從國(guó)際視角看新世紀(jì)中國(guó)政府旅游危機(jī)管理

陳志軍,楊 洪

(湖南科技大學(xué)旅游管理系,湖南湘潭 411201)

從國(guó)際視角看新世紀(jì)中國(guó)政府旅游危機(jī)管理

陳志軍,楊 洪

(湖南科技大學(xué)旅游管理系,湖南湘潭 411201)

旅游業(yè)在旅游危機(jī)中的“蝴蝶效應(yīng)”,表明其是對(duì)危機(jī)高度敏感的產(chǎn)業(yè)。在系統(tǒng)地梳理中外危機(jī)管理研究的狀況基礎(chǔ)上,結(jié)合新世紀(jì)的旅游危機(jī)形勢(shì)和系列旅游危機(jī)事件,從分析旅游危機(jī)的內(nèi)涵、類型、特征和影響入手,選取旅游危機(jī)管理體系中行為主體核心——政府為切入點(diǎn),全面歸納了本世紀(jì)政府旅游危機(jī)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分析了國(guó)際視角下的中國(guó)政府旅游危機(jī)管理的缺陷,提出我國(guó)政府旅游危機(jī)管理的應(yīng)對(duì)對(duì)策。

國(guó)際視角;新世紀(jì);中國(guó)政府;旅游危機(jī)管理

旅游業(yè)是一個(gè)對(duì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境反應(yīng)敏感的系統(tǒng),容易受到旅游危機(jī)的影響,從而產(chǎn)生系列連鎖反應(yīng),造成旅游系統(tǒng)的混亂,學(xué)者稱之為“蝴蝶效應(yīng)(The Butterfly Effect)”。旅游危機(jī)的降臨給旅游者帶來(lái)恐慌,從而影響旅游目的地的信譽(yù)度,導(dǎo)致從業(yè)人員的大批失業(yè);此外,還影響旅游流量、流速和流向,進(jìn)而影響旅游收入和旅游人次,最終影響旅游目的地的旅游綜合收益,因此加強(qiáng)旅游危機(jī)管理研究顯得尤為重要。

國(guó)外旅游危機(jī)管理的研究較早,始于1974年,世界范圍內(nèi)的能源危機(jī)使旅游業(yè)遭受?chē)?yán)重沖擊,旅行研究協(xié)會(huì)開(kāi)始關(guān)注旅游危機(jī)及其管理。在此后的30年中,國(guó)外旅游危機(jī)管理在各個(gè)不同方面展開(kāi)了越來(lái)越深入的調(diào)查研究,其進(jìn)行的主要研究可概括為兩大塊:案例研究和基礎(chǔ)理論研究。前者是指對(duì)特定事件的反應(yīng)與管理的案例研究,主要包括:(1)旅游與恐怖主義;(2)旅游與政治動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng);(3)旅游與犯罪、社會(huì)不穩(wěn)定;(4)旅游與經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī);(5)旅游與自然災(zāi)難、交通事故、衛(wèi)生事件等。后者是指對(duì)旅游業(yè)危機(jī)管理的基礎(chǔ)理論研究,主要包括旅游特性與危機(jī)影響研究、旅游者安全感應(yīng)和消費(fèi)行為研究、旅游危機(jī)管理理論模型、旅游危機(jī)管理對(duì)策等[1]。

國(guó)內(nèi)旅游危機(jī)管理的主要內(nèi)容包括旅游危機(jī)管理研究綜述[2-4]、旅游危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和啟示[5-7]、旅游企業(yè)危機(jī)管理[8、9]、旅游危機(jī)管理體系和途徑[10-11]、旅游危機(jī)管理理論和方法[1、9、12]、危機(jī)事件對(duì)旅游業(yè)的影響及其對(duì)策[11、13、14]等?？傮w來(lái)看 ,國(guó)內(nèi)旅游危機(jī)管理研究剛剛起步,成果較少,尤其忽視了旅游危機(jī)管理體系中公認(rèn)的旅游危機(jī)管理的核心——政府的研究。

21世紀(jì)以來(lái),重大旅游危機(jī)事件層出不窮,先后出現(xiàn)了美國(guó)9·11事件、英國(guó)2001年口蹄疫、2003年非典(SARS)疫情、2004年印度洋海嘯、2008年初中國(guó)南方地區(qū)的冰災(zāi)、2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、中國(guó)四川5·12地震和青海玉樹(shù)地震等旅游危機(jī)事件對(duì)世界和中國(guó)旅游業(yè)造成了巨大影響。可見(jiàn),21世紀(jì)旅游業(yè)的總體持續(xù)繁榮背景下,突發(fā)性旅游危機(jī)深刻地影響了旅游者的出游愿望和行為,引起旅游供給和需求的重大波動(dòng),打破原有的旅游市場(chǎng)平衡,嚴(yán)重影響目的地旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展,因而在吸收國(guó)內(nèi)外已有的旅游危機(jī)研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合新的旅游危機(jī)形勢(shì)和事件進(jìn)行研究,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本文從總結(jié)世界各國(guó)旅游危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)入手,以國(guó)際視角看待中國(guó)政府在旅游危機(jī)管理中存在的問(wèn)題,最后借鑒國(guó)外旅游危機(jī)管理的成果經(jīng)驗(yàn),提出中國(guó)政府加強(qiáng)旅游危機(jī)管理的相應(yīng)對(duì)策。

一 旅游危機(jī)管理的理論概述

(一)旅游危機(jī)的內(nèi)涵、類型、特征和影響

世界旅游組織認(rèn)為旅游危機(jī)是影響旅行者對(duì)目的地信心并擾亂繼續(xù)正常經(jīng)營(yíng)的非預(yù)期性事件。這類事件可能以無(wú)限多樣的形式在許多年中不斷發(fā)生[15]。根據(jù)旅游危機(jī)發(fā)生的成因,可將旅游危機(jī)劃分為各種類型[13](見(jiàn)表一)。雖然旅游危機(jī)產(chǎn)生的原因多種多樣,影響范圍和持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不同,但具有突發(fā)性、危害性、緊迫性、雙重性等共同特征。旅游危機(jī)對(duì)旅游業(yè)的影響主要表現(xiàn)為對(duì)旅游者的影響、對(duì)旅游企業(yè)的影響、對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的影響和對(duì)旅游目的地的影響。(二)政府在旅游危機(jī)管理體系中的地位和作用旅游危機(jī)管理體系包括政府、旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和公眾(旅游者)等多個(gè)行為主體,管理的途徑主要包括溝通、宣傳、安全保障和市場(chǎng)研究,政府在這四方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì),是公認(rèn)的旅游危機(jī)管理體系中的核心。政府不僅要牽頭迅速啟動(dòng)旅游危機(jī)管理預(yù)案,而且要充分發(fā)揮積極能動(dòng)的作用,即:在信息溝通、危機(jī)公關(guān)、重塑形象中的核心作用,在穩(wěn)定企業(yè)、穩(wěn)定隊(duì)伍、齊心努力中的靈魂作用,在爭(zhēng)取上級(jí)支持、區(qū)域合作、形成合力中的主體作用,在化危為機(jī)、市場(chǎng)復(fù)蘇、全面振興中的主導(dǎo)作用[16]。

表一 旅游危機(jī)成因類型

二 本世紀(jì)政府旅游危機(jī)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)透視

(一)啟動(dòng)常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)危機(jī)的組織協(xié)調(diào)

危機(jī)管理預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制是危機(jī)管理中的最基本的機(jī)制,而對(duì)其的執(zhí)行是政府機(jī)構(gòu)的重要職能。

泰國(guó)政府在海嘯發(fā)生后,政府積極進(jìn)行災(zāi)后重建工作,國(guó)家災(zāi)害管理和應(yīng)付行動(dòng)小組已在總理的直接管轄下,這意味著無(wú)需建立特設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)小組[17]。

對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警是政府的重要職能,“非典”疫情中,美國(guó)政府在國(guó)內(nèi)尚無(wú)一例患者的情況下,就下達(dá)了“緊急警報(bào)”和“防治指導(dǎo)方案”。美國(guó)政府的危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)由聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃所管理,該計(jì)劃非常明確地規(guī)定了27個(gè)不同聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)在各種災(zāi)難情況下所負(fù)的責(zé)任。一旦出現(xiàn)類似“非典”和9·11等事件,聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局就負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地各方對(duì)主要危機(jī)的各種應(yīng)急工作。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃將危機(jī)反應(yīng)分為12個(gè)領(lǐng)域(交通、通信、公共設(shè)施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救護(hù)、資源支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、城市搜急和救援、危險(xiǎn)物品、食品和能源),給每個(gè)區(qū)域指派了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職,同時(shí)處于有效合作的狀態(tài)[12]。

(二)加強(qiáng)旅游信息溝通,塑造政府良好形象

在9·11事件發(fā)生的24小時(shí)內(nèi),美國(guó)政府建立了有關(guān)傷亡者和失蹤者的數(shù)據(jù)庫(kù),并向全社會(huì)發(fā)布高透明度的相關(guān)信息,從而降低公眾的恐慌,提高政府的可信度。

英國(guó)旅游局在“口蹄疫”爆發(fā)初期,就收集信息,向公眾提供最新的疫情、各旅游景點(diǎn)綜合情況和注意事項(xiàng)等更新的信息給游客;同時(shí),對(duì)經(jīng)營(yíng)中的景點(diǎn)給予指導(dǎo),增強(qiáng)他們的信心,幫助他們將疫情傳播帶來(lái)的損失降低到最低水平;還委托全球著名的公關(guān)公司GCI負(fù)責(zé)國(guó)際媒體及各主要客源國(guó)的旅游企業(yè)聯(lián)系,通報(bào)信息。在初期階段,英國(guó)旅游局網(wǎng)站成為其最主要的傳播工具。

印度洋海嘯發(fā)生后,泰國(guó)政府一方面不間斷地通過(guò)媒體報(bào)導(dǎo)災(zāi)區(qū)的受災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)情況,另一方面,利用媒體力量呼吁全社會(huì)、全世界的關(guān)心和援助,并通過(guò)媒體信息傳播泰國(guó)推出為復(fù)蘇旅游業(yè)采取的各種優(yōu)惠措施。

(三)出臺(tái)優(yōu)惠政策,加大旅游產(chǎn)業(yè)扶持力度

英國(guó)政府針對(duì)爆發(fā)的口蹄疫疫情,實(shí)施了國(guó)家旅游戰(zhàn)略,對(duì)遭受口蹄疫疫情影響的旅游企業(yè)給予2億多英鎊的支持,并且政府還根據(jù)情況給予進(jìn)一步的扶持。這些戰(zhàn)略舉措實(shí)施以后,英國(guó)旅游業(yè)很快從口蹄疫疫情引起的危機(jī)中恢復(fù)過(guò)來(lái),重新步入了正常發(fā)展的軌道。

泰國(guó)政府在“非典”期間,為減少非典對(duì)旅游業(yè)的負(fù)面影響,內(nèi)閣頻繁地在旅游區(qū)召開(kāi)會(huì)議,設(shè)立了國(guó)家出資的“非典”賠償基金,表示游客只要是在泰國(guó)感染“非典”,即可向泰國(guó)政府索賠10萬(wàn)美元。

泰國(guó)政府在2004年底的海嘯發(fā)生后,啟動(dòng)旅游業(yè)恢復(fù)振興計(jì)劃:(1)決定投入3000億泰銖用于旅游業(yè)恢復(fù)項(xiàng)目,這筆資金包括的項(xiàng)目主要有對(duì)于自然災(zāi)害損毀的補(bǔ)助、旅游景點(diǎn)商業(yè)行為的補(bǔ)助以及重點(diǎn)用于普吉島恢復(fù)的補(bǔ)助;(2)采取免稅購(gòu)物計(jì)劃,吸引游客,以便振興南部安達(dá)曼海沿岸的海嘯災(zāi)區(qū)旅游業(yè),對(duì)于在海嘯災(zāi)區(qū)停留兩晚以上的泰國(guó)游客,將獲準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)高達(dá)兩萬(wàn)泰銖的免稅商品,享受與外國(guó)游客一樣的特別待遇;(3)其它刺激措施包括降低機(jī)場(chǎng)著陸費(fèi),從而使航空飛行費(fèi)用更加便宜;鼓勵(lì)更多官方會(huì)議在災(zāi)區(qū)各府舉行;(4)針對(duì)中國(guó)游客的流失,泰國(guó)旅游局還推出春節(jié)普吉島免費(fèi)航班救市,而海嘯后一直停止的中國(guó)直航普吉島班機(jī)于2005年1月25日由北京起飛。

(四)災(zāi)后重塑旅游形象,發(fā)揮旅游營(yíng)銷重振效應(yīng)

隨著2003年口蹄疫疫情逐步得以控制,英國(guó)政府通過(guò)加強(qiáng)信息溝通,糾正公眾的錯(cuò)誤印象,尤其是那些受疫情爆發(fā)嚴(yán)重影響但渴望到英國(guó)旅游的游客傳遞積極正面的信息,凸顯英國(guó)旅游健康安全性,重塑英國(guó)良好的旅游形象。英國(guó)旅游局還與各主要航空公司、旅行公司及酒店集團(tuán)協(xié)作,針對(duì)某些特定的客源國(guó)市場(chǎng)(如美國(guó)和加拿大)制定一系列市場(chǎng)促銷戰(zhàn)略,吸引這些國(guó)家的游客重返英國(guó),促銷活動(dòng)包括郵局宣傳材料、參與推廣各種體育比賽活動(dòng)、組織商務(wù)論壇和各種藝術(shù)展覽等。另外,英國(guó)旅游局還做出了一個(gè)重要的戰(zhàn)略決策,即參與贊助轉(zhuǎn)播著名的英國(guó)足球聯(lián)賽,在轉(zhuǎn)播聯(lián)賽的節(jié)目中,穿插了許多英國(guó)著名旅游目的地的畫(huà)面,收到了很好的效果[18]。

馬爾代夫政府在2004年海嘯災(zāi)害發(fā)生后,積極重塑其旅游形象,希望各國(guó)不要過(guò)分渲染災(zāi)情以免嚇跑游客,同時(shí)對(duì)其主要旅游市場(chǎng)開(kāi)展積極的宣傳活動(dòng),希望取消對(duì)馬爾代夫的旅游警告。此外,以200萬(wàn)美元的營(yíng)銷預(yù)算向旅游貿(mào)易界和游客發(fā)出一個(gè)統(tǒng)一的促銷信息,表明大部分度假村未受影響,馬爾代夫作為旅游目的地是安全的。

泰國(guó)政府在南亞海嘯發(fā)生后,建立了旅游業(yè)恢復(fù)委員會(huì)以便推動(dòng)“安達(dá)曼旅游”的促銷方案;政府出面展開(kāi)全球旅游危機(jī)公關(guān),以消除國(guó)際游客對(duì)到泰國(guó)旅游的恐懼心理;政府還制定了重建各種海濱度假村的總體規(guī)劃,就某些沙灘的總體規(guī)劃,旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者和政府部門(mén)召開(kāi)了公開(kāi)會(huì)議。

(五)加強(qiáng)與國(guó)外交流合作,合力抗擊旅游危機(jī)

東盟國(guó)家為減少各類地區(qū)性戰(zhàn)爭(zhēng)和恐怖主義對(duì)旅游業(yè)影響,先后共同簽署了《聯(lián)合行動(dòng)反對(duì)恐怖主義宣言》和《旅游安全宣言》,強(qiáng)調(diào)共同合作以增強(qiáng)旅游者來(lái)東盟國(guó)家旅游的信心。印度洋海嘯發(fā)生后,東盟各國(guó)集聚馬來(lái)西亞舉行“東盟旅游論壇”,論壇上各國(guó)達(dá)成合作的以下共識(shí)(1)各國(guó)旅游部門(mén)將不分區(qū)域地推動(dòng)地區(qū)旅游合作,盡快恢復(fù)旅游業(yè),并且設(shè)立管理體系,以備隨時(shí)應(yīng)對(duì)因天災(zāi)等突發(fā)事件引起的各種危機(jī);(2)共同磋商如何整合各國(guó)力量化解危機(jī),更加主動(dòng)地加強(qiáng)聯(lián)絡(luò),使目前的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)更加扎實(shí)有效;(3)各國(guó)開(kāi)始合作推動(dòng)“觀光東盟運(yùn)動(dòng)”,這是加強(qiáng)各國(guó)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的手段;(4)聯(lián)合建立危機(jī)管理系統(tǒng),以應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和天災(zāi)對(duì)本地區(qū)旅游業(yè)的影響。

(六)完善法律法規(guī),密切關(guān)注危機(jī)的發(fā)展動(dòng)態(tài)

二戰(zhàn)前,日本曾爆發(fā)過(guò)大規(guī)模的麻風(fēng)病、肺結(jié)核等傳染性疾病,政府對(duì)傳染性疾病非常重視。日本政府于1890年制定了《傳染病預(yù)防法》,該法經(jīng)過(guò)多次修改,直至1998年被《關(guān)于傳染病預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》所取代。此外,1951年頒布《檢疫法》,并經(jīng)過(guò)多次修改。這兩個(gè)法律,使日本對(duì)大規(guī)模傳染病的預(yù)防、處理和治療及緊急對(duì)策等方面有法可依?！蛾P(guān)于傳染病預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》將那些具有傳染性,與人類已知的癥狀、治療結(jié)果明顯不同,且病情嚴(yán)重,其蔓延會(huì)對(duì)人類生命及健康產(chǎn)生重大影響的疾病歸類為“新興感染病”,在法律上,“非典”屬于此類型。2002年11月,當(dāng)中國(guó)廣東發(fā)現(xiàn)不明原因的肺炎時(shí),日本就給予了高度警惕,一直關(guān)注其動(dòng)態(tài),并及時(shí)作出相應(yīng)的對(duì)策,隨時(shí)發(fā)出相關(guān)通報(bào)。《檢疫法》規(guī)定,在機(jī)場(chǎng)、港口發(fā)現(xiàn)新型感染病患者時(shí),同樣按《關(guān)于傳染病預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》規(guī)定層層上報(bào)。

三 國(guó)際視角下的中國(guó)政府旅游危機(jī)管理的缺陷

(一)旅游危機(jī)管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)的缺陷

旅游危機(jī)管理是跨區(qū)域、跨時(shí)段的綜合性系統(tǒng)管理工程,通常情況下,處理危機(jī)需要社會(huì)各政府部門(mén)和社會(huì)力量通力協(xié)作。在“非典”爆發(fā)初期,充分暴露出我國(guó)政府的旅游危機(jī)管理體制對(duì)旅游危機(jī)管理預(yù)警和反應(yīng)等機(jī)制的方面效應(yīng),主要表現(xiàn)在危機(jī)管理中(1)政府部門(mén)條塊分割,各自為政、權(quán)責(zé)不明,危機(jī)管理的低效率和低質(zhì)量,沒(méi)有及時(shí)準(zhǔn)確地通過(guò)權(quán)威渠道發(fā)布預(yù)警信息和發(fā)布應(yīng)急處理預(yù)案;(2)政府與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)能力較弱,中央、地方、軍隊(duì)三方協(xié)調(diào)性不夠;(3)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)與政府的協(xié)調(diào)管理機(jī)制缺乏。“全能”政府排擠非營(yíng)利性的組織機(jī)構(gòu),大多數(shù)情況下,其仍然聽(tīng)命于政府;(4)對(duì)原因不明的事件處理時(shí)存在很多缺陷。包括怎樣及時(shí)向公眾溝通、公布相關(guān)情況,怎樣更好地協(xié)調(diào)各方面的資源和能力去應(yīng)對(duì)。

在此體制下,我國(guó)政府危機(jī)管理缺乏常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),危機(jī)發(fā)生后,一般由臨時(shí)危機(jī)處理工作組擔(dān)當(dāng)此職責(zé)。這種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的缺陷主要表現(xiàn)在:(1)不具有延續(xù)性,使處理危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)不能通過(guò)總結(jié)而保留;(2)該機(jī)構(gòu)權(quán)威性的缺乏,大量協(xié)調(diào)工作錯(cuò)過(guò)處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī),而且政府危機(jī)管理系統(tǒng)條塊分割嚴(yán)重,難以實(shí)現(xiàn)資源整合和協(xié)同決策;(3)專門(mén)的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)有一套成熟的危機(jī)處理操作方案,其時(shí)效性和科學(xué)性更強(qiáng)。

(二)旅游危機(jī)信息溝通不公開(kāi),導(dǎo)致旅游形象受損

我國(guó)政府對(duì)于突發(fā)危機(jī)事件采取傳統(tǒng)的管制方法,即控制媒體在危機(jī)期間對(duì)該領(lǐng)域的新聞采訪、報(bào)道及評(píng)價(jià),這與國(guó)際慣例相悖。2002年底,非典疫情已經(jīng)在廣東爆發(fā),政府出于“維護(hù)自身形象”的考慮,加之對(duì)疫情缺乏足夠的重視和應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn),一直沒(méi)有通過(guò)權(quán)威渠道向公眾發(fā)布正確和權(quán)威的信息,至2003年2月10日《羊城晚報(bào)》才首次發(fā)布“非典”首例病例的信息,據(jù)廣東媒體調(diào)查,此前民眾只能依賴小道消息和各種傳聞的內(nèi)部消息。首例“非典”病例報(bào)道后,引起世界35個(gè)國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)來(lái)華旅游發(fā)出勸誡或采取其他限制措施。與此同時(shí),各種傳播“非典”危害的謠言四起,引起民眾的搶購(gòu)糧食和板藍(lán)根的恐慌潮,2003年4月之后,非典疫情信息公開(kāi)的情況才比較順暢。

(三)預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系不完善,增加執(zhí)法的難度

我國(guó)已經(jīng)建立了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類和社會(huì)安全事件類四大類型的應(yīng)急法律體系,其以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基本法、大量單行立法與之并存。但目前我國(guó)預(yù)警和應(yīng)急管理的立法在內(nèi)容上存在以下缺陷:重突發(fā)事件的事中處置,輕事前預(yù)防和事后補(bǔ)償、救助;在組織機(jī)構(gòu)上重視縱向機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,欠缺機(jī)關(guān)之間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)與合作的具體規(guī)定;在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作中,行政主導(dǎo)色彩較強(qiáng),不重視社團(tuán)組織和志愿者等社會(huì)力量的參與;就應(yīng)對(duì)措施而言,重視強(qiáng)制手段的運(yùn)用,忽視行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法手段的運(yùn)用;立法重視對(duì)政府實(shí)體應(yīng)對(duì)權(quán)力的配置,缺乏如何正當(dāng)行使這些權(quán)力的程序性規(guī)定,上述缺陷是造成我國(guó)政府在抗擊“非典”初期被動(dòng)局面的重要根源[19]。

危機(jī)處理系統(tǒng)的運(yùn)行,必須依靠法律為后盾,否則在執(zhí)法中難以為繼。中國(guó)政府掌握眾多的行政資源和具有強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力,但是過(guò)多的行政干預(yù)會(huì)產(chǎn)生眾多的負(fù)面影響甚至后遺癥。

此外,還存在忽視災(zāi)后的旅游特別營(yíng)銷、漠視跨區(qū)域和跨國(guó)界的危機(jī)管理交流與合作、優(yōu)惠政策對(duì)旅游業(yè)的扶持和拉動(dòng)效果不顯著等問(wèn)題。

四 中國(guó)政府旅游危機(jī)管理的路徑選擇

(一)根據(jù)危機(jī)的階段性特征,扮演好政府各階段的角色[9]

根據(jù)國(guó)外旅游危機(jī)管理的階段性特征和階段劃分,把政府的危機(jī)管理劃分為三個(gè)階段,并對(duì)中國(guó)在各階段的角色做出以下定位(1)在危機(jī)前兆階段,從根本上防止危機(jī)的形成和爆發(fā)或?qū)⑵湎诿妊繝顟B(tài)。這要求政府旅游主管部門(mén)和相關(guān)政府部門(mén)注重收集各種旅游危機(jī)資訊,制定國(guó)家突發(fā)性旅游危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案,建立完善旅游產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系,建立和完善政府旅游危機(jī)應(yīng)急組織體系,建立政府和私人機(jī)構(gòu)雙重旅游危機(jī)物質(zhì)和財(cái)政資源體系,加強(qiáng)旅游危機(jī)的宣傳教育,提高危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)危機(jī)能力。(2)在旅游危機(jī)中,及時(shí)協(xié)調(diào)和化解旅游危機(jī)。這要求政府幫助和撫慰受害者,維護(hù)旅游者未來(lái)消費(fèi)信心,建立有效的危機(jī)管理的溝通機(jī)制,加強(qiáng)危機(jī)時(shí)的特別營(yíng)銷,正確處理解決危機(jī)與旅游業(yè)發(fā)展以及各種行為主體的利益關(guān)系。(3)在危機(jī)后階段,及時(shí)地進(jìn)行危機(jī)的恢復(fù)和總結(jié)學(xué)習(xí)。這要求政府注重危機(jī)后的溝通,促進(jìn)危機(jī)管理的多邊合作和國(guó)際交流,開(kāi)發(fā)市場(chǎng),填補(bǔ)危機(jī)后市場(chǎng)空擋,增強(qiáng)目的地未來(lái)的安全性。

(二)改革現(xiàn)有的管理體制,設(shè)置常設(shè)性旅游危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

借鑒美國(guó)等國(guó)旅游危機(jī)管理的寶貴經(jīng)驗(yàn),反思我國(guó)的歷史和現(xiàn)狀,亟待對(duì)現(xiàn)有的旅游危機(jī)管理體制進(jìn)行改革創(chuàng)新,徹底改變政府部門(mén)間、政府部門(mén)和社會(huì)組織的協(xié)調(diào)溝通不夠,權(quán)責(zé)任不明的狀況。建議在我國(guó)可以考慮建立常設(shè)的專業(yè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu),因?yàn)槌ＴO(shè)性的危機(jī)管理部門(mén)利于政府集中精力抓好危機(jī)的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處理工作,培訓(xùn)相關(guān)危機(jī)管理的專業(yè)人員,提高工作效率[20]。

在中央政府內(nèi)部建立高層次的旅游危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,運(yùn)用法制化的手段明晰中央各部委、各級(jí)人民政府危機(jī)管理的權(quán)力、職能和職責(zé),從而形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作的危機(jī)管理體制。該工作機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)是危機(jī)事件可能發(fā)生的領(lǐng)域內(nèi)的專家。在危機(jī)發(fā)生前,其應(yīng)定期就某一領(lǐng)域中當(dāng)年或者更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)警分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并據(jù)此制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃;危機(jī)發(fā)生時(shí),它應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為國(guó)務(wù)院處理有關(guān)緊急事務(wù)的具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性危機(jī)事件權(quán)威地分配各種國(guó)家資源,并在危機(jī)信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)的核心作用。

地方危機(jī)管理按照“條塊結(jié)合,以塊為主”的原則。上海能成功抗擊“非典”的重要原因之一,就是從一開(kāi)始就確定了“非典”防治的屬地化管理原則,并建立了屬地化管理體制。這完全契合現(xiàn)代危機(jī)管理中注重信息、分級(jí)管理的要求,有利于將全市各方置于社會(huì)整體之中,群防群控,改變“群龍治水”的體制性弊端,大大提高危機(jī)處理的效率。

(三)建立健全危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急管理體系,防范和化解風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,預(yù)警體系可以幫助政府對(duì)階段性可能發(fā)生的旅游危機(jī)事先有充分的估計(jì),并做好應(yīng)急準(zhǔn)備,選擇最佳對(duì)策。

建立健全旅游危機(jī)預(yù)警體系,對(duì)危機(jī)潛伏期的信息、情報(bào)及時(shí)處理,分析危機(jī)發(fā)生的概率以及危機(jī)發(fā)生后可能造成的負(fù)面影響,做出科學(xué)的預(yù)測(cè)和判斷。為此,應(yīng)該設(shè)置或利用多種信源與信息渠道進(jìn)行預(yù)警,以提高預(yù)警的可靠性和準(zhǔn)確性;應(yīng)該從發(fā)生的概率和危害程度等方面進(jìn)行多級(jí)別的預(yù)警,為領(lǐng)導(dǎo)者和群眾采取對(duì)策提供盡量多的信息量,以提高應(yīng)對(duì)措施的針對(duì)性、有效性,降低盲目性,減少成本和損失。建議從旅游客流的角度對(duì)旅游系統(tǒng)進(jìn)行研究,并通過(guò)客流的分析,得出旅游預(yù)警信號(hào)。在上述預(yù)警信號(hào)值的獲取過(guò)程中,有些值的選取是帶有很大的主觀性,在選取時(shí)一定要慎重。由于現(xiàn)階段旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展,對(duì)旅游預(yù)警的指標(biāo)值要及時(shí)進(jìn)行更新,而且,在預(yù)測(cè)時(shí)要對(duì)一些情況充分考慮,并要有應(yīng)急預(yù)案[22]。

圖1 旅游業(yè)的應(yīng)急管理體系

正確及時(shí)的應(yīng)急干預(yù)管理依賴于有效的應(yīng)急管理系統(tǒng)。應(yīng)急管理工作適當(dāng)趨前行動(dòng)有助于危機(jī)的有效解決。如圖1所示,旅游業(yè)危機(jī)應(yīng)急處理的核心工作流程包括應(yīng)急監(jiān)測(cè)、應(yīng)急分析、應(yīng)急決策和策略執(zhí)行等應(yīng)急管理任務(wù)。在突發(fā)事件管理中,旅游主管部門(mén)主要是應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)者,但在服務(wù)和保障旅游者安全的過(guò)程中,旅游主管部門(mén)應(yīng)該是應(yīng)急管理的發(fā)起者。由于危機(jī)事件牽涉到的利益相關(guān)主體較多,要對(duì)危機(jī)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)母深A(yù)和處理,需要地方相關(guān)部門(mén)、旅游企業(yè)、旅游者、旅游社區(qū)等相關(guān)主體的聯(lián)合行動(dòng),共同為危機(jī)事件的處理提供監(jiān)督和資源保障。從我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)管體制來(lái)看,根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》等法律規(guī)定,旅游行政管理部門(mén)應(yīng)該更多借助于地方的應(yīng)急資源保障體系,積極主動(dòng)的利用相關(guān)部門(mén)的協(xié)同、配合與支持[21]。

此外,要完善我國(guó)已形成的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案體系,應(yīng)急預(yù)案包括總體應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案,前者如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,后者如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家旅游局旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等。應(yīng)急預(yù)案不僅要有應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的行動(dòng)方案,而且要有明確的保障措施,并事先做好有關(guān)危機(jī)狀態(tài)下的法律法規(guī)建設(shè);不僅要有各種預(yù)案方案,而且要通過(guò)教育、培訓(xùn)、演練或計(jì)算機(jī)模擬,培養(yǎng)、提高領(lǐng)導(dǎo)者的指揮能力和群眾的應(yīng)變能力,檢驗(yàn)預(yù)案的可行性和科學(xué)性,在危機(jī)一旦發(fā)生后,預(yù)案能夠切實(shí)地發(fā)揮作用。

(四)完善旅游危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急等相關(guān)法律,確立執(zhí)法依據(jù)

運(yùn)用法律手段實(shí)施有效的危機(jī)管理是世界各國(guó)普遍經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明,將危機(jī)管理納入法制化軌道,建立一整套相互匹配、協(xié)調(diào)運(yùn)作的法律法規(guī)體系有利于保證危機(jī)事件應(yīng)對(duì)處理措施的正當(dāng)性和合法性。

我國(guó)的預(yù)警和應(yīng)急法律還不夠完善,需要從形式和內(nèi)容兩方面進(jìn)行改進(jìn):(1)形式方面,總的立法思路應(yīng)當(dāng)是在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)之后,繼續(xù)統(tǒng)一立法的思路,弱化當(dāng)前立法過(guò)于分散的狀態(tài),加強(qiáng)統(tǒng)一立法的制定。第一,制定《緊急狀態(tài)法》,建立緊急狀態(tài)制度。第二,引入階段立法,完善突發(fā)事件的救助和補(bǔ)償制度,制定《災(zāi)害保險(xiǎn)法》、《災(zāi)害救助和補(bǔ)償法》等法律。(2)內(nèi)容方面,完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織的制度建設(shè);重視行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法手段運(yùn)用;重視社團(tuán)組織和志愿者的參與,將之納入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度框架中;完善程序制度的規(guī)定;完善應(yīng)急預(yù)案的制定[23]。

應(yīng)急預(yù)案根據(jù)法律制定,但又有其自身內(nèi)容定位,它應(yīng)當(dāng)是將法律的規(guī)定分解為具體的操作規(guī)程,一旦發(fā)生突發(fā)事件可以直接按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行操作。如果照抄照搬法律條款,就沒(méi)有必要在立法之外又建立一套應(yīng)急預(yù)案體系了。因此,如何改變目前制定預(yù)案時(shí)偷懶的做法,真正通過(guò)制定應(yīng)急預(yù)案將立法細(xì)化、分解為可操作的規(guī)程,是今后完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案制度的需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

(五)形成面向全社會(huì)的旅游公共風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制

世界旅游組織發(fā)布的《旅游業(yè)危機(jī)管理指南》提出,基于誠(chéng)實(shí)和透明之上的良好的溝通是成功的危機(jī)管理的關(guān)鍵?，F(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)表明:社會(huì)的自主能力和信息的公開(kāi)程度是成正比的,一個(gè)社會(huì)的信息越公開(kāi),社會(huì)的自主能力就越強(qiáng),社會(huì)就越穩(wěn)定。

公共風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制包含兩個(gè)方面,一是政府內(nèi)部的溝通機(jī)制,包括政府縱向?qū)蛹?jí)間風(fēng)險(xiǎn)溝通和政府橫向部門(mén)間的風(fēng)險(xiǎn)溝通兩類;二是政府外部與大眾之間的公眾溝通機(jī)制,讓公眾意識(shí)到疫情的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn),提高他們的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和警惕性,了解自我防護(hù)、家庭防護(hù)、地方及部門(mén)防護(hù)和各自業(yè)務(wù)持續(xù)的有關(guān)知識(shí),還要幫助他們建立應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的信心。

圖2 旅游危機(jī)管理信息溝通機(jī)制模型[24]

如圖2所示,建議逐步建立和實(shí)施旅游危機(jī)管理信息溝通機(jī)制模型,該平臺(tái)從系統(tǒng)整合的視角(包括時(shí)間序列、空間序列、運(yùn)作狀態(tài)、分屬部門(mén)、系統(tǒng)對(duì)接等)構(gòu)建危機(jī)信息溝通的軟硬平臺(tái)。硬平臺(tái)由信息分析技術(shù)支持和旅游危機(jī)信息通信技術(shù)及管理系統(tǒng)組成。前者是提供對(duì)旅游危機(jī)信息內(nèi)容進(jìn)行分析的技術(shù)手段,可以應(yīng)用于旅游危機(jī)管理過(guò)程中,為旅游危機(jī)管理信息溝通機(jī)制的構(gòu)建提供硬件系統(tǒng)和技術(shù)操作平臺(tái);后者是提供對(duì)危機(jī)信息內(nèi)容進(jìn)行傳遞的工具,其目的是在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間,通過(guò)最合適的途徑,將最佳的信息傳遞給最需要此信息的旅游者。軟平臺(tái)由旅游危機(jī)信息資源庫(kù)、旅游危機(jī)信息溝通渠道、旅游危機(jī)信息學(xué)校功能、旅游危機(jī)信息預(yù)警方式四模塊組成。

(六)及時(shí)出臺(tái)扶持、振興政策,實(shí)施旅游客源多元化戰(zhàn)略

旅游危機(jī)發(fā)生后,各旅游企業(yè)均受到不同程度的沖擊,有的旅游企業(yè)甚至瀕臨破產(chǎn),這時(shí)政府及時(shí)出臺(tái)恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策顯得非常有必要.這些政策包括減免旅游企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅和教育費(fèi)附加等稅費(fèi);金融政策支持,對(duì)中小企業(yè)實(shí)行貼息貸款;退還旅行社部分質(zhì)量保證金等。

旅游客源地的空間格局多元化有利于降低危機(jī)對(duì)旅游業(yè)的沖擊程度。在多次的危機(jī)中,中國(guó)旅游管理部門(mén)都在不斷強(qiáng)調(diào)促進(jìn)客源空間的多元化格局的進(jìn)一步發(fā)展。在亞洲金融危機(jī)、“9·11事件”等多次危機(jī)后,中國(guó)旅游業(yè)仍然取得超出預(yù)期的成績(jī),其最主要因素之一就是日益多元化的旅游客源空間格局。旅游需求的時(shí)間多元化主要體現(xiàn)在降低旅游需求的季節(jié)性指數(shù),通過(guò)旅游節(jié)慶、渠道、價(jià)格、產(chǎn)品等營(yíng)銷手段,通過(guò)“削峰填谷”,避免旅游發(fā)展中的大起大落。

五 結(jié) 論

本文以公認(rèn)的旅游危機(jī)管理體系中的核心——政府為研究對(duì)象,在分析政府的旅游危機(jī)管理的地位和作用的基礎(chǔ)上,結(jié)合新世紀(jì)的旅游危機(jī)形勢(shì)和系列旅游危機(jī)事件,得出以下基本結(jié)論:

1.通過(guò)透視本世紀(jì)外國(guó)政府的旅游危機(jī)管理行為獲得以下國(guó)際經(jīng)驗(yàn):啟動(dòng)常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)危機(jī)的組織協(xié)調(diào);加強(qiáng)旅游信息溝通,塑造政府良好形象和信度;出臺(tái)系列優(yōu)惠政策,加大旅游產(chǎn)業(yè)扶持力度;災(zāi)后重塑旅游形象,發(fā)揮旅游營(yíng)銷重振效應(yīng);加強(qiáng)與國(guó)外的交流合作,合力抗擊旅游危機(jī);完善法律法規(guī),密切關(guān)注危機(jī)的發(fā)展動(dòng)態(tài)等。

2.從國(guó)際視角診斷中國(guó)政府旅游危機(jī)管理的缺陷如下:旅游危機(jī)管理體制弊端導(dǎo)致機(jī)制、機(jī)構(gòu)的缺陷;旅游危機(jī)信息溝通不公開(kāi),導(dǎo)致旅游形象受損;預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系不完善,增加執(zhí)法的難度;忽視災(zāi)后的旅游特別營(yíng)銷;漠視跨區(qū)域和跨國(guó)界的危機(jī)管理交流與合作;優(yōu)惠政策對(duì)旅游業(yè)的扶持和拉動(dòng)效果不顯著等問(wèn)題。

3.在吸收政府旅游危機(jī)管理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,針對(duì)中國(guó)政府旅游危機(jī)管理的缺陷,提出我國(guó)政府旅游危機(jī)管理的選擇路徑:根據(jù)危機(jī)的階段性特征,扮演好政府各階段的角色;改革現(xiàn)有的管理體制,設(shè)置常設(shè)性旅游危機(jī)管理機(jī)構(gòu);建立健全危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急管理體系,防范和化解風(fēng)險(xiǎn);完善旅游危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急等相關(guān)法律,確立執(zhí)法依據(jù);形成面向全社會(huì)的旅游公共風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制;及時(shí)出臺(tái)扶持、振興政策,實(shí)施旅游客源多元化戰(zhàn)略等。

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Chinese Governments Administration of Tourism Crisis in the New Century:An International View

CHEN Zhi-jun,YANG Hong
(Department of Tourism Management,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan 411201,China)

The Butterfly Effect in tourism crisis indicates that tourism is an industry highly sensitive to crisis.Baased on a systematical review of the research into the administration of tourism crisis at home and abroad,as well as the current situation and accidents in the new century,this paper analyzes the connonations,types,features and influences of tourism crisic and explores the international experience in government’s administration of tourism crisis by means of choosing the core behavioral agent as a breakthrough point.This paper also diagnoses the Chinese government’s administrative defects in tourism crisis from an international view,and puts forward the corresponding countermeasures.

international view;new century;Chinese government;tourism crisis administration

F590.1

A

1671-1181(2011)02-0009-08

2010-10-20

湖南省資源型企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理研究基地開(kāi)放基金項(xiàng)目(07ZY04);湖南省社科規(guī)劃辦科研項(xiàng)目(09YBB147)。

陳志軍(1977-),男,湖南邵陽(yáng)人,講師,研究方向:旅游管理與區(qū)域規(guī)劃。

(責(zé)任編輯:郝樹(shù)平)