美國對緬甸政策的調(diào)整及其對中緬關(guān)系的潛在影響

謝士法， 梁立營(.軍械工程學(xué)院基礎(chǔ)部，河北 石家莊 050003； .河北省柏鄉(xiāng)縣第一中學(xué)，河北 柏鄉(xiāng) 055450)

?

美國對緬甸政策的調(diào)整及其對中緬關(guān)系的潛在影響

謝士法1， 梁立營2
(1.軍械工程學(xué)院基礎(chǔ)部，河北 石家莊 050003； 2.河北省柏鄉(xiāng)縣第一中學(xué)，河北 柏鄉(xiāng) 055450)

為了打破“緬甸困境”，美國將對緬政策由孤立與制裁調(diào)整為接觸與制裁并重的兩手政策。新政策開啟了兩國高層接觸的大門，兩國關(guān)系將從僵持與對抗時代進入緩和與對話的新時代。但美緬兩國間的固有矛盾并未解決，美國也不會放棄對緬甸的制裁，兩國關(guān)系很難根本改觀。美緬關(guān)系的變化有可能對中緬關(guān)系造成不利影響，但不會使中緬友好關(guān)系發(fā)生根本變化。

美緬關(guān)系；政策調(diào)整；中緬關(guān)系

自2009年2月以來，美緬兩國高層領(lǐng)導(dǎo)人不斷釋放出友好言論，而且頻繁接觸，兩國關(guān)系呈現(xiàn)出了解凍回暖的跡象。當(dāng)前，美國對緬政策的輪廓已逐漸清晰，高層對話將成為美國處理對緬關(guān)系的重要手段。緬甸是我國的重要鄰國，中緬關(guān)系關(guān)乎我國重大發(fā)展利益，需要仔細為美緬關(guān)系把脈，密切關(guān)注美緬關(guān)系的變化及其對中緬關(guān)系的影響。

一、美國的“緬甸困境”

在對緬關(guān)系中，美國要解決的問題主要有兩個，一個是重建緬甸國內(nèi)的民主秩序，另一個是弱化中國在緬甸的影響力。但是，對美國來講，接受軍人管理下的緬甸是違反其外交理念和對外戰(zhàn)略目標(biāo)的，而孤立、制裁緬甸則會把緬甸推向中國，這種兩難選擇使美國在處理對緬關(guān)系時陷入了困境。

自1988年緬甸新軍政府上臺以來，美國長期執(zhí)行對緬孤立與制裁政策，希望通過這一政策改變緬甸軍政府的性質(zhì)，改善緬甸國內(nèi)民主、人權(quán)狀況。緬甸長期執(zhí)行閉關(guān)鎖國的政策，國內(nèi)經(jīng)濟以自給自足的自然經(jīng)濟為主，這使緬甸具有了很強的抗制裁能力。緬甸自然資源豐富，地理位置重要，在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的大形勢下，很容易找到其他合作伙伴，緬甸與鄰國的經(jīng)貿(mào)合作不斷發(fā)展，在很大程度上抵消了美國的制裁。[1]在美國的制裁下，受害的實際上主要是緬甸民眾，在緬甸政府的輿論引導(dǎo)下，國內(nèi)的民族主義情緒和反美情緒日漸高漲，美國不但失去了緬甸的資源和市場還失去了緬甸的民心。為了應(yīng)對美國的孤立與制裁，緬甸進一步加強了同中國的友好關(guān)系，在美國及其盟友看來，中緬關(guān)系的加強將使中國實現(xiàn)通過緬甸進入印度洋的計劃，打破美國經(jīng)營多年、旨在封堵中國的戰(zhàn)略包圍圈，嚴重影響美國的全球戰(zhàn)略布局。就地區(qū)戰(zhàn)略層面來看，密切的中緬關(guān)系將使中國的影響力對印度形成三面合圍的態(tài)勢，還使中國得以從東西兩側(cè)同時向東盟施壓。美國執(zhí)行了20多年的對緬政策整體上是失敗的，美國需要拿出新的對策來破解“緬甸困境”。

二、美國對緬政策的調(diào)整

美國奧巴馬政府上臺不久就著手調(diào)整對緬政策。2009年2月，美國國務(wù)卿希拉里訪問印尼時稱，美國對緬甸的制裁不起作用，將可能采取更靈活的方式。[2]349月24日，希拉里在聯(lián)合國大會發(fā)言時宣布對緬甸采取制裁加直接高級接觸的政策，聲稱如果美國與緬甸軍政府的接觸使緬甸發(fā)生了政治變化，美國最終可能減輕甚至取消對緬甸的制裁。[3]9月28日，美國助理國務(wù)卿坎貝爾在國務(wù)院公布對緬政策評估結(jié)果時稱，美國對緬甸政策的基本目標(biāo)是，支持一個統(tǒng)一、和平、繁榮、民主及尊重公民權(quán)利的緬甸，鑒于緬甸已表現(xiàn)出與美國接觸的興趣，美國打算與之開展持續(xù)互動。[2]34美國高層的這些公開言論表明，美國將放棄執(zhí)行了20多年的對緬孤立與制裁政策，轉(zhuǎn)而采取接觸與制裁并重的兩手政策；美國對待軍政府的態(tài)度將由不承認、不接觸轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J并進行高層接觸；美國不再試圖推動軍政府，而是要與軍政府合作，并通過“壓”和“誘”迫使軍政府作出讓步；美國對緬甸民主進程的期待由通過建立親美政府進行激進民主改革變?yōu)橥ㄟ^軍政府實現(xiàn)漸進的民主改革。

隨著美國對緬甸政策的調(diào)整，兩國高層往來逐漸增多。2009年初，緬甸軍政府最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞致函奧巴馬，歡迎其就任美國總統(tǒng)，期待他能最終改變美國對緬甸的強硬政策，并解除制裁。[2]342009年8月，美國參議員韋布訪問緬甸，與丹瑞進行了3個多小時的長談，這是1988年以來緬甸最高領(lǐng)導(dǎo)人首次會見美國參議員。[4]269月18日，美國允許緬甸外長吳年溫抵達華盛頓，26日允許緬甸政府總理登盛赴紐約參加聯(lián)合國大會，29日美國助理國務(wù)卿坎貝爾在華盛頓會晤了緬甸科技部長吳當(dāng)。[2]3411月3日～5日，坎貝爾出訪緬甸，與緬甸總理登盛、反對黨民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季以及部分少數(shù)民族地方武裝領(lǐng)導(dǎo)人會談。11月15日，緬甸總理登盛與美國總統(tǒng)奧巴馬在新加坡共同出席了美國—東盟首屆峰會，實現(xiàn)了兩國首腦首次會面。

緬甸對美國的新政策反應(yīng)積極，從2009年2月開始，緬甸軍政府陸續(xù)釋放了1萬多名犯人，韋布訪問緬甸后，緬甸政府放松了對昂山素季的控制，多次允許她外出會客，并安排昂山素季與坎貝爾單獨會談，緬甸總理登盛在出席東盟系列峰會時稱，若昂山素季表現(xiàn)良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國家和解中發(fā)揮作用。美國對緬甸國內(nèi)各政治派別的影響力也在逐漸增強，昂山素季曾兩次寫信給丹瑞，主動提出愿意協(xié)助政府取消西方國家的制裁，一些少數(shù)民族地方武裝還試圖讓美國出面調(diào)解他們與軍政府的關(guān)系。[5]

三、美緬關(guān)系的基本走向

(一)美緬關(guān)系將從僵持與對抗時代進入緩和與對話的新時代

美國需要緩和與緬甸的關(guān)系。緬甸地處南亞次大陸和中南半島之間，北接中國，南臨印度洋，是中國走向印度洋和印度東向戰(zhàn)略的必經(jīng)之地，地理位置十分重要。如果美國能夠控制緬甸，則北可制約中國，東西可牽制印度和東盟，南可控制馬六甲海峽，遏制海上能源通道。隨著中緬油氣管道的修建，中國通過緬甸通道走向印度洋已成定局，在美國看來，這不僅會改變地區(qū)力量結(jié)構(gòu)，還將影響美國的全球戰(zhàn)略。美國需要緩和與緬甸的關(guān)系，加強在這里的力量存在，以重新控制這一戰(zhàn)略要地，修補對中國的戰(zhàn)略包圍圈，恢復(fù)這一地區(qū)原有的力量格局。

緬甸也需要緩和與美國的關(guān)系。20多年來，美國對緬甸的孤立與制裁雖然沒有給軍政府造成致命打擊，但使緬甸長期孤立于國際社會之外，嚴重影響了緬甸的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，影響了軍政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。[4]25緩和與美國的關(guān)系有可能從根本上化解緬甸面臨的外交困境，解除緬甸長期以來遭受的孤立與封鎖，這對緬甸軍人政權(quán)獲得合法性、發(fā)展本國經(jīng)濟、維持社會穩(wěn)定都具有重要意義，所以緬甸將以積極的態(tài)度迎合美國政策的調(diào)整。

(二)美緬兩國間的固有矛盾并未解決，兩國關(guān)系很難得到根本改觀

影響美緬關(guān)系的癥結(jié)在意識形態(tài)領(lǐng)域。軍人政權(quán)是與西方國家的政治理念水火不相容的，在西方看來，軍人政權(quán)本身就意味著獨裁、暴政、踐踏民主、侵犯人權(quán)。堅持不懈地把西方的民主價值觀和民主制度向全球推廣是美國外交的主要內(nèi)容，按照西方的標(biāo)準(zhǔn)改造緬甸的政治制度、促使緬甸從權(quán)威政體轉(zhuǎn)向民主政體是美國對緬政策的主要的目的，美國不可能真正接受一個軍政府管理下的緬甸。美國對緬政策的變化只不過是形式和手法上的變化，只不過是用軟硬兼施的兩手政策代替單純的強硬政策，兩國之間的固有矛盾并未解決，美國對緬甸政策的實質(zhì)并沒有改變。

美國不會結(jié)束對緬甸的制裁。大張旗鼓地對實施權(quán)威政治的國家實施制裁可使美國占領(lǐng)道德高地、贏得國際社會的尊重，這對美國樹立國際威望、穩(wěn)固在西方世界的領(lǐng)導(dǎo)地位至關(guān)重要。雖然美國對緬甸的制裁政策整體上是失敗的，但是，制裁起到了對緬甸國內(nèi)民主派的鼓勵和對親緬國家的震懾作用，制裁仍是促使緬甸進行民主改革的主要因素。正如希拉里所說，制裁依然是美國對緬政策的重要部分，而接觸成為在緬甸實現(xiàn)民主這一目標(biāo)的“工具”。[6]因此，只要緬甸不恢復(fù)民主制度，美國就不會放棄對緬甸的制裁。

對緬甸軍政府來講，按照美國的標(biāo)準(zhǔn)建立民主制度將從根本上顛覆其統(tǒng)治、徹底改變現(xiàn)行的政治制度，這是絕對不可能接受的，因此，緬甸與美國的矛盾很難解決，兩國關(guān)系很難有實質(zhì)性改善。

(三)兩國關(guān)系將經(jīng)歷一個相當(dāng)長的、逐漸改善的過程

美國的對話與接觸政策實際上是承認了緬甸軍政府的合法地位，這意味著美國放棄了依靠外力迫使軍政府下臺、在緬甸建立親美的民主政權(quán)、通過親美政權(quán)進行激進的民主改革來實現(xiàn)民主的設(shè)想，選擇了承認軍政府、改造軍政府、通過軍人政權(quán)進行漸進的民主改革來實現(xiàn)民主的道路?？梢灶A(yù)見，在美國的對話與接觸政策下，緬甸軍政府將在國內(nèi)繼續(xù)進行已經(jīng)開始的民主改革進程，但這將是個相當(dāng)緩慢的過程。另外，美緬關(guān)系從1988年開始一直處于緊張狀態(tài)，兩國積怨甚深，短期內(nèi)很難消除。上世紀(jì)70年代，在中、美都與蘇聯(lián)嚴重對立、兩國改善關(guān)系順理成章的情況下，從1972年尼克松訪華到1979年中美建交尚用了7年時間，而且直到今天美國依然沒有改變對中國的偏見，就此看來，美國與緬甸關(guān)系的真正改善恐怕需要更長的時間。

四、美緬關(guān)系的變化對中緬關(guān)系的影響

美緬關(guān)系的變化有可能給中緬關(guān)系帶來兩種不利影響，一是美國的對話與接觸政策將化解緬甸軍政府的身份危機，使緬甸擺脫在國際上被遺棄、被孤立的處境，獲得寬松的國際環(huán)境，這將減少緬甸對中國的戰(zhàn)略需求，降低中國對緬甸的戰(zhàn)略價值。2009年8月，緬甸政府軍在地處中緬邊境、漢族占80%以上的果敢特區(qū)采取軍事行動，數(shù)枚炮彈落到中國境內(nèi)，造成多名中國公民傷亡，并導(dǎo)致3萬多難民涌入中國境內(nèi)，對中國西南邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定造成不良影響。[4]23緬甸拿果敢開刀除了有整編少數(shù)民族地方武裝、為大選造勢的目的外，很可能還有其他象征意義：這表明緬甸今后將減少對中國的依賴，在處理與中國關(guān)系時將更主動、更有信心。果敢事件平息后，緬甸政府隨即宣稱中緬油氣管道工程不會因此受到影響，這顯然有借油氣管道要挾中國、同時向美國示好的意圖。二是美國調(diào)整對緬政策明顯具有制衡中國的意圖，美國很可能會把疏遠中國作為改善同緬甸關(guān)系的條件，或者在很多問題上迫使緬甸在中國和美國之間作出選擇，借此阻止中緬關(guān)系的發(fā)展。在緬甸與周邊國家的關(guān)系中，緬中關(guān)系要優(yōu)于緬甸同印度和東盟其他國家的關(guān)系，美國的加入將使地區(qū)形勢變得更加復(fù)雜，緩和與美國的關(guān)系對緬甸意義重大，不排除緬甸為了迎合美國而調(diào)整對華政策的可能，中國與緬甸的關(guān)系有可能表現(xiàn)出不確定性。

不過就目前情況看，美緬關(guān)系的變化對中緬關(guān)系的不利影響是有限的。中緬情意源遠流長，緬甸新軍政府上臺以來，兩國關(guān)系更加密切，20多年來，在涉及雙方重大利益的問題上，兩國總是給予對方堅定的支持。中緬兩國互有重大戰(zhàn)略需求：中國的幫助使緬甸免遭西方國家過于嚴厲的制裁，緬甸需要中國幫助解決北部邊境地區(qū)的少數(shù)民族地方武裝問題，需要中國幫助實現(xiàn)本國的經(jīng)濟繁榮；同時，緬甸是中國走向印度洋、實現(xiàn)21世紀(jì)發(fā)展大戰(zhàn)略的重要通道，是連接中國西南內(nèi)陸落后地區(qū)與東盟和南亞地區(qū)的經(jīng)濟紐帶，是中國確保西南邊境安全穩(wěn)定的重要合作伙伴，兩國友好關(guān)系基礎(chǔ)穩(wěn)固，不會因為一點風(fēng)吹草動就受到重大影響。中緬友好涉及中國重大戰(zhàn)略利益，這一點無論是美國還是緬甸都非常清楚。而且，對緬甸來講，既便是西方取消了制裁，依然需要中國的支持和幫助，疏遠中國的代價將是巨大的，緬甸不會為了迎合美國而使中緬關(guān)系發(fā)生根本性的變化。

[1]李晨陽.西方國家制裁緬甸的目的及其效用評析[J]．國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2009(2)：34.

[2]秋千.美國和緬甸：一對冤家能走多近[J]．世界知識，2009(23)：34.

[3]賀圣達.緬甸走向2010年大選[J].學(xué)術(shù)探索,2009(6)：50.

[4]羅圣榮,汪愛平.緬甸果敢沖突及其影響，現(xiàn)代國際關(guān)系[J]．2009(12)：25-26.

[5]李晨陽.“緬甸問題”的新挑戰(zhàn)[J]．世界知識，2010(1)：38.

[6]劉阿明.美國對緬甸政策的調(diào)整及其前景[J]．現(xiàn)代國際關(guān)系，2010(2)：55.

Adjustment of American Burma Policy and Potential Impact on Sino-Burma Relationship

XIE Shi-fa1，LIANG Li-ying2

(1.Foundation Course Department, Ordnance Engineering Institute, Shijiazhuang 050003,China, 2.Baixiang Middle School, Baixiang 055405,China)

In order to break the “Burma dilemma”, the US government adopted the two-side policy, which attached importance to both contact and sanction. The US-Burma Dialogue started the bilateral high-level contact, thus making their relationship from stalemate and confrontation to relaxation and dialogue. However, the inherent contradiction between two countries hasn't been solved yet, and US government would not give up the sanction to Burma, so the bilateral relationship cannot be easily changed fundamentally. The change of US-Burma relationship will have a bad influence on Sino-Burma Diplomacy to a certain degree, but the Sino-Burma relationship will not be changed significantly.

US-Burma relationship; policy adjustment; Sino-Burma relationship

2095-0365(2011)02-0031-04

2010-12-07

謝士法(1972-)，男，講師，研究方向：中國外交。

D81

A