民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建與完善

賈 佳

（鄭州市人民檢察院，河南 鄭州 450006）

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建與完善

賈 佳

（鄭州市人民檢察院，河南 鄭州 450006）

法院“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的狀況，是多種因素作用的結(jié)果。從完善訴訟制度角度出發(fā)，加強(qiáng)對執(zhí)行活動的監(jiān)督，特別是盡快建立民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，是解決問題的有效途徑，也是我國社會主義法治建設(shè)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。而在司法實(shí)踐中，許多地方的檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行監(jiān)督工作的探索嘗試缺乏科學(xué)的操作規(guī)程，障礙重重。根據(jù)實(shí)踐中存在的問題，在對制度構(gòu)建方面應(yīng)注意：一是從法律上賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，二是明確民事執(zhí)行監(jiān)督的基本原則，三是民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍，四是民事執(zhí)行監(jiān)督的方式，五是民事執(zhí)行監(jiān)督程序設(shè)計(jì)。

民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；構(gòu)建

近年，“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”已成為困擾法院工作的突出問題，也是社會各界反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題。該問題的出現(xiàn)雖然有多方面的原因，但執(zhí)行活動缺乏有效的法律監(jiān)督是不容忽視的重要因素。實(shí)踐證明，外部執(zhí)行監(jiān)督是我國執(zhí)行程序正當(dāng)化的合適路徑，檢察機(jī)關(guān)是外部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合理選擇①。

一、民事執(zhí)行活動實(shí)施檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

執(zhí)行監(jiān)督是指法院內(nèi)外上下各個監(jiān)督主體對人民法院執(zhí)行工作實(shí)施的監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督有廣義和狹義之分。廣義的執(zhí)行監(jiān)督包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，當(dāng)事人及利害關(guān)系人的監(jiān)督，媒體的監(jiān)督，法院內(nèi)部的監(jiān)督和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。而狹義的監(jiān)督僅指人民法院內(nèi)部的監(jiān)督，即執(zhí)行程序中上級人民法院在發(fā)現(xiàn)下級人民法院的具體執(zhí)行行為不當(dāng)或錯誤，或者據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書確有錯誤時(shí)，指令下級人民法院予以糾正，或者直接由上級法院依法糾正其錯誤的制度。狹義的執(zhí)行監(jiān)督是片面的，不能全面揭示執(zhí)行監(jiān)督的主體，主要是沒能突出法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能②。

從現(xiàn)狀看，我國尚未形成系統(tǒng)化的執(zhí)行監(jiān)督體系，未將審判程序與執(zhí)行程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)分離，導(dǎo)致實(shí)踐中審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督的沖突和碰撞。以法院“級別監(jiān)督”為代表的執(zhí)行監(jiān)督形式成了“權(quán)力”監(jiān)督的象征，這種象征性監(jiān)督在司法實(shí)踐中往往流于形式，使得“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”現(xiàn)象存在的土壤難以真正鏟除③。

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的人民法院的判決或者裁定的執(zhí)行情況以及執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況是否合法，依照法律規(guī)定實(shí)行監(jiān)督。設(shè)立有效的外部監(jiān)督機(jī)制是我國執(zhí)行程序中實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡之客觀需要，我國執(zhí)行權(quán)是一種復(fù)合型的強(qiáng)勢權(quán)力。從法理上分析，執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督可分解為對于具有司法權(quán)的執(zhí)行裁決權(quán)之監(jiān)督和具體行政權(quán)屬性的執(zhí)行實(shí)施權(quán)之監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)的有效分離是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序中權(quán)力制衡的必然要求。在我國人民代表大會之下，檢察機(jī)關(guān)作為二級國家權(quán)力與國家的行政權(quán)、審判權(quán)平行設(shè)置相互獨(dú)立，司法權(quán)和行政權(quán)均受檢察權(quán)監(jiān)督制約，因此，檢察機(jī)關(guān)對法院的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督是理所應(yīng)當(dāng)，是外部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合理選擇。檢察機(jī)關(guān)對法院的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督，有利于保障判決、裁定的正確執(zhí)行，維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)，減少判決、裁定的錯誤執(zhí)行帶來的損失，推動整體執(zhí)法水平的提高。

二、開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督亟待解決的問題

各地檢察機(jī)關(guān)雖然在民事執(zhí)行監(jiān)督方面進(jìn)行了有益的嘗試，也取得一定經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的社會效果和法律效果，但是由于立法、理論、實(shí)踐層面存在的諸多問題，民事執(zhí)行監(jiān)督的發(fā)展困難重重、舉步維艱。

（一）立法方面存在的問題

《民事訴訟法》第十四條雖然規(guī)定人民檢察院有權(quán)

（二）理論方面存在的問題

1.檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督法理基礎(chǔ)的問題

2.檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督的必要性和可行性的問題

3.檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督運(yùn)用方式的問題

（三）實(shí)踐操作中的問題

1.不確定性較大

雖然實(shí)踐中通過各種方式甚至通過會簽文件開展了執(zhí)行監(jiān)督工作，但由于會簽文件的效力有限，對違反文件的情形沒有相應(yīng)的規(guī)定，該項(xiàng)工作的開展存在很大的不確定性。

2.部分監(jiān)督方式存在一定的局限性

如檢察建議雖然具有靈活、快捷的特點(diǎn)，但檢察建議的剛性不足，如果相關(guān)機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的建議不予采納或者不完全采納，則檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的措施；暫緩執(zhí)行檢察建議雖然可以防止執(zhí)行活動出現(xiàn)錯誤出現(xiàn)難以挽回的局面，但也容易引火燒身，成為矛盾的焦點(diǎn)；現(xiàn)場監(jiān)督雖然有利于及時(shí)糾正法院執(zhí)行工作中的偏差，緩解被執(zhí)行人的對立情緒，增強(qiáng)執(zhí)行的公信力，但由于執(zhí)行過程中隨時(shí)都可能遇到突發(fā)事件，一旦事后發(fā)現(xiàn)法院執(zhí)行過程中的不當(dāng)行為未能及時(shí)糾正，會直接影響檢察機(jī)關(guān)的形象。

3.缺乏相應(yīng)工程有規(guī)定

對執(zhí)行申訴案件，目前檢察機(jī)關(guān)是參照高檢院民事抗訴案件辦案規(guī)則規(guī)定的程序來辦理的，但執(zhí)行申訴案件和申請抗訴案件有不同的特點(diǎn)，立案條件、辦案期限、調(diào)查取證的范圍、結(jié)案方式等還沒有相應(yīng)的程序規(guī)定。

4.執(zhí)行人員怠于執(zhí)行

“執(zhí)行難”原因很多，但執(zhí)行人員怠于執(zhí)行也是重要因素之一，對消極執(zhí)行行為如何開展監(jiān)督，還需要進(jìn)一步研究。

三、構(gòu)建我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的基本設(shè)想

法院執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個民事訴訟程序中的一個重要環(huán)節(jié)，而最高人民法院的司法解釋將這一塊排除在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，既不利于公正執(zhí)法，也不利于公民訴訟權(quán)利的保護(hù)，因此，有必要從法律上和實(shí)踐上確立和完善民事執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。建議應(yīng)從立法上引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，并設(shè)計(jì)合理與具有可操作性的民事執(zhí)行監(jiān)督程序。下面針對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建提出幾點(diǎn)設(shè)想。

（一）從法律上賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力

實(shí)踐中“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的現(xiàn)狀，使得為民事執(zhí)行單獨(dú)立法的呼聲越來越高。全國人大也將制定《強(qiáng)制執(zhí)行法》列入了立法規(guī)劃，在這種背景下，應(yīng)將民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度和相關(guān)規(guī)范納入獨(dú)立的強(qiáng)制執(zhí)行法中，作為單獨(dú)的一個章節(jié)。在此之前，可以通過立法解釋或司法解釋對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督進(jìn)行明確規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)逐步推進(jìn)立法完善。

（二）明確民事執(zhí)行監(jiān)督的基本原則

1.依法監(jiān)督的原則

依法行使監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)基本原則。依法監(jiān)督的主要內(nèi)容是依法定程序履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督，要有法定依據(jù)，進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，要符合法律規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事，不但要求監(jiān)督案件屬于法定的監(jiān)督范圍，而且監(jiān)督的手段和程序也應(yīng)符合法律規(guī)定。

2.謙抑性原則

該原則的提出實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了有限監(jiān)督的基本要求，也稱之為有限監(jiān)督原則。有限監(jiān)督原則主要是為了限制檢察公權(quán)力濫用和擴(kuò)張，造成民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力的異化。由于民事執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的權(quán)利性質(zhì)屬于私權(quán)性質(zhì)，檢察權(quán)不宜過多地介入和干涉④。因此，民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督程序啟動一般應(yīng)以當(dāng)事人的申請為前提。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動中當(dāng)事人串通侵害國家和社會公共利益的情況，也可以主動啟動監(jiān)督程序，這是維護(hù)國家和公共利益而行使國家干預(yù)權(quán)力的表現(xiàn)。

3.監(jiān)督制約與相互配合的原則

司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)是憲法規(guī)定的基本原則，也是保證司法公正、司法權(quán)威的要求。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保障人民法院執(zhí)行過程依法順利進(jìn)行，不能干預(yù)法院執(zhí)行權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其執(zhí)行功能的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)協(xié)助法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)排除非法因素的干擾，包括法院法官違法行使職權(quán)的行為。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法公正和社會公平正義的宗旨，保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（三）民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍主要包括以下幾個方面：

1.執(zhí)行依據(jù)違法

執(zhí)行依據(jù)是當(dāng)事人據(jù)以申請執(zhí)行和人民法院據(jù)以采取執(zhí)行措施的生效法律文書。執(zhí)行依據(jù)違法通過重新啟動審判監(jiān)督程序予以糾正。

2.執(zhí)行裁決違法

執(zhí)行裁決是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員在執(zhí)行過程中對被申請人或利害關(guān)系人作出的裁決或決定。執(zhí)行裁決不符合法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通過糾正違法通知書、檢察建議書依法予以糾正。

3.執(zhí)行實(shí)施行為違法

檢察機(jī)關(guān)對法院執(zhí)行行為的法律監(jiān)督可以分為兩個方面，一是對違法執(zhí)行行為的監(jiān)督，二是對不當(dāng)執(zhí)行行為的監(jiān)督。違法執(zhí)行行為指明顯違反執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行行為，具體包括：執(zhí)行主體違法，執(zhí)行程序違法，執(zhí)行裁定超越審判權(quán)，執(zhí)行裁定認(rèn)定事實(shí)或適用法律錯誤。不當(dāng)執(zhí)行行為是指執(zhí)行行為的不當(dāng)，具體包括：明顯消極執(zhí)行行為，濫用執(zhí)行權(quán)損害公民、法人及其他組織合法權(quán)益，嚴(yán)重的不文明執(zhí)法，違反法律職業(yè)道德的執(zhí)行行為，侵犯公民、集體、國家合法權(quán)益的其他行為。

（四）民事執(zhí)行監(jiān)督的方式

1.抗訴

對執(zhí)行中涉及實(shí)體權(quán)利方面（如變更、追加被執(zhí)行主體、案外人提出執(zhí)行異議等）的錯誤裁定，對執(zhí)行過程中損害國家利益、公共利益的錯誤裁定，對在執(zhí)行過程中存在貪污受賄、徇私舞弊而作出的裁定，檢察院可提起抗訴實(shí)施民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。抗訴后，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)中止民事執(zhí)行裁定或其他民事執(zhí)行措施的實(shí)施⑤。

2.檢察建議

有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議：（1）原裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意改變的；（2）原裁定確有錯誤，但依法不能抗訴予以救濟(jì)的；（3）應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形。人民法院收到檢察建議后，應(yīng)于三十日內(nèi)予以書面答復(fù)。

3.糾正違法通知書

必要時(shí)，人民檢察院可以發(fā)出糾正違法通知書，要求人民法院限期糾正。人民法院接到糾正違法通知書后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)書面回復(fù)人民檢察院。

4.暫緩執(zhí)行建議

有下列情形的，人民檢察院可以向人民法院發(fā)出暫緩執(zhí)行的檢察建議：（1）人民檢察院已向人民法院送達(dá)抗訴書至人民法院裁定再審前的期限內(nèi)；（2）人民檢察院已向人民法院送達(dá)再審檢察建議書至人民法院決定是否再審的期間內(nèi)；（3）人民檢察院正在審查的民事申訴案件，執(zhí)行標(biāo)的涉及國家、集體或者第三人合法利益，繼續(xù)執(zhí)行可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)的；（4）其他應(yīng)發(fā)出暫緩執(zhí)行檢察建議的情形。

人民法院收到暫緩執(zhí)行檢察建議后，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)回復(fù)人民檢察院。對于不予暫緩執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)書面告知人民檢察院，并說明不采納理由。

5.要求說明執(zhí)行情況

人民檢察院根據(jù)案件情況，可以向人民法院發(fā)出說明執(zhí)行情況通知書，及時(shí)了解執(zhí)行的情況、理由及依據(jù)。人民法院收到人民檢察院的有關(guān)文書后，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)予以回復(fù)。

（五）民事執(zhí)行監(jiān)督程序設(shè)計(jì)

1.管轄制度

我國民事執(zhí)行監(jiān)督的管轄實(shí)行同級監(jiān)督為原則，上級檢察院可以根據(jù)案件的具體情況進(jìn)行指定管轄。出現(xiàn)雙重管轄或多重管轄的時(shí)候，應(yīng)由最先受理地的檢察機(jī)關(guān)管轄，必要時(shí)可以移交方便地檢察機(jī)關(guān)管轄。

2.程序的啟動

一是依當(dāng)事人（包括執(zhí)行申請人和被申請人及案外人）；二是國家權(quán)力機(jī)關(guān)或則其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的；三是上級人民檢察院交辦的；四是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行；五是法院邀請，法院通過發(fā)送邀請函，主動邀請檢察機(jī)關(guān)對重大執(zhí)行或執(zhí)行困難的案件進(jìn)行監(jiān)督。

3.案件的立案與審查

案件受理后看是否符合立案條件，是否屬于監(jiān)督的案件范圍，是否有必要監(jiān)督。案件審查終結(jié)，應(yīng)當(dāng)制作審查終結(jié)報(bào)告，載明：案件來源、當(dāng)事人基本情況、審查認(rèn)定的案件事實(shí)、審查意見及法律依據(jù)。對于審查終結(jié)的案件，人民檢察院根據(jù)違法執(zhí)行行為的嚴(yán)重程度，采取發(fā)出違法糾正通知書或檢察建議等方式予以監(jiān)督。

4.監(jiān)督期限規(guī)定

一味追求“實(shí)事求是”而忽視程序公正、不計(jì)訴訟成本的做法容易引發(fā)當(dāng)事人無休止的纏訟，也使人民法院作出的生效裁判始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，法律的安定性價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。為維護(hù)法院執(zhí)行活動的穩(wěn)定性與嚴(yán)肅性，檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督也應(yīng)該受到合理期限的限制?？梢袁F(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定當(dāng)事人申請?jiān)賹彽膬赡昶跒閰⒄眨?guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的期限為兩年，從民事執(zhí)行終結(jié)起算。

注釋：

①王惠中：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，載陳云龍：《檢察視野下的訴訟制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第287頁。

②李常竹：《淺析檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督》，《前沿》2007年第8期。

③李浩：《論建立我國民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度》，載張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），中國檢察出版社2009年版，263頁。

④吳汝信：《民事公訴權(quán)：檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置的新視角》，載張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），中國檢察出版社2008年版，第346頁。

⑤雷蜜，馬樹斌：《從實(shí)踐探索看民事執(zhí)行完善》，《檢察日報(bào)》，2009年10月14日第3版。

責(zé)任編輯韓成軍

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2010-11-01

賈佳（1972— ），女，河南新鄉(xiāng)人，鄭州市人民檢察院民事行政檢察處處長。對人民法院的審判活動實(shí)行法律監(jiān)督，但由于對執(zhí)行活動是否包含在審判活動之中存在認(rèn)識分歧，加之民事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)行監(jiān)督?jīng)]有明確具體的操作規(guī)范，這就造成該項(xiàng)工作的開展先天不足。最高人民法院《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定抗訴可不予受理的批復(fù)》及《如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行的批復(fù)》，表明了最高人民法院對執(zhí)行監(jiān)督的否定態(tài)度。