環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸法律問題研究

王繼軍，趙大為

（1．山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006;2．山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸法律問題研究

王繼軍1，趙大為2

（1．山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006;2．山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

環(huán)渤海各港口承擔(dān)著電煤運(yùn)輸出海通道任務(wù)，受益于地區(qū)有鐵路網(wǎng)相對(duì)密集的優(yōu)勢(shì)，是連接西煤東運(yùn)與北煤南運(yùn)大通道的重要樞紐，環(huán)渤海港口的建設(shè)布局直接關(guān)系到我國(guó)的電煤運(yùn)輸格局與能源安全。但是環(huán)渤海港口建設(shè)存在無序競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致港口資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。究其原因，主要是環(huán)渤海各行政區(qū)域僅從各自經(jīng)濟(jì)利益角度考慮，所制定的地方法規(guī)規(guī)章存在利益沖突，缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。因此解決問題的關(guān)鍵在于建立環(huán)渤海區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。

環(huán)渤海港口;電煤運(yùn)輸;法規(guī)規(guī)章沖突;協(xié)調(diào)機(jī)制

我國(guó)是世界電煤生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，以2007年為例，我國(guó)的煤炭消費(fèi)總量為23．5億噸，其中電煤消耗量就達(dá)到13．1億噸，占煤炭消費(fèi)總量的56%。①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編．《2009中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010．同時(shí)，由于我國(guó)煤炭資源分布的不均衡性形成了西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)、鐵海聯(lián)運(yùn)的基本格局，環(huán)渤海各港口在這種運(yùn)輸格局中扮演著舉足輕重的作用?！拔覈?guó)主力煤炭輸出港均位于環(huán)渤海地區(qū)，2009年北方港口發(fā)運(yùn)煤炭約為4．33億噸，其中北方四港即秦皇島、黃驊、天津、唐山港合計(jì)完成煤炭吞吐量約為3．8億噸，占北方港口煤炭發(fā)運(yùn)總量的87．7%，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，”②國(guó)際煤炭網(wǎng)．《環(huán)渤海煤炭港口群凸顯能源運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)》http：//www．cqcoal．com/news/N09/24782_1．html．是我國(guó)煤炭運(yùn)輸體系中最為重要的關(guān)鍵一環(huán)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，環(huán)渤海港口電煤運(yùn)輸?shù)臉屑~作用日漸突出，功能日益完善，初步構(gòu)建了與鐵路有效銜接的秦皇島、唐山、黃驊、天津、青島、日照、連云港7大裝船港。近年來，沿海電煤運(yùn)輸高速增長(zhǎng)，北方4港煤炭下水量由2000年的8 456萬噸發(fā)展到2008年的3．8億噸，年均增長(zhǎng)為20．7%，但環(huán)渤海各港口電煤運(yùn)輸及建設(shè)依然存在著結(jié)構(gòu)性缺陷。

一 環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸中存在的問題

環(huán)渤海地區(qū)擁有豐富的海岸線資源和眾多優(yōu)良海港，近年來港口運(yùn)輸業(yè)得到了迅猛發(fā)展，特別是天津港、大連港和青島港三大樞紐港都提出了建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展目標(biāo)，紛紛擴(kuò)大碼頭泊位，開通國(guó)際干線班輪，同時(shí)這些港口也看到我國(guó)電煤消費(fèi)量將繼續(xù)增長(zhǎng)的市場(chǎng)潛力，③如果不改變我國(guó)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局，對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)不加以限制，今后的煤炭需求量將進(jìn)一步加大，保守估計(jì)煤炭需求量2015年將達(dá)到39億噸，2020年達(dá)到42億噸;不保守估計(jì)2015年達(dá)到40億噸，2020年達(dá)到45億噸。其中電煤比例依然占到60%以上。加大力度發(fā)展電煤中轉(zhuǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)等業(yè)務(wù)，但是在這一過程中形成了許多問題。

（一）港口建設(shè)重復(fù)

環(huán)渤海各港口基于各自港口利益、地方利益和追求局部利益最大化，進(jìn)行大規(guī)模投資建設(shè)，增強(qiáng)電煤運(yùn)輸能力，從客觀上緩解了我國(guó)電煤運(yùn)輸?shù)木o張局面，適應(yīng)了擴(kuò)大環(huán)渤海海運(yùn)發(fā)展規(guī)模，保證了我國(guó)華東和東南地區(qū)電煤需求的有效供給，但是各港口之間缺乏溝通與協(xié)作的盲目投資建設(shè)、單獨(dú)擴(kuò)張，勢(shì)必會(huì)造成港口領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。例如日照港的輸煤系統(tǒng)和碼頭設(shè)施按10萬噸級(jí)遠(yuǎn)洋煤船設(shè)計(jì)，投產(chǎn)之初10余年很少有大型煤船進(jìn)港，多數(shù)是3萬噸的國(guó)內(nèi)船運(yùn)輸，形成大馬拉小車的局面，設(shè)施功能浪費(fèi)嚴(yán)重。在港口競(jìng)爭(zhēng)因素中包括地理位置與自然條件、腹地經(jīng)濟(jì)水平、吞吐能力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，［1］有些港口的自然地理?xiàng)l件不具有優(yōu)勢(shì)，如天津港相比較青島港和大連港，缺少深海泊位且泥沙淤積現(xiàn)象較為嚴(yán)重，但是為了取得與周邊港口的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不惜一切代價(jià)挖出幾個(gè)30萬噸的泊位，造成資源浪費(fèi)。

港口建設(shè)具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和資產(chǎn)專用性。［2］如何能使港口提升規(guī)?；蛯I(yè)化水平是港口提高效益的保證，也是增強(qiáng)港口競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。不同種類的貨物對(duì)港口自然條件、設(shè)施配備和人員結(jié)構(gòu)都有特殊要求，例如電煤運(yùn)輸對(duì)到港船舶、裝卸設(shè)備和裝卸場(chǎng)地都有特殊要求，人員配備也不同于普通集裝箱工作人員。如果各港口都朝著大型和綜合方向發(fā)展，忽視規(guī)模效益和專業(yè)效益，將會(huì)彼此沖突，削弱各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此防止環(huán)渤海港口對(duì)于電煤運(yùn)輸?shù)倪^度無序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致集體喪失競(jìng)爭(zhēng)力，是目前港口建設(shè)急需解決的問題。

（二）港口資源利用率低

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的格局正在逐漸形成;而經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入也使得全球統(tǒng)一大市場(chǎng)態(tài)勢(shì)不斷加強(qiáng)，以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際貿(mào)易額比例不斷攀升。“十二五”期間我國(guó)港口的貨物吞吐量和集裝箱吞吐量年均增幅將分別達(dá)到6%和8%，①參見董志斌，狄文君《在轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)發(fā)展新跨越——訪大連港集團(tuán)董事長(zhǎng)邢良忠》，http：//www．portdalian．com/mtjj/whsc/888888888888N532AVF2KFUP5C6．html．6%和8%的增長(zhǎng)速度較之“十一五”期間有所下降，但是仍然表明我國(guó)的港口資源需求量是在不斷增加的。港口城市在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下和市場(chǎng)需求的推動(dòng)下，紛紛將港口經(jīng)濟(jì)作為城市發(fā)展的重中之重，而在發(fā)展港口經(jīng)濟(jì)的方式上都普遍采取了“先筑巢后引鳳”的方法，港口建設(shè)增加投資擴(kuò)大規(guī)模成為普遍現(xiàn)象。

以2010年為例，包括環(huán)渤海各港口在內(nèi)的我國(guó)幾乎所有的港口都在進(jìn)行規(guī)模性擴(kuò)建，明顯的信息就是2010年中國(guó)資本市場(chǎng)經(jīng)歷了一波IPO（首次公開募股）高潮，唐山港、寧波港和大連港A股相繼上市，融資總額達(dá)到148億元，緊接著2011年1月7日，大連港又宣布將發(fā)行不超過25億元的企業(yè)可轉(zhuǎn)債融資債券，②該數(shù)據(jù)來源于中國(guó)煤炭資源網(wǎng)《遠(yuǎn)東航運(yùn)評(píng)論：港口融資之“惑”》，http：//www．sxcoal．com/coal/1579452/articlenew．html．融資規(guī)模的擴(kuò)大意味著港口建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大。

2011年2月，大連港宣布今年將斥資179．5億元用于基本建設(shè)、股權(quán)收購(gòu)和核心港區(qū)建設(shè)，與此同時(shí)天津港計(jì)劃斥資135億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)口港計(jì)劃斥資180億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。②與這些港口大規(guī)模建設(shè)形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)45個(gè)主要集裝箱港口中，碼頭利用率低于70%的有21個(gè);低于40%的有8個(gè)。其中大連港利用率為78%;青島港為68%;天津港僅為55%。②

（三）港口之間電煤運(yùn)輸?shù)膼盒愿?jìng)爭(zhēng)

港口資源利用率低與港口之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)是息息相關(guān)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界貨物吞吐量排名前十位的港口中我國(guó)占據(jù)了8席，世界集裝箱吞吐量排名前十位的港口中我國(guó)占據(jù)了6席，我國(guó)每年新增港口吞吐能力達(dá)到5億噸，僅天津港2007年至2010年新增吞吐能力就達(dá)到2億噸。于此相比，我國(guó)每年新增的貨物吞吐量卻趕不上新增的吞吐能力，2010年我國(guó)貨物吞吐量是80．2億噸，較2009年增加3．6億噸，以每年新增吞吐能力5億噸計(jì)算，2010年閑置新增吞吐能力1．4億噸。

貨物吞吐量不足必然導(dǎo)致各港口之間競(jìng)爭(zhēng)貨源的態(tài)勢(shì)。從地理位置分析，環(huán)渤海三大港口大連港、天津港和青島港的依附對(duì)象分別是東北老工業(yè)基地、京津冀經(jīng)濟(jì)圈和山東省，三大港口彼此之間的經(jīng)濟(jì)腹地和依附對(duì)象并不沖突，但是在現(xiàn)實(shí)中由于三大港口都將國(guó)際航運(yùn)中心定位為未來發(fā)展方向，以及港口貨物相對(duì)緊缺，加之三大港口都屬于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，更加劇了彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)。特別是對(duì)于電煤資源的爭(zhēng)奪更加激烈，因?yàn)槲覈?guó)的電煤生產(chǎn)地主要集中于“三西”地區(qū)，即山西、陜西和內(nèi)蒙古西部，環(huán)渤海各港口與三西地區(qū)的電煤資源的距離相對(duì)一致，加之電煤作為我國(guó)最重要的大宗商品歷來受到港口重視，因此環(huán)渤海港口對(duì)電煤的爭(zhēng)奪隨著電煤供應(yīng)緊缺和煤價(jià)升高而愈演愈烈，甚至采取價(jià)格戰(zhàn)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段占據(jù)市場(chǎng)份額。例如大連港為了與周邊港口競(jìng)爭(zhēng)取得優(yōu)勢(shì)，宣布降低費(fèi)用，沿海和國(guó)際中轉(zhuǎn)的碼頭裝卸費(fèi)下調(diào)20%，部分國(guó)際集裝箱中轉(zhuǎn)免收裝卸費(fèi)。［3］

二 環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸問題的法律原因

造成環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸問題的主要原因是環(huán)渤海各行政區(qū)域的地方法規(guī)規(guī)章之間的沖突，以及區(qū)域性立法缺位所致。法規(guī)規(guī)章是立法表現(xiàn)形式，其背后代表著不同的經(jīng)濟(jì)利益，地方人大和政府通過制定法規(guī)規(guī)章往往要達(dá)到的目的是保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過法律手段為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展謀求制度性支持。環(huán)渤海地區(qū)所轄四省兩市一區(qū)，陸地面積占全國(guó)的十分之一，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、貿(mào)易出口值等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已占到全國(guó)的30%左右，正在成為中國(guó)最具發(fā)展?jié)摿突盍Φ慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心之一。特別是煤炭資源豐富，我國(guó)三個(gè)主要的煤炭生產(chǎn)省份山西、陜西、內(nèi)蒙古，環(huán)渤海地區(qū)就包括兩個(gè)，而且還有煤炭資源相對(duì)豐富的山東省和河北省，幾個(gè)省份的煤炭總儲(chǔ)量占到全國(guó)煤炭?jī)?chǔ)量的50%以上;而且環(huán)渤海所轄范圍是北煤南運(yùn)和西煤東運(yùn)的重要通道，能源供給功能非同尋常。因此，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)各省都在通過立法方式保護(hù)或爭(zhēng)取煤炭生產(chǎn)和運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)利益，分屬不同省份的港口也盡量擴(kuò)大港口的電煤吞吐能力，為本地區(qū)爭(zhēng)取更多的經(jīng)濟(jì)利益。但從整個(gè)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮，這種各自為戰(zhàn)的立法模式，造成地區(qū)間法規(guī)規(guī)章的沖突必然使區(qū)域的整體利益受損，最終也將不利于各地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。造成地方法規(guī)規(guī)章沖突的原因可以總結(jié)為以下兩個(gè)方面。

首先，經(jīng)濟(jì)利益沖突是法規(guī)規(guī)章沖突的根本原因。為了局部利益和地方利益的地方保護(hù)主義是地方性法規(guī)和規(guī)章沖突的根本原因。地方立法機(jī)構(gòu)代表本地方的整體利益，其立法目的是維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益和秩序，不同地方立法主體出于不同的利益考慮所制定的法規(guī)規(guī)章之間必然會(huì)發(fā)生沖突和抵觸。

其次，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性是法規(guī)規(guī)章沖突的現(xiàn)實(shí)原因。［4］如果各地區(qū)之間沒有交流而只是一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，那么地方法規(guī)規(guī)章之間發(fā)生沖突的幾率也很小，但我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)30年，開放程度不斷加強(qiáng)，不僅表現(xiàn)在對(duì)外開放，對(duì)內(nèi)開放也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求和各地方經(jīng)濟(jì)主體的迫切愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求各生產(chǎn)要素能夠在更廣闊的范圍內(nèi)自由流動(dòng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，“我國(guó)遼闊的地理疆域形成了區(qū)域發(fā)展的非均衡格局，在一定的意義上，社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與推進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代化是同義語”。［5］因此，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性使靜態(tài)的地方法規(guī)規(guī)章沖突變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)的沖突。我國(guó)電煤生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)地的不同造成了各地方對(duì)于電煤生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)市場(chǎng)的爭(zhēng)奪，各地方都通過地方立法的方式最大限度地維護(hù)地方電煤利益，港口城市通過地方立法制定港口發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大電煤承載能力，必然會(huì)對(duì)周邊港口的發(fā)展產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)影響。

三 國(guó)內(nèi)外港口建設(shè)與區(qū)域一體化建設(shè)的成功范例

通過港口資源整合和優(yōu)勢(shì)定位可以使港口資源得到充分利用，這樣的成功例子已經(jīng)在北部灣港口得到體現(xiàn)。據(jù)中央電視臺(tái)2010年11月21日《新聞聯(lián)播》報(bào)道，“2006年廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成立，四年來北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以背靠西南、面向東盟的區(qū)域性物流基地和航運(yùn)中心目標(biāo)，重新進(jìn)行了資源整合和功能定位。把防城港、欽州港和北海港三港合一，成立北部灣港。防城港成為磷酸、鐵礦石專用碼頭，欽州港建成原油碼頭，北海港定位在國(guó)際集裝箱轉(zhuǎn)運(yùn)港。徹底結(jié)束了三大港惡性競(jìng)爭(zhēng)的歷史。”廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管委會(huì)辦公室副主任陳瑞賢介紹：“廣西北部灣港三港合一以后，很多貨物不再舍近求遠(yuǎn)，就從北部灣港的防城港、北海港出去。比如說磷酸，現(xiàn)在我們的磷酸出口從北部灣港出去的大概占全國(guó)出口量的46．5%。”從這個(gè)現(xiàn)實(shí)的例子可以看出，環(huán)渤海各港口之間分工不明、惡性競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)導(dǎo)致彼此之間削弱各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而像北部灣港這樣走集約化發(fā)展道路，明確各自港口的優(yōu)勢(shì)所在，進(jìn)行資源整合后建成專業(yè)性、規(guī)?；劭?，其經(jīng)濟(jì)效果就會(huì)很快顯現(xiàn)。

世界各國(guó)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域性特征比較明顯國(guó)家，都不約而同地在區(qū)域發(fā)展整體布局上采取宏觀調(diào)控法制化路線。例如為了合理調(diào)整生產(chǎn)力布局，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡問題，日本政府在1950年制定了《國(guó)土綜合開發(fā)法》，并在1962年和1965年頒布法令禁止在東京、大阪等大城市新設(shè)工業(yè)，促使工業(yè)布局向內(nèi)陸地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展。此外，為了對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合治理，日本政府先后于1959年和1973年制定了《關(guān)于東京首都圈建成區(qū)控制發(fā)展工業(yè)法》和《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》，對(duì)東京、瀨戶等地環(huán)境污染的治理起到了有效的作用。同時(shí)日本政府還制定了一系列區(qū)域開發(fā)計(jì)劃制度。1950年日本政府實(shí)施了“特定地區(qū)開發(fā)計(jì)劃”，并在1962年至1987年間制定了四次“全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃”，都是以法律的形式將國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略加以明確，以推動(dòng)這些戰(zhàn)略在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效的貫徹和實(shí)施。［6］

近年來，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要性逐漸得到認(rèn)識(shí)，政府也相繼采取了一些措施，形成了一些規(guī)范性文件，力求推進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。從《廊坊共識(shí)》到《北京倡議》，再到《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。［7］推動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為環(huán)渤海地區(qū)政府的共識(shí)，并得到了中央有關(guān)部門的重視。但是在取得階段性成果的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，以上各省份達(dá)成的共識(shí)性規(guī)范性文件只是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的第一步，此種規(guī)范性文件只是多方的一種意思表示，對(duì)各地方區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體并不具有可操作性和約束力，必須將此一致性意思表示轉(zhuǎn)化成為地方立法才能起到真正的效果，因此，法制一體化才是經(jīng)濟(jì)一體化的根本前提和最有力保障，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅要求建立與之相適應(yīng)的、完善的法律體系，而且要求各種法律規(guī)范在價(jià)值目標(biāo)、基本原則及規(guī)范體系上保持一致。”［8］環(huán)渤海區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制是法制一體化的有效途徑。

四 環(huán)渤海區(qū)域一體化立法協(xié)調(diào)機(jī)制的法理分析

我國(guó)行政管理體制主要分為中央和地方兩個(gè)層次，相應(yīng)的立法體制也主要分為國(guó)家和地方兩個(gè)層次，國(guó)家制定的法律法規(guī)主要適用于全國(guó)范圍內(nèi)，目的是滿足和平衡全國(guó)范圍內(nèi)的利益訴求。地方法規(guī)和規(guī)章則主要適用于各行政區(qū)域，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，穩(wěn)定地方社會(huì)秩序，各地方之間的法規(guī)規(guī)章受立法主體、權(quán)限和目的所限，發(fā)生沖突就在所難免。因此，國(guó)家立法和地方立法都無法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，在國(guó)家立法和地方立法之間缺少一個(gè)中間層，即區(qū)域立法。

由于我國(guó)沒有一個(gè)凌駕于省級(jí)立法或行政機(jī)構(gòu)之上的區(qū)域立法或行政機(jī)構(gòu)，所以通過區(qū)域立法或行政機(jī)構(gòu)制定法律法規(guī)調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備主體條件，在現(xiàn)有立法規(guī)則的指導(dǎo)下，依然需要通過中央和地方兩級(jí)立法和行政機(jī)構(gòu)完成區(qū)域立法的任務(wù)。我國(guó)《立法法》規(guī)定，地方立法只能在其管轄區(qū)域內(nèi)適用，在其他行政區(qū)域內(nèi)不具有法律效力。區(qū)域立法似乎擴(kuò)大了地方立法的適用范圍。事實(shí)上，這里所指的區(qū)域立法實(shí)際是一種區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，并不是讓地方立法對(duì)其管轄范圍之外的地區(qū)也產(chǎn)生效力，而是在地方立法之前通過一種協(xié)調(diào)機(jī)制，使該地區(qū)地方法規(guī)規(guī)章得到其他行政區(qū)域的認(rèn)可，最終符合整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。而該地區(qū)的地方法規(guī)規(guī)章也僅適用于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)其他地區(qū)并沒有約束力，這樣，國(guó)家和地方的立法權(quán)均未受到限制或剝奪，通過合法的程序立法，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制本質(zhì)上是符合《立法法》關(guān)于地方立法的權(quán)限的。

當(dāng)然，在地方立法中引入?yún)^(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，只是在地方之間建立了一種互信互利的合作平臺(tái)，這種機(jī)制只能從單獨(dú)或片面的角度對(duì)某一方面的立法項(xiàng)目保證協(xié)作的順利進(jìn)行，從更大層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向上，環(huán)渤海區(qū)域依然缺少一部綜合性的指導(dǎo)性規(guī)范，例如《環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)開發(fā)法》。因此，這樣的指導(dǎo)性規(guī)范應(yīng)當(dāng)由國(guó)家層面的立法機(jī)構(gòu)制定，具體是指全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院。

五 環(huán)渤海港口電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展的法律構(gòu)想

（一）構(gòu)建環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)制

國(guó)務(wù)院在《振興東北老工業(yè)基地規(guī)劃》中確定大連為東北亞國(guó)際航運(yùn)中心，但在濱海規(guī)劃中又將天津港定位為北方國(guó)際航運(yùn)中心，盡管青島未從國(guó)家層面獲得定位優(yōu)勢(shì)，但山東省明確提出全力支持其競(jìng)爭(zhēng)北方國(guó)際航運(yùn)中心。出現(xiàn)這種問題的原因是政策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致各政策之間出現(xiàn)相互抵觸的情況，缺乏有效的整體法律制度是問題的癥結(jié)所在。目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施或即將實(shí)施的區(qū)域發(fā)展計(jì)劃幾乎覆蓋了全國(guó)所有的行政區(qū)域，包括珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東北老工業(yè)基地、中部崛起地區(qū)和西部大開發(fā)地區(qū)等，但如何協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還沒有一部相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，這就造成了區(qū)域內(nèi)地方法規(guī)規(guī)章沖突，經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程緩慢。因此我國(guó)迫切需要一部能夠規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程序性法律和立法協(xié)調(diào)機(jī)制，明確價(jià)值目標(biāo)、基本原則、具體規(guī)范。

同時(shí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范和立法協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)下，盡快制定環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展整體規(guī)劃法和相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，使環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)各地方政府能夠在樹立大局觀意識(shí)的基礎(chǔ)上通過協(xié)作平臺(tái)，制定有利于整個(gè)環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展的地方法規(guī)規(guī)章。必要時(shí)可以設(shè)立一個(gè)權(quán)威性和代表性的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由環(huán)渤海地區(qū)各省、自治區(qū)、直轄市選派的代表組成，從體制上保證行政區(qū)局部利益服從于經(jīng)濟(jì)區(qū)整體利益。

（二）制定環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸立法協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制

在環(huán)渤海區(qū)域整體規(guī)劃的指導(dǎo)下，各港口所在省市應(yīng)當(dāng)在國(guó)家有關(guān)部門的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上制定和修改各地區(qū)港口發(fā)展規(guī)劃和電煤運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃法律規(guī)范性文件，規(guī)劃的方向應(yīng)當(dāng)是規(guī)?；蛯I(yè)化，結(jié)合各港口不同的自然條件、經(jīng)濟(jì)腹地、鐵路運(yùn)輸條件、已有專業(yè)程度等，有所取舍的建設(shè)規(guī)模化專業(yè)化的電煤運(yùn)輸港口。在制定電煤運(yùn)輸港口規(guī)劃時(shí)，可以征求經(jīng)濟(jì)腹地中電煤生產(chǎn)省份及電煤需求省份的意見，港口建設(shè)可以吸納電煤生產(chǎn)和需求省份的資金，解決港口建設(shè)資金不足的問題，讓內(nèi)陸省份也參與港口建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，提高港口的經(jīng)濟(jì)一體化程度。

只建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制還不能解決日常工作中發(fā)生的問題，環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸還應(yīng)當(dāng)建立一種執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，就是在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的各省、市、自治區(qū)人民政府及其職能部門之間締結(jié)環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸?shù)男姓f(xié)議。目前在我國(guó)行政協(xié)議較為普遍的是行政主體與行政相對(duì)人之間訂立的協(xié)議，行政主體之間訂立的行政協(xié)議還沒有得到廣泛應(yīng)用，其訂立、履行、效力、后果等還有待研究，但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化盛行的今天，行政主體之間的行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞终J(rèn)可和廣泛應(yīng)用。西方國(guó)家已經(jīng)對(duì)行政主體之間訂立行政協(xié)議行為給予充分肯定，例如德國(guó)行政法理論上就肯定行政機(jī)關(guān)間可以締結(jié)對(duì)等契約，日本公共團(tuán)體間以行政契約方式達(dá)成行政目標(biāo)的事例也屢見不鮮。［9］這種方式可以彌補(bǔ)立法的不足，較立法擁有更大的靈活性，對(duì)環(huán)渤海港口建設(shè)與電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大作用。

（三）環(huán)渤海港口電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展法律構(gòu)想的可行性分析

以上是筆者對(duì)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)制和電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制提出的理論構(gòu)想，構(gòu)想能否實(shí)現(xiàn)還必須對(duì)該構(gòu)想進(jìn)行一定程度的可行性分析，以此對(duì)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)制和電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制能否成功執(zhí)行給予確定的回答。一個(gè)計(jì)劃能否順利實(shí)施應(yīng)當(dāng)從它的內(nèi)生動(dòng)力和外在條件兩方面進(jìn)行分析。

1．內(nèi)生動(dòng)力的可行性分析

目前，我國(guó)三個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)分別是長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)。在三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)中最被人們知曉和認(rèn)可的是長(zhǎng)三角和珠三角，最早發(fā)展起來的也是前兩者，但事實(shí)上環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)是被最先提出來的。早在1986年，在時(shí)任天津市市長(zhǎng)李瑞環(huán)的倡導(dǎo)下，天津聯(lián)合大連、青島等13個(gè)沿海城市發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)（專員）聯(lián)席會(huì)這一區(qū)域合作組織。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的提出是有其重要的歷史原因的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家特別重視行業(yè)規(guī)劃，地方對(duì)國(guó)家行業(yè)規(guī)劃的執(zhí)行力也非常到位，往往是國(guó)家決定重點(diǎn)發(fā)展某個(gè)行業(yè)，地方上就會(huì)集中人力、物力、財(cái)力壯大該行業(yè)規(guī)模，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。①參見2003年12月4日《南方周末》的文章：《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈前世今生——中科院區(qū)域發(fā)展與資源經(jīng)濟(jì)研究中心常務(wù)副主任樊杰訪談錄》。于是到了90年代初，為了避免地方保護(hù)主義驅(qū)使下的各自為政和重復(fù)建設(shè)，由原國(guó)家紀(jì)委牽頭，全國(guó)規(guī)劃了七個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)也在這時(shí)正式提出。隨后為了加強(qiáng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，在國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等部門的牽頭與協(xié)調(diào)下，相繼形成了《廊坊共識(shí)》、《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》等合作成果。

由此可見，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)從概念提出之初就是為了解決環(huán)渤海各行政區(qū)域內(nèi)各自為政和無序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，控制重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)情況的過度蔓延。目前，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r較長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)有所差距，沒有達(dá)到人們的預(yù)期設(shè)想。但是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)無論從資源稟賦、地理位置還是政策支持方面都具有良好的發(fā)展前景，如果環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各行政區(qū)域能夠進(jìn)一步擺脫濃重的行政干預(yù)色彩，建立良好的合作法律機(jī)制必將迎來值得期待的未來。事實(shí)上，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各行政區(qū)域也非常清楚目前各自為政的狀態(tài)對(duì)自身發(fā)展的弊端，也期待著環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化早日到來，只是由于“囚徒困境”心理的作用，不得不采取一種更加“穩(wěn)妥”的方式發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)。電煤作為我國(guó)工業(yè)發(fā)展最重要的糧食資源，是任何區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)都不可或缺的，特別是國(guó)家根據(jù)資源稟賦和歷史條件將環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)定性為原材料與重型制造業(yè)基地，電煤的生產(chǎn)、運(yùn)輸與利用對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。因此環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)制和電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，有其存在的內(nèi)生動(dòng)力。

2．外在條件的可行性分析

環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法協(xié)調(diào)機(jī)制和電煤運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，在立法方面的障礙是不存在的，各行政區(qū)域在制定地方法規(guī)和規(guī)章之前通過立法協(xié)調(diào)機(jī)制，使區(qū)域一體化思想融入法規(guī)規(guī)章中，而法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施范圍依然只限于本轄區(qū)內(nèi)。這一點(diǎn)文章第三部分已做過論述，這里不再贅敘。

另一方面，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立與運(yùn)行不僅僅是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作行為，其已經(jīng)上升為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，并將成為國(guó)家在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)制定和實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作與協(xié)調(diào)需要國(guó)家作為牽頭者引導(dǎo)各方的行為，例如《廊坊共識(shí)》是由國(guó)家發(fā)改委召集，《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》是由時(shí)任博鰲亞洲論壇秘書長(zhǎng)的龍永圖擔(dān)任主席，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部負(fù)責(zé)人和環(huán)渤海地區(qū)四省兩市一區(qū)政府的副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參加。我國(guó)中央政府的強(qiáng)有力宏觀調(diào)控有條件為促進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域一體化進(jìn)程發(fā)揮重要作用。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)方面國(guó)外已有成功經(jīng)驗(yàn)，其最大的經(jīng)驗(yàn)就是法律現(xiàn)行，依靠立法協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成，例如美國(guó)的《地區(qū)再開發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等。如果說國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)不一定能夠執(zhí)行，那么長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化成功嘗試證明立法協(xié)調(diào)機(jī)制是完全可行的。以長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)最初為上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，相繼通過了《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)章程》。1997年成立了長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，每?jī)赡暾匍_一次。近些年來，長(zhǎng)三角的發(fā)展勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，國(guó)家出臺(tái)的兩項(xiàng)指導(dǎo)性意見功不可沒，一個(gè)是2007年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，另一個(gè)是2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)從最初的探索期、快速成長(zhǎng)期，發(fā)展成為現(xiàn)在的成熟期，而成熟的標(biāo)志就是區(qū)域合作進(jìn)入了“制度化階段”。未來“十二五”期間，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)還將在國(guó)際金融中心建設(shè)、國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)、國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心建設(shè)方面尋求制度層面的合作。長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)濟(jì)區(qū)合作成熟的標(biāo)志就是立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在制度層面尋求合作機(jī)制。

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（責(zé)任編輯 魏曉虹）

The Legal Issues on the Port Construction round Bohai Sea and Power Coal Transportation

WANG Ji－ jun1，ZHAO Da － wei2
（1．School of Law，Shanxi University，Taiyuan030006，China;
2．School of Political and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

The ports around Bohai Sea are serving as passage ways to transport power coal over Bohai Sea to other areas．With the advantage of dense network，they become the great important transport hub which links the transportation of the power coal from the west to the east and from the north to the south．The layout of the ports around Bohai Sea is directly related to the pattern of power coal transportation and the energy security of our country．However，the disorderly competition and structural defects of the ports around Bohai Sea have resulted in the great waste of port resources．The causes are that provinces around Bohai Sea merely take into account their respective economic benefits，the local statutes and regulations of these provinces are conflicting in benefit and the provinces lack the regional coordination mechanism．So the key to solving the problem is to create legislative coordination mechanism and executive coordination mechanism in the areas around Bohai Sea．

ports around Bohai Sea;power coal transportation;conflict between local statutes and regulations;coordination mechanism

D912．29

A

1000－5935（2011）04－0106－06

2011－05－04

司法部2008年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《電煤市場(chǎng)法律問題研究——兼論電煤應(yīng)急法律機(jī)制》

王繼軍（1956－），男，河北淶水人，山西大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)和民法學(xué)研究;

趙大為（1983－），男，山西陽泉人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。