略論正確處理地方間權(quán)益關(guān)系

張錫恩

地方與地方間的權(quán)力、權(quán)利和利益關(guān)系，或稱職權(quán)和利益關(guān)系，簡稱權(quán)益關(guān)系或泛指利益關(guān)系，包括地方之間的府際主體關(guān)系，是一個(gè)多向度的復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也是一個(gè)國家政治關(guān)系的重要組成部分。如何正確處理這類關(guān)系，對于一個(gè)國家的政治統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)一市場的形成，以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，都具有極為重要的意義。

一、地方與地方間的權(quán)益關(guān)系矛盾日益突出

長期以來，我國政界和論者對地方與地方間的權(quán)益關(guān)系沒有給予足夠的重視，往往只停留在抽象原則的層面，即地方服從中央，下級服從上級，同一層級的地方之間要相互尊重，平等協(xié)作，以至于在處理地方間的眾多關(guān)系中，有的有法不依，有法難依;有的無法可依，各自為政。特別是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，各級地方作為相對獨(dú)立的利益實(shí)體，進(jìn)行地方利益最大化的角逐，使得地方間的權(quán)益關(guān)系出現(xiàn)更為復(fù)雜的情況。地方間的權(quán)益矛盾和糾紛，大體可以分為以下幾種類型:

其一是權(quán)力糾紛。主要表面為地方與中央的權(quán)力劃分、上級地方與下級地方之間的權(quán)力劃分，缺乏明確的界限，或者有界限但是劃分不合理，或者已經(jīng)劃分但是沒有隨著形勢的變化而調(diào)整。財(cái)政權(quán)的劃分在這方面是個(gè)典型，所謂“中央財(cái)政金碧輝煌，省級財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，地市財(cái)政搖搖晃晃，縣級財(cái)政一碗清湯”的灰色格言，正是各層級財(cái)政權(quán)力配置不當(dāng)?shù)姆从场?/p>

其二是權(quán)利糾紛。地方與中央之間，由于權(quán)利和利益規(guī)定不明確，導(dǎo)致了地方與中央的權(quán)利糾紛。比較突出的是地方與中央之間礦產(chǎn)資源的權(quán)利糾紛。憲法規(guī)定礦藏等自然資源屬于國家所有，土地歸國家所有或集體所有，但是對于礦藏所在地的地方的權(quán)利和利益規(guī)定不明晰，導(dǎo)致礦藏所在地區(qū)、采礦企業(yè)、國家之間的權(quán)利和利益界限不清。經(jīng)常出現(xiàn)這種情形:對座落于某一地方的某些(種)重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，中央從可持續(xù)發(fā)展的長期戰(zhàn)略出發(fā)，做出了不開采、限制性開采等規(guī)定。但是，該礦產(chǎn)所在地的地方政府處于一時(shí)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)追求和短期的政績效應(yīng)，認(rèn)為靠山吃山、靠礦吃礦，經(jīng)常背著中央，對轄區(qū)的內(nèi)戰(zhàn)略資源，進(jìn)行無序開采和利用。很顯然，這種權(quán)利糾紛不利于資源的合理開采和利用，特別不利于國家的長期資源儲(chǔ)備和可持續(xù)發(fā)展。

其三是利益糾紛。隨著市場在資源調(diào)節(jié)和配置中發(fā)揮越來越重要的基礎(chǔ)作用，這意味著資源和利益在更大范圍內(nèi)和更大強(qiáng)度上的橫向流動(dòng)，并必然帶來眾多的不同市場主體間的大量利益糾紛。其主要表現(xiàn)之一是行政區(qū)劃剛性分割的邊界利益糾紛。上個(gè)世紀(jì)80年代，山東與江蘇相連的微山湖區(qū)行政區(qū)劃的重新調(diào)整，山東境內(nèi)東平與梁山相連的東平湖區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，都是這種利益糾紛的一種應(yīng)對反映。但是行政區(qū)劃的剛性分割，并不能完全解決問題，近幾年濟(jì)寧市與徐州市大力推行的“睦鄰友好協(xié)商”活動(dòng)，極大地緩解了湖區(qū)的利益矛盾和糾紛，但就從本質(zhì)上說，這還是權(quán)宜之計(jì)，并沒有從根本上解決問題。

其四是法律糾紛。如，按照目前法律規(guī)定，經(jīng)濟(jì)糾紛屬于民事訴訟，適用地域管轄原則，一般是“原告”到“被告”(對方)所在地的法院起訴。這樣，有些地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)出于地方利益的訴求，按照“肥水不外流”的原則干預(yù)司法，使經(jīng)濟(jì)案件的判決失去法律的公正性。這類案件比較普遍。再如，1994年宿州市物資機(jī)電公司(申請人)在一次欠款糾紛中勝訴后申請執(zhí)行，被申請人為山東省泗水縣全林鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府(承擔(dān)連帶責(zé)任，因其所屬企業(yè)欠款后破產(chǎn)倒閉)，原宿州市人民法院先后20余次去山東泗水縣全林鎮(zhèn)，歷時(shí)10余年，均未果①馮興元:《中國的市場整合與地方政府競爭——地方保護(hù)與地方市場分割問題及其對策研究》，http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/ Article.asp?ArticleID=215http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/Article.asp?ArticleID=215。;等等。這類事件屢見不鮮。

因此，從我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，積極參考、借鑒國外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對我國地方間的權(quán)益關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和研究，建立起一種公平機(jī)制，并使之規(guī)范化、法治化，對于我國民主政治建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建，都具有重大、深遠(yuǎn)的理論意義和實(shí)踐意義。

二、地方與地方間權(quán)益關(guān)系的內(nèi)容

目前，我國地方間的權(quán)益關(guān)系以行政管轄主體間的剛性分割為軸線，以市場主體間的物資和社會(huì)資源的流動(dòng)競爭為基礎(chǔ)，大體上可以劃分為以下幾種密切相關(guān)的權(quán)益關(guān)系:

第一，縱向從屬的地方與中央的關(guān)系。主要是省級地方與中央的關(guān)系，省級以下的各級地方與中央的關(guān)系。厘清這類關(guān)系是處理地方間權(quán)益關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。這類關(guān)系一般由憲法與各級人大和政府組織法規(guī)制。我國憲法規(guī)定:國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。職權(quán)劃分實(shí)際上是一種權(quán)益劃分，對于地方來說就是地方從屬于中央的權(quán)益劃分。但古往今來，如何找到這個(gè)權(quán)益劃分的“適度值”，特別是找到這個(gè)“適度值”適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的變化程式，一直是影響國家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的最難解的困惑問題之一。古代不時(shí)進(jìn)行的削藩，當(dāng)今時(shí)常進(jìn)行的反對地方保護(hù)主義，都是這種關(guān)系沒有得到很好處理的折射體現(xiàn)。

第二，縱向隸屬的上級地方與下級地方的關(guān)系。主要是省級地方與地市級地方及其下屬地方的關(guān)系，地市級地方與縣市區(qū)級地方及其下屬地方的關(guān)系，縣市區(qū)級地方與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級地方的關(guān)系。厘清這類關(guān)系是處理地方間權(quán)益關(guān)系的基礎(chǔ)內(nèi)容。這類關(guān)系一般都有相關(guān)法規(guī)法律規(guī)制。但是在權(quán)益劃分上，上級地方欺壓下級地方，下級地方欺瞞上級地方，這種現(xiàn)象還在相當(dāng)程度上存在著。

第三，縱向特殊的地方與中央的關(guān)系和上級地方與下級地方的關(guān)系。前者如特別行政區(qū)與中央的關(guān)系，目前這類關(guān)系有明確的法律規(guī)定，如《香港基本法》、《澳門基本法》等，但對于這類地方與中央權(quán)益分割的“適度值”的認(rèn)知，比如財(cái)政權(quán)的劃分，還存有不同的意見。后者如省級地方與本省內(nèi)的計(jì)劃單列地方的關(guān)系等。目前，計(jì)劃單列市現(xiàn)為中華人民共和國行政區(qū)名之一，通常都是具有雄厚工商業(yè)基礎(chǔ)和科技力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、具有開放搞活的特殊地緣位置、在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有特別重要作用的特大城市。計(jì)劃單列城市雖然仍受省的“統(tǒng)籌、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”等方面的領(lǐng)導(dǎo)，但其收支直接與中央掛鉤，無需上繳省級財(cái)政，實(shí)際上處于一種“準(zhǔn)直轄市”的地位。它們享受著省一級的經(jīng)濟(jì)權(quán)限。相比之下，省會(huì)城市雖然與計(jì)劃單列市一樣同屬于副省級城市，但在經(jīng)濟(jì)權(quán)能上顯然低了一個(gè)級別。省會(huì)城市與計(jì)劃單列城市在處理各種經(jīng)濟(jì)問題和權(quán)益關(guān)系上，包括收入分配等，處于一種“不平衡”或者“失衡”的矛盾狀態(tài)。

第四，橫向平行的地方與地方間關(guān)系和橫斜向的地方與地方間關(guān)系。由于我國的省級地方分為直轄市、省、自治區(qū)、特別行政區(qū)等幾種類別，其性質(zhì)不是完全相同的，因而在地方與中央的權(quán)益劃分上，各類地方也享有不同等的權(quán)益。那么，同一級別的地方就成為具有不同等權(quán)益的關(guān)系主體，這就使得地方間的權(quán)益關(guān)系呈現(xiàn)為一種極為復(fù)雜、多樣和多元化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。厘清這類關(guān)系是處理地方間的權(quán)益關(guān)系的主體內(nèi)容。其中橫向平行的地方間關(guān)系，主要是省市區(qū)與省市區(qū)(省、直轄市、自治區(qū))、地市與地市、縣市區(qū)與縣市區(qū)(縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、幀、街道辦事處)之間的關(guān)系;橫斜向的地方間關(guān)系，主要是省級地方與其他省級地方所隸屬的各下級地方的關(guān)系，地級市地方與其他地級市地方所隸屬的各下級地方的關(guān)系;縣市區(qū)與其他縣市區(qū)所隸屬的下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方的關(guān)系等;橫向平行和橫斜向并存的地方間的關(guān)系，主要是區(qū)域與區(qū)域間的地理區(qū)位關(guān)系，是地方間的橫向平行關(guān)系和橫斜向關(guān)系的延伸或者延展，如地理區(qū)位差異比較大的東部與中西部的關(guān)系和南部與北部的關(guān)系;自然資源分布差異比較大的區(qū)域與區(qū)域間的關(guān)系等。目前這三類關(guān)系主體間的差異性比較大，要找到各種關(guān)系主體間的權(quán)益配置的“適度值”及其流變的程式極其困難;且目前這些關(guān)系主體間的權(quán)益關(guān)系一般都沒有法律制度規(guī)定，但在實(shí)踐中卻發(fā)生著越來越復(fù)雜多樣的關(guān)系及矛盾。

第五，橫向特殊的地方與地方間的關(guān)系。由于我國的省級地方分為性質(zhì)不完全相同的直轄市、省、自治區(qū)和特別行政區(qū)等幾種類別，其關(guān)系主體的權(quán)能不同，因此除了相同性質(zhì)和權(quán)能的地方間關(guān)系外，還派生出一種特殊的不同性質(zhì)和權(quán)能的地方與地方間的關(guān)系。如，一般的省與自治區(qū)之間、省與直轄市之間、自治區(qū)與直轄市之間的關(guān)系，省、自治區(qū)、直轄市各自與特別行政區(qū)之間的關(guān)系等。由于它們各自與中央的分權(quán)關(guān)系不同，各個(gè)主體的權(quán)能也就不盡不同，所以相互之間的權(quán)益關(guān)系也就具有各自不同的特點(diǎn)或特征。

三、地方與地方間權(quán)益配置的理論原則

地方與地方間的權(quán)益關(guān)系，是國家權(quán)力和利益配置結(jié)構(gòu)中的重要關(guān)系之一，它與中央機(jī)關(guān)各部門之間、中央與地方之間的職權(quán)劃分和權(quán)益關(guān)系一起，共同構(gòu)成國家權(quán)力和權(quán)益的基本結(jié)構(gòu)。但是在過去國家政權(quán)建設(shè)及其理論研究中，一般都比較關(guān)注后兩個(gè)關(guān)系，而對前者則注意較少和研究不夠。

處理地方與地方間的權(quán)益關(guān)系，筆者認(rèn)為至少應(yīng)明確以下幾個(gè)理論原則:

1.確立地方是地方的權(quán)益代表者的原則。正確處理地方與地方間的權(quán)益關(guān)系，就必須首先正確認(rèn)識(shí)地方所扮演的角色。馬克思和恩格斯在他們生活的時(shí)代，著眼于無產(chǎn)階級解放這一根本利益，認(rèn)為未來的社會(huì)主義國家實(shí)行中央集權(quán)制是必然的、合理的和進(jìn)步的。因?yàn)橹醒爰瘷?quán)有利于無產(chǎn)階級的聯(lián)合和團(tuán)結(jié)，它是無產(chǎn)階級革命獲得成功的先決條件。但他們堅(jiān)決反對中央高度集權(quán)特別是個(gè)人高度集權(quán)，并且認(rèn)為中央集權(quán)制與地方自治并不是矛盾的，未來無產(chǎn)階級的國家實(shí)行集中制，絲毫不排斥廣泛的地方自治。恩格斯明確指出:無產(chǎn)階級“需要統(tǒng)一的共和國?！瓘?792年到1798年，法國的每個(gè)省，每個(gè)市鎮(zhèn)，都有美國式的完全的自治權(quán)，這是我們也應(yīng)該有的。至于應(yīng)當(dāng)怎樣安排自治和怎樣能不靠官僚制就能辦到，這已經(jīng)由美國和法蘭西第一共和國給我們證明了，而現(xiàn)在又有澳大利亞、加拿大以及英國的其他殖民地給我們證明了。這種省的和市鎮(zhèn)的自治遠(yuǎn)比例如瑞士的聯(lián)邦制更自由，在瑞士……州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家里是絕對沒有的，而我們將來也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象。”①《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京:人民出版社，1995年，第413-414頁。根據(jù)這一思想，恩格斯建議把1891年社會(huì)民主黨綱領(lǐng)草案關(guān)于自治問題的條文表述如下:“省、縣和市鎮(zhèn)通過依據(jù)普選制選出的官員實(shí)行完全的自治。取消由國家任命的一切地方的和省的政權(quán)機(jī)關(guān)?！雹凇恶R克思恩格斯選集》第4卷，第414頁。

所以，“地方自治”就是地方是地方的管理者和權(quán)益代表者，地方的權(quán)益一般應(yīng)該由地方來代表，不能由其他主體來代表，更不應(yīng)該由其他主體自封為“地方權(quán)益代表者”。作為一級地方，其重要的職責(zé)和使命就是當(dāng)好地方權(quán)益的代表者和維護(hù)者。

2.確立地方與地方間的權(quán)益配置要適度正當(dāng)?shù)脑瓌t。關(guān)于這個(gè)問題，列寧曾經(jīng)指出:“蘇維埃政權(quán)決不想貶低地方政權(quán)的意義，決不想扼殺它們的獨(dú)立性和主動(dòng)性?！雹邸读袑幦返?5卷，北京:人民出版社，1985年，第18頁。“真正民主意義上的集中制的前提是歷史上第一次造成的這樣一種可能性，就是不僅使地方的特點(diǎn)，而且使地方的首創(chuàng)性、主動(dòng)精神和達(dá)到總目標(biāo)的各種不同的途徑、方式和方法，都能充分地順利地發(fā)展”。①《列寧全集》第34卷，北京:人民出版社，1985年，第140頁。毛澤東早在上世紀(jì)50年代就指出:“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死?！?dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨(dú)立性?！雹凇睹珴蓶|著作選讀》下冊，北京:人民出版社，1986年，第731頁。這就是說，地方的權(quán)益配置應(yīng)該充分關(guān)照和適度正當(dāng)。

我國現(xiàn)行憲法確立了我國“國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，這一原則的重要內(nèi)容之一是地方與中央應(yīng)有職權(quán)劃分，即“國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。那么，如何充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性?這就要求，相對于中央來說，要給地方配置適度正當(dāng)?shù)臋?quán)益;就地方與地方之間、區(qū)域與區(qū)域之間來說，都要配置適度正當(dāng)?shù)臋?quán)益。反之，如果權(quán)益配置不適當(dāng)，就會(huì)誘發(fā)地方主義、區(qū)域主義、部門單位主義，等等。

3.確立地方與地方間的權(quán)益配置要顧全大局、互助互讓的原則。馬克思在評價(jià)巴黎公社政權(quán)的時(shí)候，曾經(jīng)論述了地方與地方間聯(lián)合互助的思想，指出:公社并不破壞民族的統(tǒng)一，相反地應(yīng)該借助于公社制度組織起來，“在公社沒有來得及進(jìn)一步加以發(fā)揮的全國組織綱要上說得十分清楚，公社將成為甚至最小村落的政治形式……。每一個(gè)地區(qū)的農(nóng)村公社，通過設(shè)在中心城鎮(zhèn)的代表會(huì)議來處理它們的共同事務(wù);這些地區(qū)的各個(gè)代表會(huì)議又向設(shè)在巴黎的國民代表會(huì)議派出代表，每一個(gè)代表都可以隨時(shí)罷免，并受到選民給予他的權(quán)限委托書(正式指令)的約束。仍需留待中央政府履行的為數(shù)不多但很重要的職能，……由公社的因而是嚴(yán)格負(fù)責(zé)任的勤務(wù)員來行使?！雹邸恶R克思恩格斯選集》第3卷，北京:人民出版社，1995年，第56頁。毛澤東早在上世紀(jì)50年代就指出:“省市和省市之間的關(guān)系，也是一種地方與地方的關(guān)系，也要處理得好。我們歷來的原則，就是提倡顧全大局，互助互讓?！雹堋睹珴蓶|著作選讀》下冊，第731頁。這就為我們正確處理地方與地方之間的權(quán)力和利益關(guān)系，指明了總的原則和方向。目前人們已經(jīng)討論很多的地方與地方間的競爭合作關(guān)系，正是“顧全大局、互助互讓”原則的具體體現(xiàn)和目標(biāo)訴求。

4.確立地方與地方間的權(quán)益關(guān)系要規(guī)范化、法治化的原則。正確處理地方與地方的權(quán)益關(guān)系和有效反對地方保護(hù)主義，要求在合理劃分地方與地方間的權(quán)益范圍的基礎(chǔ)上，使它們之間的相互關(guān)系規(guī)范化、法治化。恩格斯曾經(jīng)指出:“所有通過革命取得政權(quán)的政黨或階級，……都要求由革命創(chuàng)造的新的法制基礎(chǔ)得到絕對承認(rèn)。”⑤《馬克思恩格斯全集》第36卷，北京:人民出版社，1975年，第238頁。十月革命后，列寧特別重視“創(chuàng)立新法制”⑥《列寧全集》第12卷，北京:人民出版社，1987年，第317頁。，認(rèn)為“工人階級奪取政權(quán)之后，像任何階級一樣，要通過……實(shí)行新憲法來掌握和保持政權(quán)，鞏固政權(quán)”⑦《列寧全集》第38卷，北京:人民出版社，1986年，第299-300頁。;特別強(qiáng)調(diào)黨應(yīng)當(dāng)把已經(jīng)實(shí)行的社會(huì)主義政策“以法律形式最牢固地固定下來，以排除任何偏離這種政策的可能性”⑧《列寧全集》第43卷，北京:人民出版社，1987年，第242頁。。他認(rèn)為，俄羅斯社會(huì)主義“聯(lián)邦之所以不可摧毀，其最好的保證就是我們在這里創(chuàng)造的那些法律和國家制度。”⑨《列寧全集》第33卷，北京:人民出版社，1985年，第288頁。應(yīng)該說，恩格斯、列寧關(guān)于用法律、憲法來“承認(rèn)”、“保持”、“鞏固”政權(quán)，法律能夠“最牢固地固定”和“排除任何偏離”社會(huì)主義政策的思想，已經(jīng)表明了按照規(guī)范化、法治化的原則來規(guī)制國家權(quán)力體制的思想和原則。地方與地方的權(quán)益關(guān)系作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本要素之一，其規(guī)范化、法治化，既是“防止中央‘過分’侵犯地方、破壞地方‘合法’權(quán)利的唯一實(shí)際的保證”10《列寧全集》第16卷，北京:人民出版社，1988年，第304頁。，也是防止和反對地方保護(hù)主義的有效措施和重要原則。

四、處理地方與地方間權(quán)益關(guān)系的幾點(diǎn)措施

我國憲法規(guī)定，我國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則。而民主集中制，歸根到底是一種權(quán)力和權(quán)益分割與相互制約的體系。權(quán)力和權(quán)益分割的科學(xué)合理，也就是分權(quán)適度和正當(dāng)，并把它納入法治軌道，也就是民主集中制法制化，這是健全民主集中制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也是堅(jiān)持民主集中制的客觀需要。民主集中制所包含的權(quán)力的分割和制約，不僅包括地方與中央之間的職權(quán)和利益劃分問題(含地方與中央各部門之間)，也包括地方與地方之間的職權(quán)和利益劃分問題。實(shí)現(xiàn)黨的十七大要求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、中央與地方的關(guān)系和各方面的利益關(guān)系，需要采取具體措施，正確處理地方與地方間的權(quán)益關(guān)系。

1.地方與中央及中央各部門之間的權(quán)益配置要合理適當(dāng)。一方面，地方與中央要合理劃分職權(quán)和利益。黨的十一屆三中全會(huì)以來，逐漸形成了處理中央與地方關(guān)系的“總原則”，即“既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下賦于地方必要的權(quán)力?！雹俳瓭擅?《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》，北京:人民出版社，1995年，第28頁?，F(xiàn)行憲法規(guī)定了地方與中央職權(quán)的劃分，要遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。地方與中央合理劃分職權(quán)和利益，其實(shí)質(zhì)是要求在地方與中央之間實(shí)行權(quán)益合理配置的體制，這是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)在縱向劃分上的主要表現(xiàn)，是正確處理地方與地方間權(quán)益關(guān)系的前提。一般情況下，屬于中央和屬于地方的權(quán)益，都應(yīng)由憲法等法律作出明確的規(guī)定。中央在依法維護(hù)地方權(quán)益的前提下，應(yīng)對地方權(quán)益進(jìn)行有效的監(jiān)督;與此同時(shí)，地方在依法維護(hù)中央權(quán)益的前提下，有權(quán)依法討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的權(quán)益劃分及其管理工作。一般來說，劃清地方與中央的職權(quán)和利益，要求凡是適宜于地方辦的事情和權(quán)益，都應(yīng)由地方?jīng)Q定和享有;凡是應(yīng)由中央統(tǒng)一掌握的權(quán)益，一律由中央統(tǒng)一掌握，并保證全國法律、政令的統(tǒng)一。

另一方面，地方與中央各部門之間要合理劃分職權(quán)和利益。中央各部門(包括黨中央各部門和中央國家機(jī)關(guān)各部門)是中央職權(quán)的直接行使者和利益代表者，但是在改革開放、經(jīng)濟(jì)政治體制改革和職能轉(zhuǎn)變的過程中，部門之間的權(quán)益劃分并不是固定的和均等的，部門間的權(quán)益實(shí)際上是流動(dòng)的和變化的，在改革的進(jìn)程中也可能存在權(quán)益失衡的狀態(tài)，其在處理與地方的權(quán)益關(guān)系和部門之間的權(quán)益關(guān)系中可能會(huì)處于一種矛盾狀態(tài)，并采取侵犯地方權(quán)益的舉措。因此，中央不斷重申:中央各部門不得過多考慮本部門的利益，要正確行使中央賦于的職責(zé)和權(quán)限，正確處理部門利益與全局利益的關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控和宏觀管理，更好地為基層服務(wù)。這種要求并不是多余的擔(dān)憂，而是很有針對性的原則要求;既要求中央各部門之間權(quán)益劃分要合理適當(dāng)，更要求中央各部門與地方之間權(quán)益劃分要合理適當(dāng)。

2.縱向隸屬和橫向平行及橫斜向的地方間權(quán)益劃分要公平正當(dāng)。在前述五種地方與地方間的權(quán)益關(guān)系中，其中最主要和最重要的是三種關(guān)系，即縱向從屬和隸屬關(guān)系、橫向平行關(guān)系和橫斜向關(guān)系。目前，就縱向從屬和隸屬關(guān)系來說，依然存在中央過分侵犯地方、上級過分侵犯下級權(quán)益的情況。就橫向平行關(guān)系來說，我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大，中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境仍在繼續(xù)惡化;城市侵犯鄉(xiāng)村的情況仍在增強(qiáng)，城鄉(xiāng)收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大;近一個(gè)時(shí)期以來，城市周邊地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，使每個(gè)中心城區(qū)都獲得了若干個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄權(quán)，形成了進(jìn)一步侵犯農(nóng)村的態(tài)勢;更有不少地區(qū)已經(jīng)在“加快城鎮(zhèn)化”等口號下，空前規(guī)模地侵奪、強(qiáng)占農(nóng)民的土地和莊園，農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。就橫斜向的關(guān)系來說，由于權(quán)益關(guān)系主體千差萬別，強(qiáng)者侵犯弱者、大者侵犯小者的情況更為眾多，其權(quán)益劃分更缺少公平和正當(dāng)。

實(shí)現(xiàn)縱向隸屬和橫向平行及橫斜向地方間權(quán)益劃分的公平和正當(dāng)，要求任何地方都需要扮演好雙重或三重角色，即中央在地方的權(quán)益代理者、本級地方權(quán)益的代表者和下級地方的權(quán)益代理者。作為中央在地方的權(quán)益代理者和本級地方權(quán)益的代表者，地方要服從國家大局，地方權(quán)益保護(hù)要限于國家大局利益允許的范圍內(nèi)，如果地方權(quán)益至上，搞獨(dú)立王國，不服從國家宏觀調(diào)控，以地方的局部權(quán)益損害國家的整體權(quán)益，那就是地方保護(hù)主義;作為下級地方權(quán)益的代理者，就要更多關(guān)照和防止侵犯下級地方的權(quán)益，并鼓勵(lì)和支持下級地方合理、適度和正當(dāng)?shù)臋?quán)益保護(hù)。

3.地方間的權(quán)益劃分要規(guī)范化、法治化。鑒于我國地方間權(quán)益關(guān)系的復(fù)雜多樣性和存在問題的嚴(yán)重性，當(dāng)前的迫切任務(wù)就是要研究各種主體間權(quán)益劃分適當(dāng)?shù)摹斑m度值”，并圍繞這個(gè)“適度值”構(gòu)建起一套權(quán)益調(diào)節(jié)和平衡的“公平機(jī)制”;同時(shí)，通過立法程序，制定有關(guān)專門法律，使這個(gè)公平機(jī)制法律化。筆者認(rèn)為，可考慮制定一部中華人民共和國《中央與地方關(guān)系法》或《地方權(quán)益法》，更具體地規(guī)定地方與中央、地方與地方之間的職權(quán)和利益權(quán)限，使其權(quán)益關(guān)系法律化;同時(shí)制定一部《公平競爭法》或《反壟斷法》，消除各區(qū)域、各權(quán)益主體間的行政壁壘和資源商品封鎖，使生產(chǎn)要素的流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)競爭有序化、規(guī)范化。同時(shí)，這些法律應(yīng)規(guī)定地方間權(quán)益關(guān)系調(diào)整的法律程序，保持其相對穩(wěn)定性和提高其變更的嚴(yán)肅性;明確規(guī)定各級地方機(jī)關(guān)對自己行為的后果承擔(dān)政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任;在處理地方間權(quán)益關(guān)系時(shí)，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

4.地方間權(quán)益公平機(jī)制要由跨行政區(qū)司法管轄制度來保障。司法管轄區(qū)制度作為一項(xiàng)打破行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)構(gòu)的司法制度，最早起源于英國，后為英美法系和大陸法系國家借鑒和采納。為了解決廣泛存在的司法不公問題，在我國建立司法管轄區(qū)制度不但是必要的，而且是現(xiàn)實(shí)可行的。司法管轄區(qū)的設(shè)立首先要打破行政區(qū)劃版圖，打破得愈徹底，則司法管轄區(qū)制度愈能顯示其魅力和威力。譬如，就高級法院及對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)而言，可以按照人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和訴訟方便等因素，打破行政區(qū)劃，設(shè)置30至40個(gè)高級法院及對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān);同樣道理，中級法院也可以據(jù)此辦理。就司法人員的任用而言，嚴(yán)格遵從國家任用的原則，即由中央對國家司法官員(審判人員、檢察人員)進(jìn)行任命;也可以設(shè)想由省級人大任用中級及以下法院和對應(yīng)的檢察院人員，由全國人大任用最高法院和高級法院及對應(yīng)的檢察院人員。就司法機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)而言，由中央而不是地方撥付，或由中央與省兩級撥付?？缧姓^(qū)司法管轄區(qū)制度雖非解決當(dāng)前司法腐敗、司法不公所有問題的靈丹妙藥，但仍不失為構(gòu)建地方間權(quán)益公平機(jī)制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度保障。