)動全身的作用,如果市場無法提供衛(wèi)生、安全的食品,直接影響民眾的生存之本,社會秩序的穩(wěn)定就難以為繼了。當廣大消費者對農產品這樣人類賴以生存的基本生活消費品喪失信心時,社會就沒有安定可言,因此我們必須加強農產品質量安全監(jiān)管,從源頭上解決好農產品質量安全問題才是穩(wěn)定社會秩序的根本出路。

約翰·羅爾斯指出:所謂“作為公平的正義”,即意味著正義原則是在一種公平的原始狀態(tài)中被一致同意的,或者說,意味著社會合作條件是在公平的條件下一致同意的,所達到的是一種公平的契約所產生的結果也將是一種公平的結果。凱爾森認為:雖然實在法和正義是兩個不同的概念,正義是一種主觀的價值判斷,我們無法斷定某一法律是否正義,但如果將正義理解為“合法性”,那么法律科學中就可以包括正義概念。這也就是說,如果某個一般規(guī)則實際上適應于根據內容應該適用的一切場合,它就是正義的,反之如果它適用于這一場合而不適用于另一類場合,它就是不正義的。法律是維護和促進正義的重要工具,正義是法的實質內容和根本宗旨。農產品質量安全立法的最終理念是實現(xiàn)社會正義,建立與完善農產品質量安全法律制度是為了保障廣大消費者的權利,同時兼顧弱勢農產品生產者的利益,促進農業(yè)產業(yè)共同發(fā)展,保障共同福利的基本法律形式。通過協(xié)調生產、流通、銷售等環(huán)節(jié),充分發(fā)揮各領域的管理職能,促進經濟和社會發(fā)展,其終極目標必然被歸結為實現(xiàn)正義價值。

(三)生存權與發(fā)展權并重理念

民以食為天,食品是人類生存的第一要素,是實現(xiàn)人類生存權與發(fā)展權的基本保障,農產品是食品原材料的直接來源,它與食品有天然的密切聯(lián)系,因此重視農產品質量安全問題是維護基本人權的最根本的保障方式。生存權是人權的一項重要內容,其思想萌芽早在中世紀神學家托馬斯·阿奎那的著作中就已經出現(xiàn)。法國哲學家馬里旦認為:有些人權,如生命或追求幸福權,是絕對不能讓與的,如果政治社會限制人們對它們的自然享有,就會損害共同福利。生存權作為法律概念是基于特定物質生活條件而提出的,其不僅是指人的生命不受非法剝奪的權利,而且還包括每個生命得以延續(xù)的權利。保障人權即保障人的生存權和健康權,生存權是人的其他任何權利得以實現(xiàn)的前提。健康權是指公民以其機體生理機能正常動作和功能完善發(fā)揮,以其維護人體生命活動的利益為內容的人格權。健康權是每個生命得以延續(xù)的重要權利,是享有其他一切權利的基礎,與人身權有著密不可分的關系。而農產品質量安全與人的生存權、健康權天然地存在不可分割的聯(lián)系,人類的基本生活離不開農業(yè)活動,其質量安全的高低必然地影響人的生存權與健康權。就當今世界來說,不安全食品對人類造成的損害遠遠大于食品供應不足造成的危害。如國外“瘋牛病”、“豬腦病”、“二惡英”等事件的發(fā)生,使食品質量與安全問題引起了全世界的廣泛關注。我國近年來也是食品質量安全事件頻發(fā),如這幾年發(fā)生的“禽流感”、“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”等重大安全事故造成了極其嚴重的后果。獲取有足夠營養(yǎng)和安全的食品是每個人的最基本權利,不因消費食品而使健康受到損害。要保證人們安全地消費食品和維護人們的消費權益,有效地控制農產品質量安全勢成必然。

保障人權不僅要保障人的生存權,還要保障人的發(fā)展權。生存權與發(fā)展權相生相伴,發(fā)展權最初是由塞內加爾第一任最高法院院長、聯(lián)合國人權委員會委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出,發(fā)展權是一項人權,因為人類沒有發(fā)展就沒有生存。發(fā)展權作為第三代人權,其產生有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實基礎。發(fā)展權的主體既是集體也是個人,這種雙重性的主體特征使其成為一項獨立的新型人權。個人發(fā)展權的實現(xiàn),是以人人平等地參與發(fā)展的決策,分享發(fā)展的成果,并實現(xiàn)個人的充分自由為內容。發(fā)展權是生存權的必然要求,生存權是發(fā)展權的必經階段,只有實施發(fā)展權,生存權和健康權的實現(xiàn)才能獲得持續(xù)的、可靠的保障,并進一步改善和提高生存權的質量。食品的最基本功能在于維持生存,安全則是食品的基本屬性。在和諧社會背景下,發(fā)展權問題逐漸明顯化,保障農產品質量安全成為實現(xiàn)發(fā)展權的一個重要內容。牢固樹立“以人為本、安全發(fā)展”的理念,切實做好農產品質量安全工作,建立農產品質量安全保障體系,這樣不僅保障公民的生存權和健康權,還為公民的發(fā)展權的實現(xiàn)提供現(xiàn)實基礎,同時也成為經濟持續(xù)發(fā)展的保障。

二 原因歸結——農產品質量安全監(jiān)管問題及成因

最近,我國農產品質量安全監(jiān)管工作取得了很大的進步,但還存在許多的不足,如監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調,監(jiān)管對象缺乏標準化規(guī)模生產,監(jiān)管方式不健全,社會監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全等。

(一)監(jiān)管主體:多部門交叉管理

目前我國農產品質量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管同時面臨監(jiān)管主體不清的問題。這是因為一方面我國法律對農產品、農產品原材料、作為食品的農產品以及作為原材料的農產品沒有具體劃分,導致界限不明,市場上的多種農產品及原材料的監(jiān)管職責也因此難以明晰。另一方面是因為我國農產品監(jiān)管體系采取分階段監(jiān)管的方式,即多部門聯(lián)合監(jiān)管。監(jiān)管部門職能劃分不合理,職能分工存在重疊。我國農產品質量安全多部門綜合監(jiān)管,雖然調動了不同部門的監(jiān)管力量,搭建了分工細致、功能齊全的監(jiān)管網,但是鑒于我國目前職能部門的設置和分工,在農產品質量安全監(jiān)管方面仍涉及到農業(yè)、經貿、供銷、外貿、工商、質監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個部門。在監(jiān)管工作中沒有具體區(qū)分產前、產中及產后因素,更未對具體的環(huán)境、投入品以及產品本身的職能管轄做詳細區(qū)分。然而我國農產品質量安全管理的各部門又通常分別按照其自身制定的標準對農產品的生產、流通與消費過程進行檢驗檢測及監(jiān)督,在執(zhí)行中易出現(xiàn)混亂和真空。近幾年,農產品質量安全問題頻發(fā),如食物源性中毒事件、農產品抗生素、添加劑、有害物質殘留超標等,造成國際貿易爭端與日俱增,不僅影響公民的生存權、健康權,還影響我國農產品國際競爭力。這種職能不明確的現(xiàn)狀不僅為各部門互相推諉制造條件,也會使得農產品質量安全事故得不到及時的處理,更長遠來看也會造成監(jiān)管部門怠于行使職權的作風。究其深層次原因是:農產品質量安全在政府監(jiān)管如此嚴密的分工之下仍然存在的監(jiān)管失靈是很重要的原因;另外監(jiān)管主體職能不清,無論是職能重合和脫節(jié),還是職能配置失衡,都直接導致了政府監(jiān)管失靈,引發(fā)嚴重的農產品質量安全問題。

(二)監(jiān)管環(huán)節(jié):缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調

農產品質量安全監(jiān)管包括產前、產中、產后三位一體全程監(jiān)管。農產品的生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)是農產品質量安全監(jiān)管的重點和難點。但是如果忽視了產前環(huán)節(jié)生產源頭管理,都會帶來農產品質量安全問題。農產品生產、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)的監(jiān)管分屬農業(yè)部門、質檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門,由于部門之間信息不暢,缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調,不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。在監(jiān)管過程中部門職能脫節(jié)或缺位,監(jiān)管銜接中出現(xiàn)真空地帶。在農產品質量安全具體的分段監(jiān)管中,即便每個部門都盡忠職守,各司其職,相鄰的監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的縫隙也不一定能進行完全的銜接。特別是省市一級的監(jiān)管部門,監(jiān)管原則和分工看似都很明確,沒有什么漏洞,但在具體實施中不同部門之間缺乏協(xié)調和互動,信息不暢,監(jiān)管效率不高。同一農產品,在生產環(huán)節(jié)由農業(yè)部門管,在流通環(huán)節(jié)由工商部門管,上到餐桌又歸衛(wèi)生部門管,而且環(huán)保、質檢、食品監(jiān)督等部門也要參與其中的管理。我國在農產品監(jiān)管中的現(xiàn)狀就是事前防范缺乏,事中管制混亂,事后懲罰不力。目前的事實是產前缺乏對投入品的監(jiān)管,即針對化肥、農藥、種子、農膜等農業(yè)生產資料缺乏嚴格管理;產中缺乏對生產過程的全程監(jiān)管;產后缺乏對包裝、標識、追溯、準入制等方面的管理。農產品質量安全監(jiān)管中上下環(huán)節(jié)并不能很好地銜接和制約,任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞,都可能導致農產品質量安全出現(xiàn)問題。

(三)監(jiān)管對象:缺乏標準化規(guī)模生產

我國農產品供給主體主要有大規(guī)模企業(yè)、中小型企業(yè),小作坊、合作經濟組織、農民個體等。由于經濟發(fā)展狀況地區(qū)不平衡,地區(qū)差異較大,農產品的生產及加工,很多都是在農村進行的,農戶分散經營的現(xiàn)象較多,他們生產規(guī)模小,組織化程度低,給監(jiān)管工作帶來極大的困難。這些特點使我國農產品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出分散化的特點,原材料生產難以形成規(guī)?；蛥^(qū)域化,而監(jiān)管主體必須深入到農產品原材料生產地才能夠進行相應的檢查和抽查。這種分散化的特點一方面制約了農產品原材料生產企業(yè)及個體農戶自身的發(fā)展,不利于資金流動與技術交流,另一方面給行政監(jiān)管帶來極大的困難,作為最接近生產者及生產地的基層監(jiān)管機構,擔負著從源頭防治污染的重要職責,工作量較大,情況較為復雜。監(jiān)管人員的人力限制難以按需求對生產銷售者進行抽查,也難以在一定時期內進行全方位的檢查,有限的監(jiān)督檢查人員使區(qū)域范圍內的全面監(jiān)督難以有效實現(xiàn)。另外,分散化的特點還造成政府監(jiān)管成本過高,加重了基層政府的負擔,不利于地區(qū)經濟的長期發(fā)展,也不符合法律實施所追求的公平、效益原則。由于我國各地經濟發(fā)展不平衡,地區(qū)差異較大,縣(區(qū))級或以下質量安全檢測機構的建設普遍滯后,僅少數較發(fā)達縣(區(qū))的檢測機構具備定量檢測水平,財政實力薄弱的市縣根本無力支付農產品質量安全檢測的成本。在對執(zhí)法效益的權衡過程中,政府及有關部門就容易對交通便利或者距離較近的地區(qū)增加抽查次數,而對較遠地區(qū)的抽查卻達不到要求,這種執(zhí)法特點會造成執(zhí)法的盲點,為農產品原材料安全問題埋下隱患。

(四)監(jiān)管方式:手段不健全

我國農產品質量安全監(jiān)管方式還存在許多不足的地方。在農產品質量安全監(jiān)管的制度方面,國內農產品質量安全監(jiān)管制定了一些技術標準和制度要求,但同發(fā)達國家農產品質量安全監(jiān)管中的技術要求相比仍存在較大的差距。在農產品質量安全檢驗檢測的全程控制方面,僅僅規(guī)定參照相關的法律和行政法規(guī),卻并未指定具體的法規(guī),不利于監(jiān)管部門的執(zhí)行。具體到國際農產品監(jiān)管都比較重視的市場準入、追溯、召回等制度都不夠完善。在監(jiān)管的具體技術方面,農產品質量安全監(jiān)管部門相對于發(fā)達國家而言,目前的農產品質量安全技術體系問題與劣勢主要體現(xiàn)在檢測設備、技術、人員、風險分析、控制技術及標準化程度的落后上。目前我國農產品質量安全檢測機構缺乏,除蔬菜檢測中心外,市級農產品質量安全檢測機構尚未建立,農產品批發(fā)市場的檢測在個別地方雖已起步,但不能正常開展工作。而且農產品質量安全檢測技術水平不高,具體表現(xiàn)為檢測方法單一,殘留檢測方法較少;快速篩選的檢測技術還不夠成熟;缺乏超痕量分析等高技術檢測手段;樣品前期處理技術過于傳統(tǒng),提取進化的效果不盡如人意;農產品檢測方面的法規(guī)和標準不夠完善。在監(jiān)管人員方面,同樣存在著技術力量不足的問題,大量技術人員和先進檢測監(jiān)管技術培訓的缺乏使農產品質量安全監(jiān)管始終表現(xiàn)出一種監(jiān)管能力不足或覆蓋面不夠的狀況,即監(jiān)管效率跟不上經濟發(fā)展與社會的需要。此外,還存在行政監(jiān)管、組織監(jiān)管等力度不夠,政府沒有很好地建立與企業(yè)、非營利組織之間的互動關系。

(五)監(jiān)督力度不足:信息公開體系不健全

我國農產品質量安全的社會監(jiān)督力度不足,原因之一就是信息公開體系不健全。農產品質量安全管理尚處在起步階段,生產者質量安全意識不高,信息公開體系不健全,社會監(jiān)督力度不足,消費者食品安全保護意識不強。在生產環(huán)節(jié)中,由于長期受傳統(tǒng)生產觀念影響,生產者缺少社會監(jiān)督和自我約束,片面追求產量,忽視質量。特別在當前優(yōu)質優(yōu)價的市場機制尚未完全健全的情況下,安全農資價格過高、投入與產出比例嚴重失調,因此科學施肥、用藥及標準化生產規(guī)程很難在生產上完全實施。加上生產者缺乏行業(yè)自律觀念和施行信息公開制度,社會監(jiān)督難以有效進行。同時,也存在部分種植戶為追求防治效果和高產量,盲目用藥,嚴重影響農產品質量安全。在流通環(huán)節(jié)中,由于缺少社會組織機構或政府機構監(jiān)督,一些不法商販違規(guī)使用禁藥,造成農產品再次污染。在消費環(huán)節(jié)中,消費者缺少食品安全保護意識,無公害食品、綠色食品、名優(yōu)產品等意識不強。整個農產品質量安全生產信息公開制度不健全,缺少對消費者農產品質量安全知識宣傳和媒體有效監(jiān)督。

三 體系架構——完善我國農產品質量安全監(jiān)管體系

我國農產品質量安全監(jiān)管還存在許多不足,因此我們必須加快建立健全農產品質量安全保障工作。下面從構建主體鏈、環(huán)節(jié)鏈、區(qū)域鏈、監(jiān)管鏈、信息鏈五鏈式立體保障網絡來建立健全我國農產品質量安全保障體系。

(一)建立健全五元主體監(jiān)管:政府——社會中間層——生產者——消費者——大眾媒體

我國在農產品質量安全監(jiān)管中,要充分發(fā)揮政府、社會中間層、生產者、消費者和大眾媒體的作用,在主體層面構建五元社會主體的監(jiān)管模式,實現(xiàn)主體間的互促合作、相互監(jiān)督,共同推進我國農產品質量安全保障體系的實現(xiàn)。

1.政府是社會公共產品和公共服務的提供者,應以組織優(yōu)勢和壟斷性強制力,強制性賦予市場主體說明義務,對其提供法律監(jiān)督和服務,對產地環(huán)境、農業(yè)投入品、農業(yè)生產過程進行控制和監(jiān)管,政府作為社會公共利益的主要代表,政府公權力是必須涉入的,運用政府公權力在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督方面具有的成本優(yōu)勢來進行規(guī)制。政府管制是克服農產品市場的不完全競爭性和非均衡性以及市場缺位等帶來的負面影響的主要手段,通過政府管制來調整配置食品市場的資源?，F(xiàn)階段,政府要整合食品安全的立法資源,以法律形式有效保障我國農產品質量安全。同時,政府要合理配置規(guī)制機構的權力,實現(xiàn)各機構的有效合作與監(jiān)督,提高各農產品質量安全保障部門的工作效用和效率。

2.社會中間層主體是指獨立于國家經濟管理主體和市場活動主體,為政府干預市場,市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。社會中間層主體既承擔部分國家職能,又承擔部分市場職能,既在一定程度上限制國家利益,又在一定程度上限制市場主體的利益,它的存在起到既彌補“市場失靈”又彌補“政府失靈”,使國家、市場主體在社會中間層的協(xié)調下良性互動,從而實現(xiàn)經濟法追求的社會整體利益優(yōu)化的作用。社會中間層主體作為農產品質量安全監(jiān)管的第三種力量,它的主體是和諧社會發(fā)展、社會利益協(xié)調的內生變量。它具有中介性、公益性、志愿性、民間性、組織性、專業(yè)性、非強制性和獨立性特點,這些特點契合了風險社會下對食品安全保障的需要。它的組織機構主要包括公益型組織和互益型組織,例如:消費者協(xié)會、食品企業(yè)協(xié)會、食品安全風險評估機構、產品質量檢驗機構、食品安全信用評估機構、食品安全信息披露機構等,這些機構應該充分發(fā)揮第三種力量,積極參與到農產品質量安全監(jiān)管工作中來。

3.生產者要實現(xiàn)行業(yè)自律。生產者一端接農產品原材料市場,另一端接農業(yè)產成品投入市場,它在兩者中起橋梁作用。因此必須充分發(fā)揮生產者在農產品質量安全保障中的作用。第一,生產者要主動積極采取清潔生產、采用新技術等多種方式,不斷創(chuàng)新和完善生產體系,在提高生產水平同時改善生產質量,促進農產品行業(yè)健康發(fā)展。第二,加強農產品質量安全標準體系。推廣實施國家、地方和行業(yè)現(xiàn)有的農產品產地環(huán)境、生產技術規(guī)范和產品質量安全標準,并本著缺什么補什么的原則,盡快制定出各省地方標準。力爭在短期內,使地方主要農產品品種、生產、質量、安全、包裝和儲運等方面有基本配套的標準體系,達到生產、經營各環(huán)節(jié)都有標準可依。同時要積極引進和采用國際標準,并逐步與國際接軌。第三,進行高質量的檢驗檢測工作。加快農產品質量安全監(jiān)管體系和檢驗檢測體系建設,積極發(fā)展無公害農產品、綠色食品、有機農產品。生產者成立專業(yè)的檢驗檢測機構,使行業(yè)農產品質量安全符合國家以及地方農產品質量安全保障的相關規(guī)定;第四,提高農產品質量安全認證體系,要以無農藥殘毒農產品生產基地認定和標識認證為基礎,積極推行無公害、綠色食品、有機食品等系列標準的認證和管理工作。加強農產品質量安全認證體系建設,大力培育具有市場前景的名牌農產品,提高農產品市場競爭能力。第五,開展農產品安全研究。提高農產品的科研投入,保證農產品質量安全符合國際健康標準,農產品是維持人類生存的基礎,保證農產品質量安全是至關重要的。

4.形成社會公眾監(jiān)督參與機制。農產品質量安全最終關系的是消費者個體的生命權、健康權和發(fā)展權,消費者個人將權力讓渡給政府后有必要對政府進行監(jiān)督。公眾通過消費者協(xié)會、食品企業(yè)協(xié)會等中間層主體直接參與食品安全規(guī)制決策貫徹施行,同時監(jiān)督和制約政府監(jiān)督權力的行使,推促政府權力的良性運作,為公眾謀得安全福利。只有讓每個消費者參與到食品安全監(jiān)管中來,農產品安全才能真正實現(xiàn)。

5.大眾媒體輿論監(jiān)督是指新聞媒體在廣泛吸納群眾意見的基礎上對各種不法農產品質量安全現(xiàn)象的揭露、曝光,是新聞媒體力圖代表民意作用于社會生活的一種外化形式,是人民群眾通過新聞媒體對各種社會現(xiàn)象尤其是對各級權力部門實施的一種民主監(jiān)督。農產品質量安全監(jiān)管的工作是一項系統(tǒng)工程,需要社會各界人士積極參與監(jiān)督,揭示農產品質量安全存在的問題并促使問題得到解決。對質量安全進行監(jiān)督之根本在于保證公共權力的正當行使,限制權力腐敗的滋生,實現(xiàn)人民的民主自由,保護人民的合法權益,提高農產品質量安全。

(二)加強六環(huán)節(jié)鏈全程監(jiān)管:產前——生產 ——流通 ——消費 ——監(jiān)管 ——進出口

農產品質量安全不僅關系到消費者的切身利益,而且還是農產品生產者生存和發(fā)展的動力之源。如果農產品生產者不能保證其產品的質量安全,不僅損害了消費者的利益,同時還大大地降低了產業(yè)的競爭力,最終影響企業(yè)的健康發(fā)展。要想使農產品質量安全各監(jiān)管部門統(tǒng)籌和協(xié)調進行,必須保證好這六個環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系、互促共生的關系。

1.整個農產品安全的監(jiān)管是個系統(tǒng)工程,要將事前防范、事中管制、事后懲罰統(tǒng)一在這個系統(tǒng)中。產前防范主要是從產地環(huán)境污染度,種子、化肥、農藥和農膜等原材料的合格性,農產品加工企業(yè)的設立資質,農產品的市場準入等入手,發(fā)揮預防的功能。實現(xiàn)對農產品生產源頭的嚴格管理,確保農產品質量安全保障的第一步順利實現(xiàn)。

2.在生產環(huán)節(jié)中,政府部門、社會中間層以及生產者個人應加大對農產品、農業(yè)投入品等關系到農產品質量安全的生產過程實行嚴格監(jiān)管和控制。同時,也要對生產經營者進行農產品質量安全教育培訓,促使其增強質量責任意識。農產品生產者及相關政府部門應明確各自職責,以期在最小成本下實現(xiàn)食品安全保障的最大效益。

3.在流通環(huán)節(jié)中,流通領域的經營者要加強農產品安全管理,在運輸、銷售等環(huán)節(jié)中要嚴格按照國家以及行業(yè)的相關標準進行運營和銷售。同時在流通環(huán)節(jié)中,經營者還肩負著對生產者進行監(jiān)督的使命。當然,流通領域的經營者也要對消費者負責,同時接受消費者的監(jiān)管。

4.監(jiān)管環(huán)節(jié)是實現(xiàn)農產品質量安全的重要外部保障。農產品安全危害存在于生產、加工、銷售等的每一個環(huán)節(jié),必須將農產品安全監(jiān)管貫穿到整個食品鏈。農產品生產者應承擔食品安全的基本責任,提供農產品從源頭到流通的整個環(huán)節(jié)可靠的信息。政府作為發(fā)揮輔助手段的一方不僅要監(jiān)管生產者安全生產,還要監(jiān)督食品企業(yè)履行其職責。從農產品產業(yè)鏈整體出發(fā)成立一個涉及農產品的信息平臺,通過政府、企業(yè)、消費者、中介組織、大眾媒體等多方面有效傳遞,最終促進農產品質量安全的有效監(jiān)管,確保農產品安全。

5.在進出口環(huán)節(jié),我國與世界各國的貿易日益密切,特別是我國加入WTO后農產品進出口日益頻繁。我國農業(yè)全面參與國際分工和競爭已成為必然,農產品質量安全問題直接影響國際貿易,農產品競爭力增強、農業(yè)增效、農民增收是新世紀新階段農業(yè)發(fā)展的主攻方向,是保護農民權益,提升農產品競爭力和產業(yè)安全維護的有力舉措。因此,我們必須高度重視農產品質量安全管理。為了將我國農產品質量安全與世界各國接軌,近年來我國企業(yè)紛紛通過國際質量管理體系進行認證,這不僅為企業(yè)提供了一條規(guī)范質量管理的新方法,而且是與國際接軌的最佳途徑。

(三)加強區(qū)域鏈之間銜接監(jiān)管:農產品生產落后區(qū)域——農產品生產產業(yè)區(qū)——城鄉(xiāng)結合區(qū)——城區(qū)

我國經濟發(fā)展水平總體不平衡,區(qū)域間的經濟發(fā)展也有差異,監(jiān)管對象缺乏規(guī)?；a,因此不同區(qū)域間的農產品質量安全監(jiān)管,在現(xiàn)有的社會資源下,整合農產品生產產業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結合區(qū)和城區(qū)資源,可以實現(xiàn)有限資源最大化利用。在整合不同區(qū)域資源時要注重三者在經濟、政府管理、社會文化上存在的差異,這要求我們既要區(qū)別對待,又要加強交流與合作。

1.農產品生產落后區(qū)域市場機制不足,誠信文化動力源缺位,相對其他區(qū)域而言,政府監(jiān)管的任務要比其他區(qū)域都艱巨,監(jiān)管的范圍也要大得多。一是,政府通過建立誠信文化動力機制,鼓勵農民建立一整套信用體系,提倡無公害農產品、綠色食品、有機農產品生產,對于產前產地環(huán)境及生產過程做得特別好的農戶給予一定的獎勵,如貸款利息的減免等。二是,政府通過加強對產地的生產過程控制,監(jiān)督農業(yè)投入品的質量和使用;開展產地生產環(huán)境和產品質量動態(tài)監(jiān)測,建立區(qū)域性農業(yè)生態(tài)環(huán)境及產品質量 GIS信息數據庫,以及產地、產品及投入品的動態(tài)監(jiān)測數據庫。建立健全落后地區(qū)農產品產地環(huán)境評價制度,建立農產品產地安全信息統(tǒng)計和發(fā)布系統(tǒng),健全農產品產地安全監(jiān)測檔案,及時開展農產品禁止生產區(qū)域劃分和調整。

2.農產品生產產業(yè)區(qū)的市場機制及誠信文化度次于農產品落后區(qū),政府也要加大監(jiān)管范圍。建立健全農產品質量安全市場準入制度,加強農貿市場、農產品批發(fā)市場和銷售企業(yè)管理,規(guī)范農產品銷售企業(yè)進貨檢查驗收程序,公示和嚴禁銷售不符合質量安全標準的農產品。對在監(jiān)測中農產品質量安全問題突出的地區(qū)和品種,要加大跟蹤督查力度,確保問題得到有效解決。從總體上,逐步建立服務、管理、監(jiān)督、處罰、應急為一體的農產品質量安全保障工作格局。

3.城鄉(xiāng)結合區(qū)則更多考慮市場監(jiān)管力與政府監(jiān)管力。在城鄉(xiāng)結合區(qū),市場機制、誠信文化發(fā)達度介于城區(qū)和農產品生產產業(yè)區(qū)。城鄉(xiāng)結合區(qū)僅靠市場本身難以有效解決農產品質量安全問題,因此,一方面,要不斷健全市場機制,推動統(tǒng)一、競爭、規(guī)范、有序的現(xiàn)代市場體系的形成;另一方面,要加強政府調控與管理,政府不僅應當而且能夠在保障農產品質量安全中發(fā)揮主導作用,通過強化各項監(jiān)管措施,推動農產品質量安全水平提升。

4.城區(qū)由于市場機制與誠信文化較發(fā)達,可較大程度發(fā)揮市場的調節(jié)作用。政府應當逐步減少對農產品流動的直接干預,主要對市場主體的行為進行規(guī)范,為市場提供競爭的制度性服務。在農產品質量安全監(jiān)管工作中,不僅要充分運用市場調節(jié)手段,還要充分運用信用機制,推進農產品市場的安全保障工作。農產品安全信用作為社會信用的重要組成部分,將直接影響到食品安全能否得到有效規(guī)制,因為它能夠提供一個減少各種交易運作成本的外部環(huán)境。確立農產品安全信用評價機構的選擇,評價指標的確定、評價等級的劃分、評價方法的確定和評價結果的產生等制度。明確農產品安全信用信息的披露主體、披露原則、披露渠道、披露程度等制度促進農產品質量安全保障工作的實現(xiàn)。

(四)完善多條監(jiān)管鏈:制度監(jiān)管——技術監(jiān)管——經濟監(jiān)管——組織監(jiān)管——行政監(jiān)管

在農產品質量安全監(jiān)管工作中,完善多條監(jiān)管鏈是實現(xiàn)農產品質量安全保障體系不可或缺的重要手段。以下主要通過制度監(jiān)管、技術監(jiān)管、經濟監(jiān)管、組織監(jiān)管、行政監(jiān)管等多條監(jiān)管鏈,完善我國農產品質量安全的保障體系。

1.制度監(jiān)督是農產品質量安全監(jiān)管的基礎和重要依據,是農產品質量安全監(jiān)管穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。我們首先要加快完善農產品質量安全法律監(jiān)管制度。根據系統(tǒng)論的觀點,農產品質量安全監(jiān)管法規(guī)可作為一個系統(tǒng),針對監(jiān)管過程中因素的重要程度進行區(qū)分規(guī)定,并注重制度標準之間的相互聯(lián)系。鑒于此,可以設置以農產品質量安全法為核心,包括農產品質量安全標準體系、檢驗檢測體系、認證體系等專項法規(guī)的“三元一核心”法律制度體系。農產品質量安全法是農產品質量安全方面的專項法律,應當成為監(jiān)管制度的核心,在此規(guī)范體系的基礎上進行制度完善不僅有利于節(jié)約社會資源,還可以保障農產品質量安全工作的有效施行。

2.技術監(jiān)管主要是指運用先進的科學技術對農產品質量進行監(jiān)管。農產品質量安全監(jiān)管是一項專業(yè)性、技術性很強的任務,其歷經從“農田到餐桌”的環(huán)節(jié)之多,并且農產品的類型和數量之大,對于農產品及其相關環(huán)節(jié)的檢測性非常復雜,要求的專業(yè)性程度較高。目前農產品質量安全監(jiān)管效率不高,其中技術力量投入不足是重要的原因之一。因此必須加強運用技術因素控制農產品質量安全的各監(jiān)管階段,通過投入更新技術設備、加強監(jiān)管人員技術培訓、引進先進的檢驗檢測技術等。農產品質量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管密不可分,直接關系到人民的生存權與健康權的實現(xiàn)。隨著技術的發(fā)展,運用科技手段危害農產品質量安全的案例已經屢見不鮮,急需運用先進的科學、技術以及設備對農產品進行質量安全檢驗,以保障農產品的安全。

3.經濟監(jiān)管主要是指農產品市場的利益相關者、生產者、經營者、行會組織與消費者等通過市場經濟手段來實現(xiàn)對農產品安全的監(jiān)管。經濟性激勵機制主要通過市場價格、信譽、信用、產權、信息和消費者購買指數等市場手段進行規(guī)制。應該重視生態(tài)環(huán)境建設,大力發(fā)展有機農業(yè),生產符合國際市場需求的有機安全食品。加強對農產品安全規(guī)制的市場調節(jié),有利于充分發(fā)揮市場“無形之手”,實現(xiàn)農產品進入食品市場的安全性。

4.組織監(jiān)管是指通過農產品或食品中介組織、行業(yè)協(xié)會、自治組織等第三部門來促進農產品安全制度形成時的利益參與、制度創(chuàng)新、社會約束。社會組織作為一個組織體系,其代表的群體利益更具廣泛性、全面性、系統(tǒng)性。其有更強的信息收集、分析、判斷、處理能力,能夠更好地實現(xiàn)組織的利益識別和利益判斷。在各利益主體充分實現(xiàn)參與的基礎上,尤其是社會利益主體充分實現(xiàn)利益訴求的基礎上,廣大消費者通過社會組織進行利益的組織化,并通過組織參與食品安全相關公共政策的制定,實現(xiàn)利益訴求的組織化、規(guī)范化、制度化和法制化。

5.政府監(jiān)管是指政府充分發(fā)揮其公共管理的職能,對農產品質量安全進行監(jiān)管。我國農產品質量安全監(jiān)管必須建立在政府主導的基礎上,若離開政府的主導進行農產品質量安全監(jiān)管是難以想象的,也難以實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會公共利益。政府主導下的農產品質量安全綜合監(jiān)管體系可以實現(xiàn)監(jiān)管行為和監(jiān)管收益的“協(xié)調、可持續(xù)性正相關”。政府應在農產品質量安全監(jiān)管中合理配置規(guī)制機構的權力,實現(xiàn)各機構的有效合作與監(jiān)督,保障各農產品質量安全,保障部門的工作效用和效率,同時政府通過立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等法律手段及行政管理手段來對農產品質量安全進行規(guī)制,主要通過制定行政規(guī)制體制、頒布規(guī)制法律、法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī),并對質量安全違法行為進行處罰和制裁等方式實現(xiàn)。

(五)健全信息鏈監(jiān)管:生產信息——消費信息——檢測信息——預警信息

提高我國農產品質量安全社會監(jiān)督力度,必須遵循信息公開透明原則和責任明確制度,建立流通領域的信息統(tǒng)一發(fā)布制度,建立從農田到餐桌全程信息管理的模式。

1.生產信息是指從農產品質量安全標準出發(fā),在農業(yè)科技、農業(yè)投入品、農產品質量安全追溯等與農產品生產相關的環(huán)節(jié)建立農產品質量安全信息系統(tǒng)。生產者要主動積極收集和發(fā)布食品安全信息,各種生產主體掌握農產品生產、農產品投入等信息,具有能夠提供完整信息的優(yōu)勢。建立不合格產品召回制度,定期對準人市場的農產品進行公布,將不合格產品在新聞媒體中曝光和公開處理,對有害消費者健康的農產品或食品實行召回,并賠償損失和接受處罰,保護消費者的合法利益實現(xiàn)。生產者應在進行高質量的生產以及檢驗檢測工作基礎上及時發(fā)布相關信息。

2.消費信息是指通過農產品的消費狀況以及消費者對農產品消費后反饋的信息為主的相關消費信息。要充分利用消費信息,首先要建立暢通的消費信息傳導網絡?？刹捎檬称钒踩畔洹峋€電話、新聞曝光等多種方式。但是消費者也是經濟人,是市場中的弱勢群體,在維護自己的權利時也會考慮成本收益,尤其是對抗實力強大的企業(yè),因此政府要盡量提供充分的食品安全信息,以克服信息不對稱,促使消費者有能力進行更有效的規(guī)制。

3.檢測信息是指相關檢測部門對農產品質量安全監(jiān)測結果以及農產品生產經營者信譽等檢測信息及時進行發(fā)布。建立系統(tǒng)化的農產品安全檢測體制,要重視與工商局等政府部門之間的協(xié)調與合作,制定合理的檢測樣品費用支付制度;借鑒先進的檢測手段和方法,完善基礎設施、更新技術設備,提高農產品檢測精度,增加檢測品種;加強檢測人員專業(yè)水平培訓,進一步提高風險管理水平和檢測人員的素質等,樹立監(jiān)督檢測的權威性、科學性,為專門職能部門執(zhí)法管理提供合法依據;對不合格的農產品要采取嚴格的處理措施;公布安全檢測信息,大力鼓勵普通市民參與監(jiān)督。

4.預警信息是指除了在市場上對已經上市農產品質量安全進行監(jiān)督抽檢外,還要在農產品上市前進行預警監(jiān)測,提前掌握有毒有害物質的污染狀況,實時進行信息報告、風險性評價及預警分析。及時獲取危險性評價資料,對可能會給農產品質量安全構成潛在危害的風險預先加以防范,對可能出現(xiàn)的安全事故作出及時有效的預報和處置,確保有效防范農產品質量安全風險,保障公民的健康和安全。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)應當積極配合政府公共信用信息交換平臺的建設,充分利用國家信用基礎設施機構建立的中央數據庫,建立食品安全信用體系,加強食品安全風險評估和預警機制,促進農產品質量安全水平的提高。

綜上所述,農產品質量安全關系到公民的生存權與健康權,關系到農產品競爭力的提升、企業(yè)的發(fā)展與社會的和諧。因此,需要各相關主體共同努力,積極參與監(jiān)督,共同保障我國農產品質量安全水平的提高,維護公民合法權益。

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Research into the Quality and Safety Supervision System of China’s Agricaultural Products

LI Chang-jian,WEI Dong-lan
(School of Literature and Law,Huazhong Argricultural University,Wuhan 430070,China)

The quality and safety of agricultural products is not only related to citizen’lives and health,but also related to the development of enterprises and the stability of the stale,rational analysis of harmonious development、social order and social justice concept of the right to subsistence and the right to development,as well as the reasons for establishing the qulity and safety supervision system,this paper summarizes the insufficient supervision.For example the reguiation subject is not clear,supervision links lack arrange and coordination,supervison object lacks standardized production,the way of supervision is not perfect,social supervision strength is insufficient,information openness system is imperfect,and so on.This paper puts forward the corresponding countermeasures,such as the subject,link chain,regional chain,Supervision chain and information chains.Such stereo nets supervision can help to raise the level of quality and safety of China’s agricultural prcducts.

China’s agricultural products;quality and safety;stereo nets supervision;five-subject supervision;concept of harmonious development

D912.29

A

1671-1181(2011)02-0058-09

2010-12-10

湖北省思想庫課題“加強湖北省農產品質量安全監(jiān)管問題研究”(hbsxk200928)。

李長健(1965-),男,湖南湘西人,教授,博士生導師,研究方向:經濟法、國際經濟法、農業(yè)經濟管理等。

(責任編輯:宋耕春)