湘南山區(qū)“邊緣村莊”搬遷政策研究

陳滿雄，王超

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州423000）

湘南山區(qū)“邊緣村莊”搬遷政策研究

陳滿雄，王超

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州423000）

湘南山區(qū) “邊緣村莊”數(shù)量多、人口多，工作量大，任務(wù)緊迫，但缺失統(tǒng)一的規(guī)范性文件來指導(dǎo)搬遷工作?，F(xiàn)今的搬遷現(xiàn)狀令人堪憂，制定一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求的搬遷政策迫在眉睫。未來政策應(yīng)考慮目前的現(xiàn)狀、農(nóng)戶困難，體現(xiàn)自愿與強制相結(jié)合、統(tǒng)一規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合、現(xiàn)實性與前瞻性相結(jié)合、分類搬遷與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則、公開公平公正的原則，具體包含國土、林業(yè)、民政、教育、醫(yī)療、電力等一系列的扶持措施。另外，工作人員的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任、糾紛協(xié)調(diào)和權(quán)益救濟渠道是搬遷工作的法律保障利器。

邊緣村莊；現(xiàn)狀；政策；基本原則；主要制度

湘南山區(qū)地處羅霄山脈西側(cè)、南嶺北麓，銜湘、粵、贛、桂四省交匯，山高坡陡、溝壑縱橫、地勢險峻。湘南山區(qū)覆蓋34個縣 （市、區(qū)），630余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)域面積達六萬余平方公里，有瑤、畬、苗、侗、壯等少數(shù)民族聚居區(qū)。由于自然條件的制約和民俗傳統(tǒng)的影響，山區(qū)居民形成了 “小聚居大分散”格局，多數(shù)處在 “七山一水一分田，半分通路和莊園”狀況。［1］近年來，極端天氣頻繁引發(fā)暴雨、山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，特別是2006年的 “7.15”洪災(zāi)、2007年的 “8.19”洪災(zāi)、2008年的南方冰凍災(zāi)害，使得湘南山區(qū)道路、稻田被毀，林木折損，房屋倒塌，宅基地滅失，水源枯竭等等。山區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活極為不便。資興、炎陵、桂東、汝城、宜章、藍山、江華、江永、道縣等地的一些 “邊緣村莊”更是遭受了毀滅性破壞，災(zāi)后重建已無可能或得不償失，整體搬遷是情非得已的唯一選擇。［2］但，湘南山區(qū) “邊緣村莊”數(shù)量多，牽涉人口多、涉及面廣，搬遷工程量巨大，省、市人民政府出臺一部指導(dǎo)、規(guī)范 “邊緣村莊”搬遷的政策或地方性法規(guī)已是迫在眉睫。

一、目前 “邊緣村莊”搬遷工作的現(xiàn)狀

湖南省、地級市兩級人民政府對湘南山區(qū)“邊緣村莊”的搬遷未能出臺一部統(tǒng)一的規(guī)范性文件，來指導(dǎo)縣 （區(qū)）人民政府開展工作。縣（區(qū)）人民政府具體實施 “邊緣村莊”搬遷工作時，都是 “各吹各的號，各唱各的調(diào)”。因此，“邊緣村莊”搬遷工作目前的狀況是：

（一）惠農(nóng)政策零散，搬遷農(nóng)戶爭取資金難度大

省、市兩級人民政府都未出臺一個權(quán)威的指導(dǎo)性文件，縣 （區(qū)）人民政府的搬遷措施十分零散，時斷時續(xù)、時有時無，惠農(nóng)政策缺乏連續(xù)性，搬遷群眾爭取扶持資金的難度很大。

（二）扶持措施 “張冠李戴”，資金到位難

由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范性指導(dǎo)文件，縣級人民政府發(fā)放的搬遷扶持資金，常常是迫不得已地挪用其它專項資金，出現(xiàn) “張冠李戴”報賬現(xiàn)象。本來想特事特辦、盡快把搬遷扶持資金發(fā)放到搬遷農(nóng)戶手中，但受報賬制度的制約，資金流動難、到位難。

（三）標(biāo)準(zhǔn)不一，群眾意見大

沒有統(tǒng)一的規(guī)范性指導(dǎo)文件，沒有確定統(tǒng)一的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)?？h級人民政府在分配幫扶資金時還是 “量入為出”，確定需搬遷的 “邊緣村莊”時多時少。時常出現(xiàn) “僧多粥少、僧少粥多、僧有粥無”的現(xiàn)象。受災(zāi)農(nóng)戶確定的搬遷日期迫近卻無資金扶持；或者費心費力爭取到的幫扶資金卻明顯比別人少。不公平現(xiàn)象十分突出，卻沒有一個合理說法，搬遷農(nóng)戶意見很大。

（四）搬遷工作缺乏指導(dǎo)平臺，搬遷實施難

湘南山區(qū) “邊緣村莊”數(shù)量多，分布廣，搬遷工作量巨大。然而， “邊緣村莊”不是移民，搬遷工作以 “屬地管理”為主，市、縣兩級人民政府未指定專門機構(gòu)來指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的搬遷工作。缺乏培訓(xùn)和搬遷經(jīng)驗的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作方式簡單，與搬遷農(nóng)戶的矛盾容易激化，搬遷常陷入停頓或僵持狀態(tài)。

（五）后期政策跟不上，搬遷農(nóng)戶回遷多

“邊緣村莊”農(nóng)戶在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的幫助下，陸續(xù)搬遷到生活條件便利、人口集中的安置點。但搬遷后，農(nóng)戶的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)無法繼續(xù)經(jīng)營，農(nóng)戶自身又沒有其它謀生技能，或由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原先承諾的產(chǎn)業(yè)扶持政策遲遲無法兌現(xiàn)，或無法享受配套養(yǎng)老優(yōu)惠政策，或與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶融入困難，不得不陸續(xù)回遷。

（六）分散搬遷，非物質(zhì)文化遺失多

湘南山區(qū)由于自然條件制約， “邊緣村莊”與外界交流很少，很多村寨 （尤其是少數(shù)民族村寨），至今保留著唐宋以來的民習(xí)民俗。淳樸民風(fēng)、古樸民居、凄婉山歌、特色服飾、傳統(tǒng)小吃、呢喃方言等等都是一筆筆寶貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，我們有義務(wù)讓其傳承下去。分散搬遷使原村寨農(nóng)戶失去了延續(xù)民俗的群居村落，人為遣散了傳承非物質(zhì)文化的主力軍。

二、已遷農(nóng)戶目前的困難

在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的應(yīng)急動員下，一些“邊緣村莊”農(nóng)戶不待搬遷政策扶持，緊急撤離并搬遷到地勢較低平、交通較便利、離小城鎮(zhèn)較近、人口較集中的聚居區(qū)。然而，因缺失相應(yīng)政策指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的后期服務(wù)跟不上，多數(shù)搬遷農(nóng)戶都面臨著這樣或那樣的困難，主要有：

（一）山林經(jīng)營難，經(jīng)濟收入斷源

“邊緣村莊”遠離主要聚居區(qū)，人口少、水田少、耕地少，卻山林面積廣，正所謂 “靠山吃山靠水吃水”，農(nóng)戶的主要經(jīng)濟來源就是山林產(chǎn)出，如樹木、藥材、特色農(nóng)產(chǎn)等。搬遷后，新居地離原村莊有20～30公里或更遠，林木的管理極為不便。疏于管理后，林木遭盜伐、藥材遭盜采的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，農(nóng)戶收入大幅減少，居住很不安心。

（二）安置宅基地面積少，生活不便

“邊緣村莊”農(nóng)戶原先多數(shù)是單門獨戶地占一山頭，山上活動范圍寬，自由空間大。搬遷到安置點后，人多地少的矛盾十分突出，沒有了自留山、自留地，農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖空間被壓縮，生活、生產(chǎn)倍感不便。

（三）離土農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)難，生活窘迫

搬遷農(nóng)戶被安置到聚居區(qū)后，對自留山自留地的經(jīng)營已無可能，祖輩流傳的農(nóng)技派不上用場。35歲以下農(nóng)民還可以到縣城、附近集鎮(zhèn)打零工掙點生活費；45歲以上的農(nóng)民多數(shù)沒有城鎮(zhèn)居民務(wù)工技能，也已缺乏再學(xué)習(xí)、再創(chuàng)業(yè)的能力，生活十分窘迫。［3］

（四）后期幫扶政策和資金續(xù)接不上，搬遷致貧現(xiàn)象突出

“邊緣村莊”所處地自然條件惡劣，公共服務(wù)設(shè)施無法延伸，政府管理不便，農(nóng)戶生活成本很高。在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的勸導(dǎo)下，農(nóng)戶陸續(xù)搬遷至安置地?？蓪r(nóng)戶來說搬遷成本也很高：重新審批宅基地，重新建房，重新開辟家庭經(jīng)濟來源，需脫胎換骨改變原先的生活習(xí)慣。這對自身素質(zhì)不高的農(nóng)民是個很大的挑戰(zhàn)。省、市人民政府沒有統(tǒng)一的規(guī)范性指導(dǎo)文件，缺乏后期扶持資金和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策，許多安頓下來的農(nóng)戶再次陷入搬遷至貧的困境：繼續(xù)在安置地住下去？可住房只建一半就無錢再往上加蓋；要飼養(yǎng)家禽、家畜卻因空間加劇了鄰里糾紛；山上的林木和藥材常常被人盜伐盜采，經(jīng)濟收入日漸枯竭，難哪！難道要回遷原地？積蓄都已耗在安置地建房；小孩已在本地就讀；原住地已無可建房的平地，需另辟平地、另找水井，更難！苦悶的農(nóng)民常仰天嘆告：出路在哪？搬遷 “邊緣村莊”的初衷是為了農(nóng)民享受到改革開放的偉大成果，使人們生活更美好，可搬遷致貧，確實值得我們深思。

三、未來政策的基本原則

（一）自愿與強制相結(jié)合原則［4］

自愿原則要求搬遷工作需充分尊重農(nóng)戶的意愿：搬與不搬要尊重他們的選擇；搬到哪里要尊重他們的選擇；什么時候搬，以及怎么搬都要尊重他們的意愿。為了及時讓搬遷工作順利完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)與農(nóng)戶簽訂搬遷協(xié)議，讓農(nóng)戶量力而行，自主確定搬遷日期、搬遷方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)戶間也應(yīng)相互勉勵相互督促。但，過分強調(diào)農(nóng)戶自愿，不免會助長 “尾巴主義”，漫天要價、拖延怠工時有發(fā)生。在緊急狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部須當(dāng)機立斷采取強制措施，如立刻將已處于高危的簡易農(nóng)房推倒、將耕牛、牲畜牽引至安全山下等。尤其是自然災(zāi)害爆發(fā)時，就不可能用自愿來應(yīng)對突發(fā)事件。

（二）因地制宜與統(tǒng)一規(guī)劃相結(jié)合原則［5］

“邊緣村莊”搬遷須在 “屬地管理”的前提下，縣、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)做好統(tǒng)一規(guī)劃，預(yù)先制定搬遷預(yù)案、搬遷程序和搬遷步驟。因地制宜原則要求統(tǒng)一規(guī)劃須因地制宜，個案搬遷也要因地制宜。安置地的人口承受能力，包括山地、耕地面積，原居民的包容力和搬遷戶的接受力，都是因地制宜需要尊重的客觀因素。搞 “一刀切”的做法不明智也不現(xiàn)實。

（三）分類搬遷與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一相結(jié)合原則

由于缺乏規(guī)范性指導(dǎo)文件，搬遷農(nóng)戶在爭取搬遷扶持資金時，常出現(xiàn)類似條件多少不一、條件更差卻資金更少的情形。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是保證公平、用好搬遷資金的客觀要求。但是，“邊緣村莊”農(nóng)戶的家庭情況各不相同，有的搬遷到附近城鎮(zhèn)購房，有的要求投親靠友，有的是農(nóng)戶自己以山林置換方式移居本地中心村。政策制定者制定扶持標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)區(qū)分不同的搬遷模式：到城鎮(zhèn)購房支持城鎮(zhèn)化進程的，可以加大資金扶持力度；自己通過山林權(quán)屬置換移居中心村落的，扶持措施以山地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)為主，指定專人幫扶和跟蹤；重點扶持有致富能力又確實因貧困無力搬遷的農(nóng)戶。

（四）現(xiàn)實性與前瞻性相結(jié)合原則［6］

政策的前瞻性要求制定者以更開闊的視野放眼未來，搬遷規(guī)劃具有一定的超前意識，能準(zhǔn)確與市縣 “十二五”規(guī)劃、甚至 “十三五規(guī)劃”銜接、合拍。藍圖需一筆一筆繪就，目標(biāo)需一步一步完成，立足現(xiàn)實，充分考慮地方特色是制定搬遷政策的基礎(chǔ)和前提。

（五）公開、公平、公正原則

公開就是要陽光操作，把扶持政策及早公之于眾，讓農(nóng)戶知曉扶持標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶名單、資金量、分配辦法等，請各界群眾監(jiān)督。公平則要求同樣情況同樣對待，不允許特權(quán)或歧視的存在。公正就是要把搬遷工作程序設(shè)計合理，暢通權(quán)利救濟渠道，推動搬遷順利進行。

四、未來政策的主要內(nèi)容

（一）明確指導(dǎo) “邊緣村莊”搬遷工作的常設(shè)性機構(gòu)

“邊緣村莊”搬遷工作難以推動的主要原因之一，就是沒有一個常設(shè)性指導(dǎo)機構(gòu)。山區(qū) “邊緣村莊”搬遷農(nóng)戶不是移民，不歸移民局管理；不是農(nóng)村扶貧開發(fā)項目，農(nóng)村扶貧辦也愛莫能助。明確常設(shè)性指導(dǎo)機構(gòu)，確定主管人員和職責(zé)，可以使搬遷的立項啟動、咨詢、公告、聽證、搬遷、安置、調(diào)解等一系列工作常態(tài)化、連續(xù)化。

（二）明確國土、林業(yè)、財政、民政、電力、教育、水利等部門的專門措施

國土部門對搬遷農(nóng)戶宅基地的審批應(yīng)適當(dāng)照顧原住地的具體情況，在適度減免稅負的同時，在安置地承受許可的范圍內(nèi)留足面積，并適當(dāng)擴大10至15個百分點；林業(yè)部門應(yīng)設(shè)計好農(nóng)戶山地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、置換制度，保障搬遷農(nóng)戶經(jīng)濟收入不斷源；林業(yè)公安加強巡邏，加大打擊非法盜伐林木、盜采藥材的處罰力度，使林地經(jīng)營持續(xù)穩(wěn)定；民政部門加大對55歲以上搬遷農(nóng)民，特別是純女戶農(nóng)民的養(yǎng)老扶持力度，解決 “倔強”搬遷農(nóng)民的后顧之憂；醫(yī)療衛(wèi)生部門開展經(jīng)常性上門巡診服務(wù)，使搬遷農(nóng)戶感受到搬遷后的便利；電力、廣播電視、通訊等部門則相應(yīng)把自己的服務(wù)設(shè)施開通至搬遷戶室內(nèi)，讓搬遷戶切實享受到新農(nóng)村建設(shè)的成果，等等。明晰化的配套措施，使搬遷農(nóng)戶在享受相應(yīng)優(yōu)惠政策時，不必事無巨細都等待領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)懷和批示。

（三）明確規(guī)定搬遷農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)扶持措施

農(nóng)戶搬遷后，在安置地生存下來是硬道理。40歲以下，特別是35歲以下農(nóng)民，接受新事物能力較強，再創(chuàng)業(yè)的欲望很強烈。政策制定者可以依托附近城鎮(zhèn)、村寨的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先安排40～50歲農(nóng)民到農(nóng)業(yè)公司里務(wù)工，發(fā)揮其精耕細作和農(nóng)產(chǎn)品制作的傳統(tǒng)優(yōu)勢；加大40歲以下農(nóng)民農(nóng)技培訓(xùn)力度，指導(dǎo)他們與附近農(nóng)產(chǎn)品公司簽訂收購合作協(xié)議，獨立或半獨立地從事訂單農(nóng)業(yè)；對年富力強、創(chuàng)業(yè)欲望強烈的農(nóng)民，可提供優(yōu)惠貸款鼓勵自辦農(nóng)產(chǎn)品公司，開發(fā)山區(qū)特色土產(chǎn)。

（四）延續(xù)少數(shù)民族地區(qū)搬遷農(nóng)戶的民俗傳統(tǒng)

山區(qū)少數(shù)民族大雜居小聚居的格局令其民俗傳承不利，搬遷后更有湮滅的可能。讓各民族同胞在祖國大家庭里分享盛世和平也是未來搬遷政策的一個方面。整體性搬遷、同民族聚居搬遷就是一個有益探索。

（五）暢通搬遷農(nóng)戶權(quán)益救濟渠道

搬遷工作能否順利完成、能否發(fā)揮應(yīng)有的社會效益，主要在于搬遷農(nóng)戶是否切實感受到政策的溫暖和生活的便利，權(quán)益是否得到應(yīng)有的尊重。在搬遷過程中，個人利益的沖突、個人利益與集體利益的沖突在所難免。明確利益沖突協(xié)調(diào)機制、暢通權(quán)益救濟渠道可以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嚴(yán)格依法行政，確保搬遷農(nóng)戶權(quán)益得到及時補救。

（六）清晰界定相關(guān)工作人員的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任

工作人員嚴(yán)格依法行政，可以降低行政成本，提高行政效率、效能。合理規(guī)定搬遷工作人員的權(quán)力、義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任，他們就能明晰確定哪些是授權(quán)行為，哪些是申請行為，哪些是禁止行為，從而杜絕亂行為和不作為；這也保證了追責(zé)程序的可操作性。

總之，政策的設(shè)計和制定牽涉到方方面面問題，牽一發(fā)而動全身。制定者需廣泛聽取各利益方的意見，體現(xiàn) “安居、樂業(yè)、脫貧、致富”，才能制定符合科學(xué)發(fā)展觀要求的 “邊緣村莊”搬遷政策。

［1］陳滿雄.湘南山區(qū)農(nóng)村 “邊緣村莊”搬遷問題研究 ［J］.湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報，2010（3）：19－23.

［2］趙俊臣.易地搬遷開發(fā)扶貧：中國云南省的案例分析與研究 ［M］.北京：人民出版社，2009：139.

［3］陳滿雄.湘南山區(qū)農(nóng)村 “邊緣村莊”搬遷模式與效益評價 ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2010（6）：33－35.

［4］黃承偉.中國農(nóng)村扶貧自愿移民搬遷的理論與實踐 ［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004：87.

［5］羅榮海.西部民族地區(qū)自發(fā)移民搬遷動因及建設(shè)新農(nóng)村現(xiàn)狀調(diào)研分析 ［J］.中國經(jīng)濟與管理科學(xué)，2008（10）：44－45.

［6］萬向東.都市邊緣的村莊──廣州北郊蓼江村的實地研究 ［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2005：203.

On Policy of Edge Villages Moving in South Hunan Province

CHEN Man－xiong，WANG Chao
（PartySchoolofCPCofChenzhou，ChenzhouHunan423000，China）

The number of edge villages in the mountain areas in south of Hunan province is large，and the amount of the population is huge，the work is great and urgent.But it is short of norm policy to guide the moving.The present situation of moving makes us feel concerned.It is quite urgent to establish the moving policy.The future policy should express fair，voluntary，compulsive，systematic，appropriate and prospective.The main system is a series of measures of national territory，forestry，domestic affairs，education，and medical treatments.It＇s quite necessary for officials to make out power and obligations，and so on.

Edge villages；Present situation；Policy；Leading principles；Main systems

D912.4

A

1671－816X （2011）01－0046－04

（編輯：佘小寧）

2010－11－15

陳滿雄 （1973－），男 （漢），湖南資興人，副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟方面的研究。

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目 （09YBB392）