淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化

李柏湲，李富忠

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，山西 太谷030801）

淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化

李柏湲，李富忠

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，山西 太谷030801）

我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)2010年我國提出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化重大戰(zhàn)略決定，在分析二元結(jié)構(gòu)弊端的基礎(chǔ)上，研究了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的益處、面臨的困難、容易引發(fā)的問題以及對(duì)策等四個(gè)方面的問題，以期能為城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的順利實(shí)施建言獻(xiàn)策。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場；耕地；政策；權(quán)益

在改革開放的30年中，我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元土地制度。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“要求逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有同等權(quán)利”。隨后，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過 《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中提出 “協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革。深化土地管理、戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和人力資源市場”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化作為重大戰(zhàn)略決定被提出，這將是一場土地革命。

一、研究背景

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)隔離，建設(shè)用地市場也人為地割裂開，并且形成了一定的慣性體制，嚴(yán)重制約著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。自土地制度改革以來，以招、拍、掛為主要形式的土地流轉(zhuǎn)市場逐步建立和完善，但建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)仍然受到相關(guān)法律的嚴(yán)格限制，集體經(jīng)濟(jì)組織難以實(shí)現(xiàn)其土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而只能通過一些非規(guī)范方式讓土地得以變相流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的絕大部分利益卻被小部分人所侵吞而沒有讓整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織受益。［1］隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制約日益顯現(xiàn)。自十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)并同時(shí)指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)制約了國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)的發(fā)展。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。［2］

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化益處

（一）利于城市房地產(chǎn)價(jià)格平穩(wěn)

近幾年，城市房地產(chǎn)由于人們的投機(jī)行為導(dǎo)致大幅度的上漲，據(jù)資料顯示，同一地段的城市房屋價(jià)格和農(nóng)村住宅價(jià)格相差很大。市場一體化后，兩個(gè)市場之間不再是相互隔離的獨(dú)立體，交易要素能夠在建設(shè)用地市場中自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的同地、同價(jià)、同權(quán)，農(nóng)村住宅擁有相同的權(quán)利后便擁有了相同的競爭力，對(duì)原有的城市房地產(chǎn)事業(yè)產(chǎn)生壓力，有利于穩(wěn)定泡沫式的房屋高價(jià)現(xiàn)象。

（二）保障農(nóng)民土地權(quán)益

在原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，政府征收農(nóng)業(yè)用地，給與農(nóng)民農(nóng)業(yè)補(bǔ)償，而征地實(shí)際產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于給予的補(bǔ)償，當(dāng)農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，其價(jià)格會(huì)成倍地上漲，而國家僅按農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償加上安置性補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償失地農(nóng)民，農(nóng)民不能從中得到應(yīng)有的利益，并且利益得不到保障。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化中，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格要由市場來決定，農(nóng)民可以與開發(fā)商按市場價(jià)格直接進(jìn)行交易，即在符合規(guī)劃和政策的前提下與國有土地享有同等權(quán)利，農(nóng)民的利益得到保障，即農(nóng)民對(duì)土地享有的權(quán)益充分地實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)民成為土地的真正主體。

（三）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，可以使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化，原來在土地流轉(zhuǎn)中收益很少的農(nóng)民集體組織和農(nóng)民的收益得到保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地可能會(huì)實(shí)現(xiàn)合理經(jīng)營。在原來的二元結(jié)構(gòu)下，土地市場價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，并且農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障。［3］城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化使集體土地能夠?qū)崿F(xiàn)融資，資金的充裕保證了小城鎮(zhèn)建設(shè)和改造，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短期不會(huì)消失

近年來，國家政策開始關(guān)注和傾向?qū)嵭幸惑w化，如工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等，而原本的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始不適應(yīng)甚至制約著城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的一體化。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式在我國一直存在，它即是歷史政策選擇的結(jié)果，同時(shí)也是發(fā)展進(jìn)程的累積，它并不可能短時(shí)間完全地消失，事實(shí)上它依然存在，如城鄉(xiāng)分割戶籍制度并沒有被取締，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化障礙重重；農(nóng)民的社會(huì)保障制度不健全；農(nóng)業(yè)收入低等。因此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的完全消除需要一個(gè)長期的過程。在這個(gè)過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化需要慢慢克服這種影響。

（二）管理機(jī)制和政策制度的缺乏

農(nóng)村土地市場化是一項(xiàng)新的事物，政府并沒有相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)，并且在市場化過程中沒有規(guī)范的過程及手續(xù)，容易引發(fā)占用耕地搞建設(shè)的現(xiàn)象，一體化很難正常行使。城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化后，還需要社會(huì)保障制度的跟進(jìn)。而現(xiàn)在社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)民在賣地后得不到保障，很容易成為社會(huì)的包袱，而使一體化受挫。所以機(jī)制管理和政策制度的缺乏，會(huì)在建設(shè)用地市場一體化的過程中引發(fā)很多負(fù)面影響。

（三）思想懈怠

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城市建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)分開，城市通過征用農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為國有土地再進(jìn)行拍賣獲得資金進(jìn)行城市建設(shè)，造成很多城市資金來源依賴于土地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化后，建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，政府原征用的農(nóng)業(yè)用地再出讓的模式不能再實(shí)行，財(cái)政來源瞬間落差，無疑使政府資金顯得緊張，使得政府工作人員不愿施行新政策，而使政策不能有效而快速的施展開來。同時(shí)二元體制已經(jīng)在生活中很普遍，在規(guī)范管理機(jī)制的同時(shí)要加強(qiáng)人們思想的改變，避免出現(xiàn)一些不必要的沖突，影響一體化的進(jìn)程。

四、容易引發(fā)的問題

（一）耕地保護(hù)受到威脅

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，大城市逐步擴(kuò)大的規(guī)模性的建設(shè)，以及小城鎮(zhèn)獨(dú)立的自身的發(fā)展，都出現(xiàn)了占用耕地作為農(nóng)用住宅地或者其它建設(shè)用地.建設(shè)用地的增加，耕地的大量減少，加上耕地保護(hù)政策不被重視，同時(shí)市場的放開和政策的不完善，農(nóng)村占用耕地搞建設(shè)，使得耕地保護(hù)受到威脅。再者，城鎮(zhèn)的無序建設(shè)，盲目擴(kuò)張，走外延式發(fā)展道路，以大量耕地為代價(jià)，導(dǎo)致了土地嚴(yán)重浪費(fèi)。［4］加之轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地沒有得到合理的利用，由于新的制度，政府沒有經(jīng)驗(yàn)和一個(gè)完全的方針政策，不能夠使其全面規(guī)劃、集約利用，進(jìn)一步加劇我國的人地矛盾。

（二）政府融資受到制約

用地一體化后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，政府原征用的農(nóng)業(yè)用地再出讓的模式不能再實(shí)行，而是農(nóng)民與開發(fā)商直接進(jìn)行交易，按市場價(jià)格收購?fù)恋?，政府在其中的職?zé)是監(jiān)督和宏觀調(diào)控，土地財(cái)政會(huì)逐漸消失，政府所能得到可能只是其中的稅收，而城市建設(shè)仍需要不斷的發(fā)展，財(cái)政來源瞬間落差，無疑使政府資金顯得緊張。

（三）引發(fā)短期逐利現(xiàn)象

一方面，在開始的時(shí)期，很容易使得一些人鉆市場空子，損害農(nóng)民利益、發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)。另一方面農(nóng)民在利益面前容易大量出讓土地和房產(chǎn)，使自己失去得以依賴的生活來源，加上社會(huì)保障制度不健全，久久容易造成政府的負(fù)擔(dān)。同時(shí)在政策不完善時(shí)期，市場化的土地出讓很容易出現(xiàn)失控。由于農(nóng)民的預(yù)見性不強(qiáng)、市場了解不夠全面，對(duì)于土地的價(jià)格缺乏了解，同時(shí)希望在土地上得到爆發(fā)，容易造成不合理的價(jià)格。

五、對(duì)策

（一）加強(qiáng)政策機(jī)構(gòu)完善性，提高土地利用率

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化后，沒有相應(yīng)的政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)管理?？梢越⒁粋€(gè)管理城鄉(xiāng)一體化的專門機(jī)構(gòu)，針對(duì)建設(shè)用地一體化的前提和現(xiàn)狀，按照政府宏觀調(diào)控和市場自由配置相結(jié)合的思想建立政策和管理方針，明確各類用地的去向和數(shù)量；統(tǒng)籌區(qū)域的土地價(jià)值差異，可對(duì)土地升值快的地方加收部分稅收，并用這些錢補(bǔ)貼到發(fā)展比較慢的地方，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展［5］。同時(shí)，完善相應(yīng)的法規(guī)，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化在實(shí)施過程中有法可依；加強(qiáng)社會(huì)保障制度，保證農(nóng)民在賣掉土地后有所依賴。運(yùn)用政策逐步取消二元結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)一體化和相關(guān)市場現(xiàn)狀的普及，改變?nèi)藗冊械乃枷胗^念。加大宏觀調(diào)控，制約大量占用耕地、鋪張浪費(fèi)用地以及建設(shè)后建設(shè)用地的不合理利用等現(xiàn)狀。科學(xué)規(guī)劃，有效利用土地，擁有完整的規(guī)劃體系，走集約型發(fā)展道路，不亂占用耕地，真正做到提高土地利用率，以保證18億畝紅線。

（二）拓寬政府融資渠道

由于財(cái)政的減少，政府資金顯得緊張，要想正常地進(jìn)行城市公共事業(yè)的建設(shè)，必須保證資金的來源充足。首先可以將修建權(quán)轉(zhuǎn)讓，即讓轉(zhuǎn)讓人在獲得修建權(quán)的同時(shí)獲得日后的獲利權(quán)，這樣很容易激發(fā)開發(fā)者的開發(fā)意識(shí)。在出讓使用權(quán)時(shí)，政府不僅要考慮融資問題，還要考慮以后的城市發(fā)展需求情況，避免相應(yīng)的麻煩。再者可以將儲(chǔ)備土地作為抵押獲得貸款，它指債務(wù)人以土地使用權(quán)擔(dān)保債務(wù)履行的法律行為。此種融資方式容易積累風(fēng)險(xiǎn)，并且法律在集體土地抵押方面基本是空白，所以需要完善儲(chǔ)備用地監(jiān)管機(jī)制，健全抵押制度，以使土地作為抵押貸款這一種融資辦法能夠有效行使。

（三）發(fā)揮市場配置資源功能

實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，要積極發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，政府要宏觀調(diào)控配合并保證市場能夠獨(dú)立地運(yùn)行。提高全民意識(shí)，加大宣傳教育，實(shí)現(xiàn)全國建設(shè)用地市場一體化信息共享，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，提倡新的改革和創(chuàng)新，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的穩(wěn)步發(fā)展。

［1］洪運(yùn).建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性與可行性 ［J］.土地市場，2008（7）：48－49.

［2］王香蘭.消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)負(fù)面影響的對(duì)策探析 ［J］.中小企業(yè)管理與科技，2009（12）：101.

［3］部志勇，董玉哲.打破打城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場 ［J］.問題探討，2009（4）：37－39.

［4］王時(shí)東.城鄉(xiāng)一體化視角下的土地節(jié)約集約利用研究 ［EB／OL］. （2009－01－09） ［2010－08－15］.http：／／www.lrn.cn／zjtg／academicPaper／200901／t20090109＿317500.htm.

［5］積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化進(jìn)程 ［EB／OL］.（2009－02－04）［2010－08－15］.http：／／www.zjmj.org／show.asp？id＝10108.

［6］周誠.略論我國農(nóng)地征收的合理補(bǔ)償 （修訂稿） ［EB／OL］. （2005－08－12） ［2010－08－15］.http：／／sard.ruc.edu.cn／zhoucheng／wen4.htm.

Study on Integration of Urban and Rural Construction Land Market

LI Bo－yuan，LI Fu－zhong
（CollegeofResourcesandEnvironment，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

Our country has been implemented urban and rural dual－structure，which has been severely restricting the development of the socialist market economy.Based on our country proposed a major strategic decision of integration of urban and rural construction land market in 2010，this article briefly describes the shortcoming of the dual－structure，then analyzes the urban and rural construction land market from four aspects：the difficulty of implementing integration of urban and rural construction land market，the benefit of integration of urban and rural construction land market，problems of easily casing and countermeasure.The aim of the article is to help the successful implementation of integration of urban and rural construction land market.

Urban and rural construction land market；Tillable land；Policy；Rights and interests

F282

A

1671－816X（2011）01－0043－03

（編輯：佘小寧）

2010－10－12

李柏湲 （1987－），女 （漢），山西運(yùn)城人，在讀碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與政策方面的研究。

山西農(nóng)業(yè)大學(xué)橫向課題 （2009HX01）