國外巨額污染損害賠償對我國環(huán)境法制的啟示

王 彬 原慶丹

（環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029）

2011年2月14日，美國能源巨頭雪佛龍公司（Chevron）被厄瓜多爾法院判決為其石油鉆探造成的環(huán)境破壞負責，賠付86億美元。而同期造成重大環(huán)境污染事故、被追究重大環(huán)境污染事故罪的紫金礦業(yè)僅被判處罰金人民幣3000萬元。

墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，英國石油公司拿出200億美元建立賠償基金；造成大連海域溢油38平方公里后，中石油沒有承擔法律責任。

上述案例對比說明，在對環(huán)境污染的執(zhí)法處罰方面，我國與國外存在明顯差距，包括：國內(nèi)處罰標準偏低，國外重罰趨勢形成；國內(nèi)污染損失難定，國外評估制度完善；國內(nèi)企業(yè)違法成本偏低，國外政府出面進行索賠。因此，應(yīng)當通過對污染企業(yè)實施司法賠償，以強化環(huán)境法制權(quán)威。

1 提高違法成本“靠”賠償

通過“罰”提高違法成本，效果十分有限。這是因為：

從立法文本看，我國規(guī)定的處罰力度已經(jīng)接近甚至超過很多發(fā)達國家。例如：在行政處罰方面，《水污染防治法》取消了對水污染事故行為100萬元罰款的上限，對超標排污等行為按照應(yīng)繳納排污費的倍數(shù)罰款“上不封頂”，而美國《清潔水法》和德國《聯(lián)邦污染控制法》則分別規(guī)定了12.5萬美元和5萬歐元的最高限額；在刑事處罰方面，我國《刑法》規(guī)定對觸犯“重大環(huán)境污染事故罪”規(guī)定了無限額罰金，日本《水質(zhì)污染防止法》規(guī)定的最高罰金僅為100萬日元。

從實際案例看，國內(nèi)外對環(huán)境污染的處罰額都遠低于賠償額。例如：造成墨西哥灣漏油事件的BP石油公司，設(shè)立了200億美元的托管賠償基金承擔民事賠償責任，但是其所依據(jù)的《石油污染法1990》卻沒有處罰規(guī)定；造成重大事故的紫金礦業(yè)集團被刑事追究3000萬元罰金，但是受災(zāi)村民起訴索賠逾1.7億元。

從制度原理上看，損害賠償是彌補“違法成本”的基本制度。違法者需要承擔的違法成本，從經(jīng)濟學上說就是施加于他人和社會的“外部負效應(yīng)”，從法律上說，就是由受害者承擔的人身、財產(chǎn)損失和社會承擔的環(huán)境污染和破壞。提高違法成本，在制度設(shè)計上，要根據(jù)“不能使違法者從其違法行為中得到好處”的原則設(shè)計法律責任，而民事?lián)p害賠償以補償受害者損失為原則，在數(shù)額上不作限制，應(yīng)當足以解決“違法成本”問題。處罰的作用，是在此基礎(chǔ)上，給予違法者額外的制裁以“懲前毖后”，保障環(huán)境管理秩序，其中雖然也包括了罰金、罰款等經(jīng)濟制裁，但是不是用于補償受害者的，更不補償造成的環(huán)境損害。

因此，應(yīng)當通過完善損害賠償制度，大幅提高環(huán)境違法成本。

2 樹立法制權(quán)威“靠”訴訟

解決環(huán)境損害賠償爭議的途徑包括訴訟以及仲裁、調(diào)處或者調(diào)解等非訴訟方式。其中，訴訟具有程序復雜、周期漫長、成本高昂等缺點，但是也具有程序公正、結(jié)果公開、對受害人保障完善等優(yōu)點。訴訟判決一旦作出，就能發(fā)揮示范作用：一是提醒企業(yè)違法成本高昂，自覺嚴格守法，二是指導法院審判，解決重大、復雜問題，三是勸阻被告拖延訴訟，使受害人得到及時充分的賠償。

但是，近年我國發(fā)生的重特大環(huán)境污染事故，絕大多數(shù)是通過調(diào)處解決環(huán)境污染損害賠償，而沒有形成訴訟。由于缺乏震撼企業(yè)的巨額判決，使環(huán)境行政執(zhí)法、司法審判、受害人救濟等得不到有力支持。

難以形成訴訟，除了訴訟程序固有的局限外，地方政府的態(tài)度也是重要原因。如2004年沱江重大污染事故發(fā)生地資陽市雁江區(qū)的司法局，就專門發(fā)文禁止律師代理訴訟。

3 生態(tài)環(huán)境損害索賠“靠”政府

環(huán)境污染損害，既包括人身和財產(chǎn)損害，又包括對環(huán)境本身的損害，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的退化以及由此帶來的應(yīng)急和修復等巨額費用。很多重大環(huán)境污染事件，造成的生態(tài)環(huán)境損害可能遠遠大于因環(huán)境污染造成的人身和財產(chǎn)損害。

以雪佛龍公司的巨額賠付為例，其中只有很少一部分（8億美元）是給予當事人的，大部分用于賠償公共環(huán)境的損失，具體包括:54億美元用于修復被污染的土地；14億美元用于在當?shù)厣鐓^(qū)建立一個醫(yī)療系統(tǒng)；8億美元用于支付因受污染而患病的居民的醫(yī)療費用；6億美元用于修復被污染的水源；2億美元幫助當?shù)匚锓N恢復；1.5億美元用于從外地向當?shù)剡\輸供水；1億美元用于重建當?shù)匚幕?。此外，雪佛龍公司如未?5日內(nèi)就其所犯錯誤公開道歉，還應(yīng)向原告額外支付賠付金的10%（約8.6億美元）。

我國《侵權(quán)行為法》第六十五條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當承擔侵權(quán)責任”。其中也包括了生態(tài)環(huán)境損失。

但是，我國生態(tài)環(huán)境損害索賠的主體并不明確。依照《民事訴訟法》，“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”才能作為原告起訴，依照《刑事訴訟法》，檢察機關(guān)只能對“重大環(huán)境污染事故罪”（目前已經(jīng)不要求構(gòu)成“事故”）造成的經(jīng)濟損失要求判處罰金。除《海洋環(huán)境保護法》授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)管部門對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)的責任者提出損害賠償要求外，其他生態(tài)環(huán)境污染損害賠償?shù)闹黧w缺乏明確規(guī)定。

根據(jù)國外經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)境損害索賠，有的授權(quán)政府部門提出，如美國司法部，有的授權(quán)受害人在提出損害賠償時一并提出，如雪佛龍案件。但是無論由誰提出，都需要解決兩個技術(shù)難題：賠償?shù)姆秶蛿?shù)額如何具體確定，才能充分補償生態(tài)環(huán)境損害；賠償方案如何設(shè)計，才能充分保護環(huán)境和受害人。解決這個問題，需要通過政府與司法部門合作，制定規(guī)則予以規(guī)范和監(jiān)督。

4 完善環(huán)境損害制度強化環(huán)境法制權(quán)威的幾點建議

繼2010年墨西哥灣石油泄漏長達近3個月造成了美國歷史上罕見的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難之后，我國大連新港發(fā)生石油管道爆炸事故，原油泄漏進入渤海灣。兩起漏油事故，是近年來海洋環(huán)境遭遇的重大劫難，海洋資源被污染，漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)蒙受巨大損失，海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，生態(tài)損失無法估量。

然而，國內(nèi)外環(huán)境污染事故，處理結(jié)果大相徑庭。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，英國石油公司的首席執(zhí)行官辭職，收到提交的索賠案約14.5萬宗，并已對其中10.39萬宗索賠申請進行了償付，賠償金額達3.19億美元。整個處理費用已升至61億美元。另出資200億美元設(shè)立賠償基金，并注入首期30億美元的資金，后續(xù)基金將按季度注入直至2013年。與此形成鮮明對比的是，我國大連漏油事故發(fā)生兩月有余，肇事公司一如既往地沉默應(yīng)對，大連市政府成了信息披露和善后清污的主力軍。即便如此，漁民的油污打撈款也僅發(fā)放50%，有關(guān)的損害評估和賠償事宜更是毫無進展，受害者訴訟無門，只得走上漫漫維權(quán)上訪路。

總之，環(huán)境應(yīng)急管理工作很重要，但更為重要的是，查明造成環(huán)境污染事故的原因以及追究肇事者的責任，以防止下一次環(huán)境事故的發(fā)生。目前我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，企業(yè)違規(guī)造成的污染事件屢見不鮮。頻繁發(fā)生的事故責任究竟該由誰來承擔？我們究竟需要怎樣的機制來懲處污染企業(yè)，遏制污染事故？尤其“十二五”期間，為切實有效落實“防范環(huán)境風險”國家環(huán)境保護規(guī)劃的四大重點戰(zhàn)略任務(wù)之一，需要在以下方面建立健全法律法規(guī)支撐體系。

第一，建立環(huán)境污染受害人訴訟權(quán)利保障制度。通過修改《環(huán)境保護法》或者制定專門法規(guī)，進一步規(guī)范公開環(huán)境信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)等職責，落實政府支持受害人提起訴訟的要求。對于政府調(diào)處結(jié)案的環(huán)境損害賠償糾紛，要保證公開、公平、公正。

第二，建立生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟制度。通過修改《環(huán)境保護法》，明確授權(quán)環(huán)保部門、環(huán)保團體或者受害人對生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟。環(huán)保部與司法機關(guān)聯(lián)合，出臺生態(tài)環(huán)境損害的評估規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞胶褪褂靡?guī)范。

第三，健全環(huán)境污染責任保險制度。企業(yè)環(huán)保部配合有關(guān)部門，完善環(huán)境污染責任保險的法規(guī)政策措施，依法強制高污染風險行業(yè)企業(yè)投保責任險，通過經(jīng)濟激勵其他污染企業(yè)投保責任險，一方面保障受害人切實得到賠償，另一方面分散企業(yè)承擔損害賠償?shù)慕?jīng)濟風險。

［1］王燦發(fā)．環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討［J］．環(huán)境保護，2005(9), 34 .

［2］周晨．環(huán)境損害的法律定義研究［J］．中國人口資源與環(huán)境，2006(6): 199.

［3］劉士國．論無過錯責任［J］．法學研究，1995 (4): 37.

［4］彭本利．解讀《環(huán)境侵權(quán)法》對環(huán)境污染責任的規(guī)定［J］．世界環(huán)境，2010(2): 74.

［5］紫金礦業(yè)因重大環(huán)境污染罪二審被判處罰金3000萬元．新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2011-05/04/c_121376111.htm.

［6］資陽司法局不準律師受理沱江污染索賠．新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-02/16/c_121085201.htm.

［7］資陽司法局不準律師受理沱江污染索賠．http://www.chinacourt.org/public/detail.php? id=132736

［8］告訴雪鐵龍現(xiàn)在清理厄瓜多爾．http://amazonwatch.org/news/2011/0215-chevron-found-guilty-in-landmark-trial-plaintiffs-respond.