論南京國民政府時期生育保險立法(1927-1937年)

李新軍

(安徽大學 歷史系,安徽合肥 230039)

論南京國民政府時期生育保險立法(1927-1937年)

李新軍

(安徽大學 歷史系,安徽合肥 230039)

南京國民政府對女工生育保險較為重視,《工廠法》及一些地方法規(guī)對女工生育期間待遇作了規(guī)定。這些法律法規(guī)雖然在政府強力推行下,取得了一定的成效,但由于立法本身不完善,立法在執(zhí)行過程中存在諸多弊端,其執(zhí)行效果與立法初衷相距甚遠。

南京國民政府;生育保險;立法

生育保險是社會保險的一種,是國家通過立法,對懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質(zhì)幫助的一種社會保險制度。南京國民政府時期,政府對女工生育期間待遇比較重視,出臺法律法規(guī)對生育期間的女職工進行保護,使女工權(quán)利得到一定程度的保障。

一 南京國民政府生育保險立法草創(chuàng)

南京國民政府成立后因受當時國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會等諸多因素影響,對女工生育保險立法比較重視,1927年和1932年,南京國民政府分別起草了《勞動法典草案》和《強制勞工保險法草案》兩部專門社會保險法,其中對生育保險作了專門規(guī)定。

1927年7月9日,南京國民政府成立了《勞動法》起草委員會,1929年春,編成《勞動法典草案》,該本草案共7編21章863條,最后一編為“勞動保險”。該編分為傷害保險和疾病保險兩章。傷害保險為第1章共148條;疾病保險為第2章共116條,這兩章條文包含了傷害、疾病、生育三個險種。

在分娩給付中規(guī)定:被保險人分娩時,除得領(lǐng)分娩費20元外,并于產(chǎn)前4星期產(chǎn)后6星期不能工作期間,領(lǐng)其標準工資之1/2,最多可增至2/3;被保險人加入保險未及6個月時,不得領(lǐng)取分娩津貼,但加入保險已滿3個月時,得領(lǐng)取分娩費及接生看護之給付;被保險人領(lǐng)取分娩津貼期間不得領(lǐng)取疾病津貼。

1932年,由實業(yè)部起草的《強制勞工保險法草案》是南京國民政府時期重要的一次社會保險立法嘗試。該草案共8章50條,包括醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險三種形式。

在保險給付中規(guī)定:“(1)被保險人疾病或分娩時,除了給以實際醫(yī)療費或分娩費外,依下列規(guī)定給以養(yǎng)病津貼或生產(chǎn)津貼:疾病自生病的第4日起至病愈日止,每月給以工資60%,如超過6個月尚未痊愈時,其每月津貼得減至40%。分娩按工廠法第37條之規(guī)定,在分娩期間工資照給。(2)被保險人因病或分娩致死時,除了給喪葬費外,還要依如下不同狀況給以遺族恤金:有依賴被保險人維持生計的親屬3人以上者,給以1年工資;有前款規(guī)定的親屬2人者,給以6個月之工資;有前款規(guī)定的親屬1人者 ,給以 4 個月的工資?！盵1]133—138

上述兩部草案中對女工生育期間的待遇作了詳細的規(guī)定,遺憾的是由于種種原因這兩部草案并沒有頒布實施。

1929年12月30日,國民政府公布《工廠法》,分總則、童工女工、休息及休假、工資、工作契約之終止、工人福利、工廠安全與衛(wèi)生設(shè)備、工人津貼及撫恤、工廠會議、學徒、罰則及附則等13章共77條。在這部法律中,第45條對工人津貼及撫恤特作了比以前更為完善的規(guī)定。第37條對女工分娩期間作了規(guī)定:“女工分娩前后應(yīng)停止工作共8星期,其入廠工作6個月以上者假期內(nèi)工資照給,不足6個月者減半發(fā)給?！盵2]395《工廠法》是中國歷史上第一部國家正式頒布的比較完整的現(xiàn)代工廠立法,也是南京國民政府花費氣力最大、認真推行并取得一定成效的勞動法。

1929年11月31日、12月8日上海特別市政府分別公布了《上海特別市職工退職待遇暫行辦法》和《上海特別市職工待遇暫行規(guī)則》。在《上海特別市職工待遇暫行規(guī)則》中規(guī)定,“雇主對于女工之產(chǎn)前產(chǎn)后就應(yīng)共給假六星期,工資照給。”[3]65

上海市政府于1930年2月訂立保護女工生產(chǎn)規(guī)則,規(guī)定:“凡在上海市區(qū)內(nèi)各工廠,繼續(xù)工作滿一年以上之女工,皆得享受該項規(guī)則上之權(quán)利。女工懷孕滿8個月時,可向廠方領(lǐng)取診察券,持至衛(wèi)生局指定醫(yī)院,免費診察,由醫(yī)院出具證明書,指示生產(chǎn)請假日期,女工即可持此項證明書向廠方請假,前赴指定之醫(yī)院預(yù)備生產(chǎn)。生產(chǎn)期前期后,不得逾8星期,期內(nèi)工資照給。但女工如在生產(chǎn)假期內(nèi),私向他處工作者,其生產(chǎn)期內(nèi)應(yīng)得之工資,即予扣除?！盵4]192

二 南京國民政府生育保險立法評價

(一)南京國民政府生育保險立法意義

生育保險作為社會保險的一個險種在法律制度和具體實踐上還處在幼年時期,但從近代中國社會轉(zhuǎn)型和社會保險發(fā)展歷史階段來看,這一時期出臺的生育保險法規(guī)具有深刻歷史意義和重大的現(xiàn)實意義。

1.傳統(tǒng)生育保險觀念正在發(fā)生改變。其一,國家的責任逐漸得到體現(xiàn)。女工生育,在中國傳統(tǒng)的觀念里是家庭或家族的事情,與國家沒有什么關(guān)系。南京國民政府時期,這種狀況得到改變,《工廠法》和地方法規(guī)的頒布是政府試圖通過立法達到對女工保護的目的,相對于以前政府無所作為來說,政府的職責得到一定程度的體現(xiàn)。這是一個重要的進步,也是生育保險近代化的重要標志之一。其二,民眾的生育保險意識不斷提高。在轉(zhuǎn)型的過程中,工人社會保險意識不斷提高,認識到生育保險立法是國家的職責之一,進而向政府建議,推動生育保險的實施。1922年5月在廣州召開了第一次全國勞動大會,號召工人進行勞動立法斗爭,要求政府頒布勞動法,實行社會保險,并擬定了《勞動立法原則》和《勞動法案大綱》。1925年,第二次全國勞動大會的決議案中提出:“婦女在產(chǎn)前產(chǎn)后有八星期的休息并照領(lǐng)工資?！盵5]16第三次全國勞動大會上提出:“女工從事重大工作者,產(chǎn)前產(chǎn)后休息八星期;輕的工作休息六星期;均應(yīng)照給工資?！薄皣覒?yīng)設(shè)立勞動保險,保險費由雇主或國庫支出”。[5]112-1131927年第四次全國勞動大會上提出:“女工產(chǎn)前產(chǎn)后給八個星期的休假,并照發(fā)工資?！盵5]2131929年在上海召開的第五次全國勞動大會上,通過了《中華全國工人斗爭綱領(lǐng)》,該綱領(lǐng)要求:“實行保護女工(如產(chǎn)前產(chǎn)后應(yīng)各有四星期的休息,發(fā)給保產(chǎn)金,育嬰補助費等)?！盵5]288這些政策綱領(lǐng)表明了工人生育保險意識的轉(zhuǎn)變。

2.生育保險等社會保險法的出臺是中國社會法近代化的標志之一。社會法主要是解決經(jīng)濟、環(huán)境、就業(yè)、社會保障等社會性問題,如消費者權(quán)益保護法、勞動法等。中國傳統(tǒng)法律重公權(quán)、輕私權(quán),重刑法、輕民法,制定法律是從維護君主統(tǒng)治的目的出發(fā)的,根本沒有社會法的概念。晚清修律開始了中國法制近代化過程,初步改變了重刑輕民的法律傳統(tǒng)。南京國民政府時期,生育保險等社會保險法出臺在中國法制發(fā)展史上具有重大的意義,推動了社會法立法的進程,標志著社會法向現(xiàn)代化的邁進。

3.生育保險的實行,推進了社會保險立法從理論向?qū)嵺`的邁進。德國議會在1883-1889年間先后通過了《疾病保險法》、《工傷事故保險法》、《傷殘及養(yǎng)老保險法》。三項保險立法以來,西方許多國家相繼建立了社會保險制度。中國學界從理論上探討也有相當一段時間,早在1918年和1919年,君實在《東方雜志》上發(fā)表《勞動者失業(yè)保險制度》和《勞動者疾病保險制度》兩文,對失業(yè)保險和疾病保險進行探討。但當時中國因軍閥混戰(zhàn)、政府軟弱等原因無法真正草創(chuàng)、實踐有關(guān)社會保險立法。南京國民政府成立后,積極推動社會保險立法工作。生育保險立法的實行,推動了社會保險從理論向?qū)嵺`邁進,在加快中國社會保險立法進程,提高民眾的社會保險意識等方面,具有重大意義。

4.《工廠法》等法律中有關(guān)生育保險的規(guī)定在一定程度上保護了女工的權(quán)利。據(jù)陳達教授實際調(diào)查,1930年上海228處工廠中,多數(shù)工廠不用女工,用女工之工廠,約有三分之一,即63家,支付產(chǎn)母恤金。但支付數(shù)目與支付方法不同,或準許孕婦于臨產(chǎn)時請假,假后復(fù)工,假內(nèi)不給資;或?qū)τ诋a(chǎn)母假內(nèi)給一部分工資;亦有給假若干日,假內(nèi)并給工資者,恤金數(shù)目,最低者3元,最高者為26.5元。假期最短者二星期,最長者六星期。給資標準(以產(chǎn)母工資計)自二星期半到六星期。茲就陳氏之調(diào)查表中關(guān)于產(chǎn)母恤金之部摘錄如下(見表一)。

表一 上海各業(yè)工廠產(chǎn)母恤金調(diào)查表

河北各廠的情況:“華新津廠,裕元,寶成三紗廠,對于產(chǎn)母,均給假一個月。大與紡織工廠與華新唐廠給假兩個月。惟華新津廠與裕元對于產(chǎn)母之給假,均限于在廠半年以上之女工。華新津唐廠,僅規(guī)定給假,是否照給工資不說。大與,裕元給予一個月工資。寶成給予半個月工資?！盵4]192

(二)南京國民政府生育保險立法及其實施中的缺陷

南京國民政府生育保險立法起步于工業(yè)化發(fā)展的初始階段,一方面受落后生產(chǎn)力條件的制約,另一方面因戰(zhàn)亂等因素的影響,其立法本身和立法的實施都不可避免地存在嚴重缺陷。

1.生育保險的保障范圍有限。如《工廠法》第一條規(guī)定:“凡用(汽力、電力、水力)發(fā)動機器之工廠平時雇用工人在30人以上者適用本法”。僅此一條就將《工廠法》的適用范圍限定得極小,首先,必須是使用非生物力的工廠。即僅保護工廠工人,而將其它工人拒之門外。據(jù)統(tǒng)計,1931年我國1518588勞動者中有工業(yè)工人1038665人,交通工人208558人,礦山工人271365人,此條規(guī)定直接將479923名交通工人和礦山工人排除在《工廠法》的保護之外。[1]1其次,必須是平時雇用工人在30人以上的工廠。我國大多數(shù)工廠資本額小、規(guī)模小、雇用的工人數(shù)也少,本條限制使得占工業(yè)工人人數(shù)大部分的小廠工人無法獲得保護;三是非發(fā)動機器動力的作坊工廠工人、商店店員等無法援引《工廠法》以保護權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計,1940年代末我國工業(yè)中工廠工業(yè)與作坊工場工業(yè)總計14078家,合于《工廠法》的3312家,不合《工廠法》的10766家。在上海的7738家工廠中,合于工廠法的也僅1945家,不合的5793家,后者幾為前者的三倍。南京不合工廠法有852家,合工廠法的僅36家。[6]556—558

2.有關(guān)法規(guī)遭到了資本家的強制抵制。在當時中國實行社會保險,推行政府、雇主和雇工三方繳費及生育、疾病時工資照給等原則侵犯了資本家的利益,遭到了他們的反對。如女工分娩工資是否照發(fā)問題曾引極大的爭議?！豆S法》第37條原來這樣規(guī)定:“女工分娩前后應(yīng)停止工作共8星期,工資照給”。資方強烈的不滿,染制業(yè)代表認為“假使一百個工女中每年平均有二十人生產(chǎn),則廠方要受多少損失!這種損失在目前的工廠決計負擔不了?！盵7]江浙皖絲廠繭業(yè)總公所更是要求將該條暫緩或者刪去。在這種情況下,該條最終修改為:女工分娩前后應(yīng)停止工作共8星期,其入廠工作6個月以上者假期內(nèi)工資照給,不足6個月者減半發(fā)給。這樣的修改使得分娩女工待遇惡化。

3.執(zhí)行遇到阻力,無法全面推行。在工廠檢查過程中,南京國民政府遇到一個非常棘手的問題,就是如何在租界內(nèi)推行《工廠法》。西方國家通過不平等條約阻止南京國民政府在租界內(nèi)進行工廠檢查,1931年8月1日《申報》刊登了工部局對《工廠法》態(tài)度一文,稱:“7月29日開會時,工部局一致贊成勞工法規(guī)之原則,但因國民政府公布之《工廠法》范圍極廣,以為必須經(jīng)過相當時期,然后工業(yè)可以遵行法律中所規(guī)定的標準?！盵8]國際勞工局派潑恩、安德生兩人來中國協(xié)助與租界當局交涉,也沒有定出一個具體的辦法。1933年,上海市政府與租界開始談判,經(jīng)4個月議定草案7項,后工部局董事會推翻該草案。1936年上海市政府與租界當局達成協(xié)議,最后被外國領(lǐng)事團否決。列強阻止南京國民政府在租界內(nèi)推行《工廠法》,使得租界內(nèi)工廠女工無法享受生育待遇的有關(guān)規(guī)定。

4.有關(guān)生育保障等方面的法律,在實踐中并沒有得到嚴格執(zhí)行?！渡虾．a(chǎn)業(yè)與上海職工》中記載絲織業(yè)職工“疾病撫恤,和女工生產(chǎn),一向沒有確實載之于規(guī)章而執(zhí)行過,可說毫無保障,死亡是與廠方毫無關(guān)系的,一個錢撫恤金也沒有。工人疾病請假,不僅是沒有工資,而最起碼的醫(yī)藥設(shè)備也沒有。”[9]139

就是國有單位女職工生育待遇也并無保障,如上海郵局女工產(chǎn)假全憑局長是否同意。上海郵局成立于光緒二十二年,營業(yè)區(qū)域包括上海及江蘇東南部崇明、太倉、昆山、寶山等十四縣。郵政是國家獨占事業(yè),國家所雇用的郵務(wù)職工屬于公務(wù)員,但“郵務(wù)職工如遇特殊情事,如家族患時疫的時候,或是女職工生產(chǎn)的時候,都可以呈請郵局長酌給防疫假或生產(chǎn)假。這種病假的日期并無明文規(guī)定,全憑郵局長酌量情形核奪。在假期內(nèi)照支全薪?！盵9]457—458

綜上所述:抗戰(zhàn)前期南京國民政府對生育保險立法進行初步探索,出臺了生育保險規(guī)定,這是中國傳統(tǒng)社會保障一個重大突破,在加快中國生育保險立法進程,提高民眾保險意識,保障女工生育待遇等方面具有重大意義。但是生育保險有關(guān)法規(guī),無論在法律制定還是執(zhí)行中都存在許多缺陷和不足,享受惠及普通女工的生育保險在當時情況下仍然是一個遙遠而難以企及的夢想。

[1] 實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會.民國21年中國勞動年鑒[M].臺北:文海出版社,1990.

[2] 蔡鴻源.民國法規(guī)集成:第55冊[G].合肥:黃山書社,1999.

[3] 汪 華.近代上海社會保障事業(yè)初探(1927-1937)[J].史林,2003,(6):65.

[4] 刑必信.第二次中國勞動年鑒:下冊[M].北平:社會調(diào)查所,1932.

[5] 中華全國總工會中國職工運動史研究室.中國歷次全國勞動大會文獻[G].北京:北京工人出版社,1957.

[6] 彭澤益.中國近代手工業(yè)史資料:第四卷[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1957.

[7] 折 礎(chǔ).工廠主只顧自己——關(guān)于工廠對于工廠法意見的研究[N].民國日報,1931-01-26.

[8] 工部局對于《工廠法》態(tài)度[N].申報,1931-08-01.

[9] 朱邦興,胡林閣.上海產(chǎn)業(yè)與上海職工[M].上海:上海人民出版社,1984.

On the Maternity Insurance Legislation of the National Government of Nanjing(1927-1937)

LI Xin-jun
(History Department,Anhui University,Hefei 230039,China)

The National Government of Nanjing put great emphasis on maternity insurance for woment workers.Factory Law and some local requlations set provisions for maternity which proved to be effective.However,due to the imperfection of the legislation,there were lots of defects in the implementation process which differed greatly with the origimal intention of the legislation.

the national government of Nanjing;maternity insurance;legislation

K207

A

1671-1181(2011)02-0076-04

2011-01-21

李新軍(1976-),男,安徽六安人,博士研究生,研究方向:中國近代歷史文獻與文化。

(責任編輯:宋耕春)