對在現(xiàn)行農(nóng)地制度下實行國有永佃制的思考

李翔，王雨霏

（四川師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川 成都610101）

對在現(xiàn)行農(nóng)地制度下實行國有永佃制的思考

李翔，王雨霏

（四川師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川 成都610101）

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)地承包經(jīng)營制表現(xiàn)出經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善、承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定等缺陷。國有永佃制與承包經(jīng)營制相比產(chǎn)權(quán)主體更明晰，權(quán)能更完整、更穩(wěn)定。提出了國有永佃制初步實施方案，并就可能伴隨產(chǎn)生的問題提出了補(bǔ)充建議。

國有永佃制；永佃權(quán)；農(nóng)地制度

隨著改革的深化，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制表現(xiàn)出經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善、承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定等缺陷，準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度的改革方向?qū)r(nóng)村改革發(fā)展至關(guān)重要。黨的第十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國國情要求賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。使用權(quán)長期穩(wěn)定地歸農(nóng)民所有，使學(xué)術(shù)界自然聯(lián)系到我國封建歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的永佃制度。有學(xué)者指出農(nóng)地永佃制不僅具有現(xiàn)實合理性而且具有可操作性，且是一種比較適合中國國情的農(nóng)地制度。［1］

一、什么是永佃制

永佃制是一種租佃人有權(quán)永久性地耕種他人土地的租佃制度，租佃人享有的這種權(quán)利稱之為永佃權(quán)。永佃權(quán)是指永佃權(quán)人支付佃租，長期或永久在他人土地上耕作或畜牧之物權(quán)。［2］明清永佃制度表現(xiàn)出的特點有：農(nóng)地的所有權(quán) （田底權(quán)）和使用權(quán) （田面權(quán)）徹底分離；所有權(quán)和使用權(quán)各自依照契約獨立轉(zhuǎn)讓、繼承、出租而互不影響；田面所有者有向田底所有者按約交租的義務(wù)；佃農(nóng)可以向田主交納 “押租”或 “糞質(zhì)銀”取得田面永佃權(quán)，佃農(nóng)如無未按時交租等行為田主不得隨意收回田面權(quán)等。

永佃制有著比較悠久的歷史。從國外來看，早在古希臘、羅馬時期，永佃權(quán)就產(chǎn)生，并形成了較為完備的永佃制度，為歐洲部分國家與日本所繼受。我國的永佃制萌芽于隋唐，到宋代時 “一田兩主”制在江南初見端倪。［3］及至南宋，永佃制度得以確立，傳至明清兩代，廣為盛行。從土地所有權(quán)分割基礎(chǔ)意義上來看，真正的田底權(quán)與田面權(quán)的分割發(fā)生在明代中葉。［4］及至清末，永佃權(quán)作為一項用益物權(quán)被編進(jìn) 《大清民律草案》。民國時期，永佃權(quán)也被規(guī)定于 《中華民國民法》之中。新中國成立后，永佃制度被廢除，僅在我國臺灣地區(qū)仍有存續(xù)。

值得注意的是，我國古代雖有永佃權(quán)內(nèi)容的實踐和形式，但還沒有 “永佃制”和 “永佃權(quán)”這種明確的概念，民間契約中的 “永佃”反映的是一種租佃關(guān)系，還沒有上升到制度和法律層面。在封建社會，永佃制度的建立，有利于發(fā)揮佃農(nóng)的自主經(jīng)營積極性，增加土地投資，提高土地生產(chǎn)率，對當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展起到了一定的推動作用。［5］

二、產(chǎn)權(quán)明晰是永佃制對于承包經(jīng)營制的本質(zhì)性優(yōu)勢

（一）永佃權(quán)的權(quán)能更加完整

首先，新頒布的 《土地承包法》規(guī)定了承包農(nóng)戶享有承包地使用、收益與流轉(zhuǎn)等重要權(quán)利，但農(nóng)戶仍只獲得了對承包經(jīng)營土地的部分處分權(quán)；其次，仍沒有任何法律明確規(guī)定繼承人享有對農(nóng)地的繼承權(quán)；再次，關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題，《擔(dān)保法》明文禁止農(nóng)民抵押對土地的承包經(jīng)營權(quán)，新 《物權(quán)法》則采取擱置的態(tài)度，也沒有規(guī)定可以抵押農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。抵押權(quán)的缺乏導(dǎo)致農(nóng)民無法獲得銀行貸款，從而投資農(nóng)地的資金受限；最后，在永佃制中，地權(quán)經(jīng)分割形成土地的雙重所有權(quán)，即土地所有權(quán)和使用權(quán)相互獨立存在，互不影響。物權(quán)的性質(zhì)使永佃權(quán)人享有完整的占有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。

（二）永佃權(quán)的權(quán)能更加穩(wěn)定

從法權(quán)屬性來看，物權(quán)性質(zhì)的永佃權(quán)比債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)更具穩(wěn)定性。土地承包經(jīng)營權(quán)以合同形式約定，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)均由合同約定或行政文件規(guī)定，合同期滿后經(jīng)談判可以再續(xù)，說明承包經(jīng)營本質(zhì)上是一種合同或契約關(guān)系。它僅僅發(fā)生在發(fā)包人與承包人之間，不具有對抗第三人的效力。因此，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。［6］

2003年開始施行的 《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi)禁止發(fā)包方通過土地承包經(jīng)營合同篡改法定內(nèi)容，禁止發(fā)包方以法定事由之外的理由調(diào)整承包地，同時對承包地調(diào)整事由和程序作了強(qiáng)制性規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上肯定了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但仍未明確宣示承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)。在永佃制中，田底所有者無權(quán)干涉田面的流轉(zhuǎn)，即 “田主雖易而佃農(nóng)不易，佃農(nóng)或易而田主不易”。永佃權(quán)作為用益物權(quán)的一種，帶有私產(chǎn)的性質(zhì)，因而具有更強(qiáng)的抗第三方侵犯的法律意義。

（三）永佃權(quán)的權(quán)利主體更加明晰

承包經(jīng)營制中的權(quán)利主體包括集體和農(nóng)民，我國很多法律都規(guī)定了農(nóng)村土地歸集體所有，對于具體 “集體”到底是誰，法律用詞含糊且各不一致。在 《憲法》中，被籠統(tǒng)界定為集體所有；在 《民法通則》中則被界定為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村兩級；而在 《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和 《農(nóng)村土地承包法》中則規(guī)定為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。政出多門的規(guī)定必然導(dǎo)致各 “集體”權(quán)利主體發(fā)生沖突，造成對農(nóng)民權(quán)益的隨意侵害。永佃制中的權(quán)利主體是農(nóng)地所有者和租佃人，不存在主體概念模糊的問題。

三、國有永佃制的設(shè)計及應(yīng)該注意的問題

對于承包經(jīng)營制中集體主體缺位的問題，《農(nóng)村土地承包法》已通過強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)限制了集體的權(quán)利。集體實際上已經(jīng)成為一個虛置的權(quán)利主體。筆者提出應(yīng)剝離集體的產(chǎn)權(quán)主體地位，減少農(nóng)地制度變革中的利益沖突，建立農(nóng)地國有的永佃制。

（一）國有永佃制的內(nèi)涵

國有永佃制的權(quán)利主體是國家和農(nóng)民，農(nóng)地所有權(quán) （田底權(quán)）歸國家，農(nóng)民享有對農(nóng)地的永佃權(quán) （田面權(quán)）。把兩者都定義為物權(quán)性質(zhì)，實行物權(quán)化保護(hù)，兩者相互獨立存在，互不影響。政府和集體不得干預(yù)農(nóng)民行使永佃權(quán)，不得在法定義務(wù)范圍外另行設(shè)定義務(wù)。從而建立非單純公有或私有的土地產(chǎn)權(quán)制度，既肯定國家所有的公有性，又肯定農(nóng)民永佃權(quán)的私有性。

（二）國有永佃制的設(shè)計方案

1.農(nóng)地的用途和使用期限

永佃權(quán)的客體是一切農(nóng)用地，如耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。要強(qiáng)調(diào)的是，永佃權(quán)的行使必須是農(nóng)業(yè)用途，不得擅自變更為非農(nóng)用途。對于永佃制中農(nóng)地的租佃期限，可以設(shè)定為長期或者無限期。期限過短無法給農(nóng)民提供穩(wěn)定使用土地的安全感，會抑制農(nóng)民財產(chǎn)積累的沖動，造成短期行為。

2.永佃權(quán)的取得和轉(zhuǎn)移

賦予已經(jīng)擁有承包經(jīng)營權(quán)且超過一定年限的農(nóng)戶對農(nóng)地的永佃權(quán)，并進(jìn)行公示。實行增人不增地，減人不減地的分配政策。在管理上，由登記機(jī)關(guān)登記并向社會公布地權(quán)信息，進(jìn)行物權(quán)保護(hù)。登記時明確各主體的權(quán)利和義務(wù)，一經(jīng)登記，即對抗其它任何主體的非法干預(yù)。對經(jīng)繼承取得的永佃權(quán)，必須重新進(jìn)行登記，否則不受到法律保護(hù)。永佃權(quán)給予農(nóng)民完整的占有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。經(jīng)流轉(zhuǎn)所得永佃權(quán)不得擅自變更土地的農(nóng)業(yè)用途并承擔(dān)保護(hù)耕地的義務(wù)。

3.永佃權(quán)的滅失

出現(xiàn)以下幾種情況時農(nóng)民的永佃權(quán)會滅失：一是當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口或棄耕達(dá)到一定年限時，自動喪失其永佃權(quán)，土地使用權(quán)由國家收回。二是當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出售永佃權(quán)或?qū)⑵淅^承給子女時，以產(chǎn)權(quán)過戶登記為準(zhǔn)。三是當(dāng)永佃權(quán)人擅自變更土地的農(nóng)業(yè)用途，或違反相關(guān)土地使用規(guī)定時。四是國家出于公益事業(yè)需要依法征用土地時。

（三）國有永佃制實施中應(yīng)注意的問題

1.構(gòu)建二級永佃權(quán)交易市場以促進(jìn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)

由于民間本就存在強(qiáng)烈的土地流轉(zhuǎn)需要，實行永佃制后，勢必迎來洶涌的農(nóng)地流轉(zhuǎn)浪潮。筆者建議構(gòu)建二級永佃權(quán)市場，使各類經(jīng)濟(jì)主體在二級永佃權(quán)市場自由交易土地，以促進(jìn)土地資源的合理配置。國家可以對初始永佃權(quán)進(jìn)入二級永佃權(quán)市場的交易征收適當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)稅，對于二級永佃權(quán)市場交易征收合理的流轉(zhuǎn)稅，國家也可以酌情考慮，但對于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的交易行為，應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。同時政府應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范二級永佃權(quán)市場交易規(guī)則，保障各經(jīng)濟(jì)主體合法權(quán)益，引導(dǎo)市場良性發(fā)展。

2.完善對轉(zhuǎn)出永佃權(quán)農(nóng)民的社會保障制度

農(nóng)民出于不同需要均可能轉(zhuǎn)讓所享有的永佃權(quán)。筆者建議在農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出售其永佃權(quán)時，強(qiáng)制農(nóng)民的戶口變更為城市戶口。在城市社會保障體系中為農(nóng)民建立社會保障賬戶，并強(qiáng)制將永佃權(quán)轉(zhuǎn)讓費一定比例的金額注入社保賬戶，以購買該年齡最低水平的社會保險，以后逐年扣除個人每年應(yīng)交納的社會保險金，否則不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記。農(nóng)民可自行決定選擇何種水平的社會保險，并在社保賬戶金額扣光后持續(xù)繳費。

3.建立相關(guān)機(jī)制以保障農(nóng)村新出生人口的永佃權(quán)

永佃權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定了農(nóng)村新生嬰兒在出生時便喪失對農(nóng)地的永佃權(quán)，在進(jìn)行制度設(shè)計時應(yīng)考慮對新出生人口的永佃權(quán)保障。如新出生人口成年后若選擇耕種土地，可以到二級永佃權(quán)市場購買永佃權(quán)，國家從專項資金中予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額大體相當(dāng)于在二級永佃權(quán)市場購買一個成年人口平均耕種土地數(shù)量的金額，不同地區(qū)可以制訂適合本地區(qū)的規(guī)則；如若新出生人選擇改為城市戶口，則可對其成年后購買社會保險予以一定年限的逐年補(bǔ)貼。專項資金可來自永佃權(quán)流轉(zhuǎn)交易中收取的流轉(zhuǎn)稅，國家也應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)呢斦С帧?/p>

［1］呂愛華，胡敏華.我國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新：集體所有制下的永佃制 ［J］.黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2009（5）：73.

［2］史尚寬.物權(quán)法論 ［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2000：206.

［3］周子良.永佃權(quán)的歷史考察及其當(dāng)代價值 ［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2002（2）：69.

［4］樊樹志.中國封建土地關(guān)系發(fā)展史 ［M］.北京：人民出版社，1988：542.

［5］張柏齊.從聯(lián)產(chǎn)承包制到永佃 （包）制 ［J］.古今農(nóng)業(yè)，1989（1）：17.

［6］中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組.制定物權(quán)法的基本思路 ［J］.法學(xué)研究，1995（3）：33.

Analysis on Implementing State－owned Permanent Tenancy System in Present Farming Area System

LI Xiang，WANG Yu－fei
（EconomicsandManagementDepartment，SichuanNormalUniversity，ChengduSichuan610101，China）

With the development of productivity，there are many shortcomings about the contract right of management on farming area，such as imperfect management and unstable contract right.State－owned permanent tenancy system is better than the contract right of management on farming area.The article has put forward the preliminary implementation plan of state－owned permanent tenancy system，with stating the additional remarks about the future problems.

State－owned permanent tenancy system；Right of permanent tenancy；Farming area system

F301.1

A

1671－816X （2011）01－0040－03

（編輯：程俐萍）

2010－11－21

李翔 （1983－），男 （漢），湖北荊州人，碩士，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題方面的研究。