城市化與耕地保護戰(zhàn)略和諧并舉的實現(xiàn)機制研究

葛 傳 勇

(河南師范大學(xué) 財務(wù)處,河南 新鄉(xiāng) 453007)

城市化與耕地保護戰(zhàn)略和諧并舉的實現(xiàn)機制研究

葛 傳 勇

(河南師范大學(xué) 財務(wù)處,河南 新鄉(xiāng) 453007)

城市化是我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的引擎，耕地保護涉及子孫后代基本生存的糧食生產(chǎn)安全，土地資源成為城市戰(zhàn)略與耕地保護戰(zhàn)略相交織的節(jié)點。破除“土地二元制度”，建立“同地同權(quán)”的新土地管理制度，激活農(nóng)村土地資源，通過“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”鼓勵農(nóng)民節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，以建設(shè)用地復(fù)墾的土地指標(biāo)換取發(fā)展或創(chuàng)業(yè)資金，是平衡城市化與糧食生產(chǎn)爭地矛盾，實現(xiàn)城市化與耕地保護戰(zhàn)略和諧并舉的途徑與機制。

城市化;耕地保護;戰(zhàn)略和諧并舉;實現(xiàn)機制

一、城市化需要大量建設(shè)用地

城市化是我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的引擎，我國60年的城市化道路波瀾壯闊，成績斐然，城市化率從1949年的10.64%提高到2009年的46.5%。目前我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過日本成為世界第二，城市化仍將帶動我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展。如果城市化化率每年提高1個百分點，到2030年，我國城市化水平將接近70%。前途光明，任務(wù)艱巨，但問題也很突出。城市化不僅面臨資源短缺、環(huán)境污染等嚴(yán)重問題，更受制于土地資源的瓶頸制約。1996-2008年我國城市化建設(shè)用地年增加1678.24平方公里，年均增加幅度為6.3%。按照年均增長4.5%的節(jié)約方案計算，未來20年我國城鎮(zhèn)用地將由2008年8.12萬平方公里增加到16.36萬平方公里，新增加8.24萬平方公里(約1.2億畝)。退一步說，按照2004年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計算，“2004年我國城市人均用地133平方米”[2]，城市化率為41%，人口13億，假如2030年全國人口為15億，城市化率為68%，那么城市化將需要增加6.9萬平方公里(約1.04億畝)的建設(shè)用地。如何滿足巨量的建設(shè)用地需求已是城市化需要解決的首要問題。

二、糧食生產(chǎn)需要更加嚴(yán)格地保護耕地

根據(jù)我國《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》，到2020年，人口將達14.5億；根據(jù)國家人口與計劃生育委員會預(yù)測，2030年我國人口將達15億。民以食為天，根據(jù)《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》預(yù)測，2020年糧食總需求量為5725億公斤，2030年糧食總需求量為6400億公斤。2008年我國基本耕地18.25億畝，糧食總產(chǎn)量5016億公斤，因此更加嚴(yán)格地保護耕地是糧食生產(chǎn)安全的基礎(chǔ)和前提。

1986年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策”。1997年4月中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出要用世界上最嚴(yán)格的措施保護耕地。1998年修訂的《土地管理法》首次以立法的形式明確了保護耕地作為一項基本國策的法律地位。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅守住18億畝耕地紅線。

然而，與此同時，我國耕地數(shù)量卻以驚人的速度減少?！?984—1994年，10年間全國減少耕地面積約1.1億畝，最多的年份達1000多萬畝”*中國統(tǒng)計年鑒,1995．。耕地從1996年底我國第一次土地資源結(jié)束時的19.51億畝，減少到2008年地的18.26億畝，11年內(nèi)全國耕地凈減少1.25億畝，年均減少0.11億畝。由此可見，我國耕地保護任重而道遠。

三、城市化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕地爭地加劇

我國耕地面積從2001年19.14億畝減少到2008年的18.257億畝，凈減少8830萬畝*中國國土資源公報，2001-2008．，年均減少1103.75萬畝；2002—2009年建設(shè)占用耕地3117.08萬畝，年均389.64萬畝，占年均耕地減少量的35.3%。

2002—2009年我國土地整理復(fù)耕開發(fā)2918.93畝，年均364.86萬畝*中國國土資源公報，2002-2009．。2002-2008年我國生態(tài)退耕7737.72萬畝(其中2007年38.17萬畝，2008年11.4萬畝)*中國國土資源公，2002-2008．，年均1105.39萬畝。假設(shè)建設(shè)占地以年均389.64萬畝為計算基礎(chǔ)，生態(tài)退耕以最低的2008年11.4萬畝為計算基礎(chǔ)，災(zāi)毀以年均64.75萬畝為計算基礎(chǔ)，以上三部分合計年均減少耕地465.79萬畝，扣除年均364.86萬畝整理開發(fā)復(fù)耕的增量土地(假設(shè)建設(shè)全部用于耕地)，年均減少土地100.93萬畝，這樣計算，到2030年恰好保有18億畝耕地。

如果按照2030年城市化需要1.04億畝的建設(shè)用地計算，那么年均需要520萬畝建設(shè)用地，扣除年均364.86萬畝整理開發(fā)復(fù)耕的增量土地，到2030年，將存在約3400萬畝的建設(shè)用地缺口；如果按照2030年需要1.2億畝用地計算，到2030年將存在4000萬畝的土地缺口。

如果不能夠持續(xù)有效地整理開發(fā)復(fù)耕出足量的土地，對耕地數(shù)量的嚴(yán)防死守必然影響城市化的進程，而對城市化建設(shè)用地的滿足必然造成耕地數(shù)量的大量減少，因此糧食生產(chǎn)與城市化爭地的矛盾加劇。

四、破除土地二元制度，尋找土地矛盾的新的平衡點

社會主義制度的建立，廢除了中國幾千年的土地私有制度，建立了以全民所有制和勞動群眾集體所有制為基礎(chǔ)的土地公有制。按照現(xiàn)在的土地管理規(guī)定，國家根據(jù)公共利益可以將集體所有土地征收為國有土地，而集體所有土地不得進入流通市場，國有土地與集體土地權(quán)利的不同構(gòu)成了實際上的“土地二元制度”。

在計劃經(jīng)濟時代，我國不僅依靠“城鄉(xiāng)二元制度”抽取了大量的農(nóng)業(yè)剩余價值來支持工業(yè)和城市發(fā)展，而且依靠“土地二元制度”幾乎無代價地獲得了城市建設(shè)用地。上世紀(jì)90年代中期以后，地方政府主導(dǎo)各類園區(qū)的土地開發(fā)，依靠壓低對農(nóng)民的土地征用價格低價滿足工業(yè)園區(qū)用地，營造吸引投資的環(huán)境，助推工業(yè)化高速增長。2000-2008年，我國城市化率從40%提高到47%，每年提高接近1個百分點，在這一輪快速城市化中，土地資源向資本轉(zhuǎn)換，成為地方政府獲取城市建設(shè)資金的途徑選擇。地方政府推動地價與房價快速攀升，以最大化商住土地出讓收入及房地產(chǎn)開發(fā)稅收來保證城市建設(shè)資金，實現(xiàn)城市政府資金平衡。1999年土地出讓收入514.33億元，占地方財政收入的9.19%，到2009年土地出讓收入已達15900億元，占地方財政收入的48.8%，土地出讓金收入占當(dāng)年GDP的4.4%。

現(xiàn)行土地利用方式成為傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式賴以生存的重要支撐。土地成為政府主導(dǎo)的工業(yè)化和城市化的工具，成為支撐以GDP為導(dǎo)向的政府行為模式的手段。政府作為土地規(guī)劃者、管理者及經(jīng)營者，往往首先通過制定或修改土地規(guī)劃將征地行為合法化，然后單方面制定土地征用拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，通過公權(quán)力以公益化的名義強行征地。對“賣地”的依賴及對“土地資本”的貪欲，造成政府行為扭曲和職能錯位。以政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的“土地二元制度”的制度性偏差，必然難以實現(xiàn)耕地資源保護與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的平衡。因此必須破除土地二元制度，壓縮政府對土地的尋租空間，回歸政府對土地管理的理性，尋找糧食生產(chǎn)與建設(shè)用地的新的平衡點。

五、同地同權(quán)，盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量

我國農(nóng)村建設(shè)用地存在極大的挖掘潛力。2008年我國農(nóng)村居民點占地16.53萬平方公里，折合約2.48億畝，是2008年我國城鎮(zhèn)占地約0.6億畝、工礦建設(shè)用占地約0.62億畝合計數(shù)的2倍；農(nóng)村人均居住建設(shè)用地約229平方米，還存在因不少農(nóng)民進城打工而住宅常年閑置的“空心村”。因此，盤活農(nóng)村建設(shè)用地對城市化戰(zhàn)略與土地保護戰(zhàn)略的落地具有重大的意義。

由于不允許農(nóng)用建設(shè)用地進入流通市場，所以農(nóng)村大面積的宅基地成為農(nóng)民難以割舍的世代守望的撂荒資源。近年來越來越突出的小產(chǎn)權(quán)房問題，實際上是對農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的價值發(fā)現(xiàn)及對“同地不同權(quán)的”土地二元制度的挑戰(zhàn)。土地二元制度阻斷了農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)在土地資源、資金資源上的互通渠道，遏制了農(nóng)民對耕地保護的積極性。在糧食生產(chǎn)與城市化爭地的激烈矛盾中，政府應(yīng)退出土地經(jīng)營者的角色，將農(nóng)業(yè)耕地的守護權(quán)交給世世代代在土地上繁衍生息的農(nóng)民，減少農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)支援城市化，保護現(xiàn)有的耕地存量，探索出一條以農(nóng)村建設(shè)用地集約化為突破點的土地資源可持續(xù)利用的實踐道路。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的家園，是世代可以繼承的家業(yè)，農(nóng)民宅基地的節(jié)約挖潛，不能再依靠行政權(quán)力強制來實現(xiàn)，需要通過制度設(shè)計，使之產(chǎn)生利益的沖動，驅(qū)使農(nóng)民自覺的做出節(jié)約宅基地的抉擇。

新的制度必須以農(nóng)民的利益為核心設(shè)計，實現(xiàn)集體用地與國有土地權(quán)利平等，允許農(nóng)民的宅基地自由進入市場流通，使農(nóng)民享有土地轉(zhuǎn)讓的自主權(quán)、收益權(quán)和談判權(quán)，鼓勵農(nóng)民用建設(shè)用地?fù)Q取發(fā)展或創(chuàng)業(yè)資金。如果農(nóng)民的宅基地如同城市建設(shè)用地一樣寸土寸金，那么宅基地節(jié)約復(fù)耕將為農(nóng)民走向富裕新生活換取第一桶金，城市化也將因此獲得充足的建設(shè)用的源泉。

六、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地資源在全國范圍內(nèi)自由配置

就空間而言，城市化是指城市從中心區(qū)向周圍依次推進的過程，是郊區(qū)不斷變成城市的過程。而偏遠地區(qū)的土地或者在城市發(fā)展規(guī)劃以外的建設(shè)用地?zé)o法直接提供給城市使用，因此需要通過土地發(fā)展權(quán)來實現(xiàn)城市化對土地資源的需求。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指將土地的發(fā)展權(quán)利從一個地區(qū)發(fā)送到另一個地區(qū)，實現(xiàn)建設(shè)土地指標(biāo)的空間轉(zhuǎn)移。即遠離城市郊區(qū)的農(nóng)村將節(jié)約出來的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地后，可以將建設(shè)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給郊區(qū)，郊區(qū)可以將農(nóng)耕用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這樣既能夠保證城市發(fā)展用地，又可以保持基本耕地不減少。

由于我國區(qū)域之間土地資源稟賦與用地需求的差異非常大，土地發(fā)展權(quán)的空間轉(zhuǎn)移對實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的耕地“占補平衡”、促進土地資源與資金資源在全國范圍的合理配置具有重要的意義，更有利于經(jīng)濟區(qū)域職能的劃分，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

“自愿平等、利益共享”是土地發(fā)展空間轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移必須打破按照土地的商業(yè)地理位置計算土地收益的現(xiàn)狀，由建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方自由組合、平等協(xié)商，共同分享土地增值收益。這樣有利于將建設(shè)土地指標(biāo)首先轉(zhuǎn)移到土地收益最高的城市，提高土地收益。

破除二元土地制度，建立同地同權(quán)的新制度，必須通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來提升農(nóng)村偏遠地區(qū)的建設(shè)用地價值，鼓勵農(nóng)民積極參與新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村土地綜合治理工作，在保證耕地面積不減少的前提下，將節(jié)約出來的建設(shè)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市建設(shè)，用土地指標(biāo)換來創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、建設(shè)美好家園的大量資金，使城市與鄉(xiāng)村資源相互流動、相互支持，實現(xiàn)城市化戰(zhàn)略與耕地保護戰(zhàn)略和諧并舉。正如聯(lián)合國前助理秘書長沃利·恩道所言：“城市化極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。所以，未來會怎樣也就取決于我們當(dāng)今的所作所為?！盵3]

[1]吳良鏞,等．從世界城市化大趨勢看中國城市化發(fā)展[N].科學(xué)新聞,2003-09-19．

[2]盛洪．土地產(chǎn)權(quán)與交易的變革空間[N]．21世紀(jì)經(jīng)濟報道，2007-10-21．

[3]聯(lián)合國人居中心.城市化的世界[M].北京：中國建筑出版社,1999:7．

[責(zé)任編輯迪爾]

F293.2

A

1000-2359(2011)03-0119-03

葛傳勇(1964-),男，河南原陽人，河南師范大學(xué)財務(wù)處高級會計師，主要從事經(jīng)濟與管理研究。

2011-01-12