試論企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度不足及完善—以中海油漏油事件為思考點

吳 鵬

（中國政法大學，北京 100088）

試論企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度不足及完善—以中海油漏油事件為思考點

吳 鵬

（中國政法大學，北京 100088）

企業(yè)環(huán)境信息公開是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展對企業(yè)承擔環(huán)境責任乃至社會責任的必然要求。但是就我國現(xiàn)階段企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度的情況來看，這一制度并未發(fā)揮其應有的作用，許多法律條文沒有被嚴格執(zhí)行。從近年的“三鹿奶粉事件”到“紫金礦業(yè)污染事件”，再到最近的“哈藥事件”，無不反映出企業(yè)企圖控制環(huán)境信息的不良現(xiàn)狀。企業(yè)遇到環(huán)境問題時首先想到的不是承擔義務或責任，而普遍想到的是如何隱瞞和逃避責任。這次中海油漏油事件再次對我國企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度的建設提出了更為迫切的要求。本文一方面從論述企業(yè)環(huán)境信息公開作為環(huán)境責任而必須予以貫徹的必要性出發(fā)，分析我國企業(yè)環(huán)境信息公開制度存在的不足，并簡要提出了完善的路徑。

企業(yè)社會責任；企業(yè)環(huán)境責任；企業(yè)信息公開；公眾參與；知情權(quán)

1 引言

據(jù)鳳凰網(wǎng)7月5日訊：2011年6月19日，中海油渤海蓬萊19-3油田出現(xiàn)原油滲漏，當時國內(nèi)媒體均無此事故的正式報道。將近半個月之后，7月3日，中海油投資者關(guān)系部確認，該油田的滲漏在上個月的上旬就已出現(xiàn)，目前事故已基本處置完畢，整個泄漏污染海面只有200平方米。中海油時隔半月才對漏油事件作出回應遭到質(zhì)疑。6月21日，蓬萊19-3油田有兩口油井滲漏的消息已被新浪微博披露。國內(nèi)媒體聞訊，即紛紛致電中海油要求其作出回應，而中海油一概以沉默應對。直到7月3日早晨，中央人民廣播電臺“中國之聲”以《中海油海上漏油發(fā)生近半月，污染程度仍撲朔迷離》為題，對這件已被人為瞞報近半個月的油井滲漏事件進行揭露。7月4日，央廣“中國之聲”繼續(xù)跟進報道，稱明天（5日）國家海洋局將向社會公布本此漏油事故的調(diào)查情況。這個信息很重要，它至少說明，國家海洋局在第一時間就知曉出事了。

上述事件發(fā)生后各方的反應說明，企業(yè)在遇到污染等環(huán)境破壞事件時，第一時間想到的是隱瞞相應的環(huán)境信息或至少是怠于發(fā)布相關(guān)環(huán)境信息。但是我國環(huán)境信息公開法治建設已歷數(shù)年，在這種背景下，不得不讓我們反思企業(yè)的相關(guān)行為的緣由。

2 我國企業(yè)環(huán)境信息公開法制發(fā)展現(xiàn)狀及其必要性

我國環(huán)境信息公開法律制度建設早已展開，并且在一些單行的法律法規(guī)中均有體現(xiàn)。雖然相對于這些單行法律法規(guī)，我國專門的環(huán)境信息公開法制建設相對后發(fā)，但也形成了相當?shù)某晒?。這為企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度的完善提供了前提和基礎(chǔ)，同時也有利于企業(yè)更多地履行其社會環(huán)境責任，共同應對我國日益嚴重的環(huán)境問題。

2.1 我國政府推進企業(yè)環(huán)境信息公開法制建設的歷程及現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開主要由政府推動這是我國環(huán)境信息公開制度發(fā)展的特征之一。國家通過立法形式逐步推進環(huán)境信息公開工作包括對企業(yè)環(huán)境信息公開的推動。1989年12月26日通過并施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應當定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，有利于保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息，實現(xiàn)人民群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。依據(jù)該條例，縣級以上各級人民政府及其部門應當遵循公正、公平、便民的原則，重點公開環(huán)境保護方面的監(jiān)督檢查情況。上述法律制度的建立為進一步推進環(huán)境信息公開制度的完善特別是進一步擴大環(huán)境信息公開主體的范圍提供了前提和依據(jù)，同時也為企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度提供了參照。

當前，我國企業(yè)環(huán)境信息公開除了上述法制依據(jù)外，在相關(guān)制度建設上，為督促上市公司嚴格執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和政策，避免由于上市公司環(huán)境保護工作滯后或募集資金投向不合理對環(huán)境造成嚴重污染和破壞而帶來的市場風險，保護廣大投資者的利益，1997年，中國證監(jiān)會發(fā)布了《公開發(fā)行證券公司信息披露內(nèi)容與格式準則第1號（招股說明書）》，要求上市公司闡述投資項目環(huán)保方面的風險。2001年在《公開發(fā)行證券公司信息披露內(nèi)容與格式準則第9 號—首次公開發(fā)行股票申請文件》、《公開發(fā)行證券公司信息披露的編報規(guī)則第12 號—上市公司發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券申請文件》中明確要求，股票發(fā)行人對其業(yè)務及募股資金擬投資項目是否符合環(huán)境保護要求進行說明，如三年是否違反環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)等。此外，根據(jù)《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》，2003年國家環(huán)保總局頒布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，在全國開展了企業(yè)環(huán)境信息公開工作，以促進公眾對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督。以這些法律法規(guī)的頒布為契機，企業(yè)環(huán)境信息公開制度也逐步走向完善。以上述政策作為基礎(chǔ)，為進一步規(guī)范企業(yè)環(huán)境信息公開制度，2008年5月1日我國頒布施行了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。這是繼國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》后，我國政府部門發(fā)布的第一部專門有關(guān)企業(yè)信息公開的規(guī)范性文件。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》有助于進一步規(guī)范環(huán)保部門和企業(yè)環(huán)境信息公開工作，強化政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的責任，明確環(huán)境信息公開的范圍，暢通環(huán)境信息公開的渠道，完善環(huán)境信息公開工作的監(jiān)督和保障機制?？傮w來說我國企業(yè)環(huán)境信息公開以政府法治建設推動為契機，從無到有，已基本形成規(guī)范企業(yè)信息公開的法治雛形。

2.2 企業(yè)公開環(huán)境信息必要性—以社會責任的承擔為視角

企業(yè)公開環(huán)境信息是其承擔社會責任尤其是環(huán)境責任的要求。企業(yè)是環(huán)境問題產(chǎn)生的重要源體，企業(yè)作為人類生產(chǎn)力發(fā)展的代表集中體現(xiàn)在對環(huán)境產(chǎn)生的正面和負面影響上。人類社會發(fā)展是以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)的，而經(jīng)濟發(fā)展帶來了企業(yè)這一重要的人類生產(chǎn)力組織形式，這一組織在實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益最大化的同時不可避免地改造著原有的自然生態(tài)環(huán)境，環(huán)境問題由此產(chǎn)生。從人類歷史來看，單獨的人類個體或少部分的人類群體的改造自然的活動并沒有使環(huán)境的承載力達到其極限，但自從資本主義產(chǎn)生之后，生產(chǎn)力獲得極大解放，尤其是企業(yè)或公司力量的產(chǎn)生使得人類在獲取飛速發(fā)展機遇，攫取極大經(jīng)濟利益的同時，人類所處的生態(tài)環(huán)境也在急速惡化。面對這一過程的產(chǎn)生和繼續(xù)發(fā)展，不少學者提出了企業(yè)社會責任理論進而將企業(yè)的社會責任寫進法律，使其成為一項重要的法律義務。

首先，企業(yè)環(huán)境信息是政府監(jiān)督企業(yè)承擔起環(huán)境責任的前提。一方面當今的社會是信息化的社會，政府實現(xiàn)對經(jīng)濟的調(diào)控就是通過信息掌握為依據(jù)實現(xiàn)對企業(yè)發(fā)展的掌控。企業(yè)環(huán)境信息為政府所掌握可以使政府作出正確的政策選擇，淘汰落后產(chǎn)能以及環(huán)境嚴重污染產(chǎn)業(yè)，進而達到調(diào)控國家環(huán)境和資源承載力以配合國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的目的。另一方面企業(yè)環(huán)境責任的落實離不開政府的監(jiān)督和管理，更離不開國家法制的調(diào)控。政府通過掌握企業(yè)環(huán)境信息以調(diào)整法律、法規(guī)和相關(guān)法制建設的方向，以使政府的法制權(quán)威和政策導向不落空、不偏離正確的方向。

其次，公眾只有獲取企業(yè)環(huán)境信息才能更好地維護自身的環(huán)境權(quán)益，才能更好地監(jiān)督企業(yè)履行其環(huán)境義務實現(xiàn)其環(huán)境責任。一方面公眾要知道企業(yè)的環(huán)境信息才能了解自身權(quán)益受損狀況和侵害自身權(quán)益的具體對象。另一方面企業(yè)公開了環(huán)境信息才能使公眾的監(jiān)督落到實處。

再次，一方面企業(yè)公開環(huán)境信息與其商業(yè)秘密保護并不矛盾。我國法律法規(guī)明確了信息公開的例外，這里就有對企業(yè)環(huán)境信息公開例外的相關(guān)規(guī)定。另一方面企業(yè)環(huán)境信息公開是企業(yè)的最好的免費廣告?？v觀世界500強企業(yè)，絕大多數(shù)具有信息公開相關(guān)章程，并且也將相關(guān)章程落實到了實處。這對于樹立企業(yè)綠色形象，擴大企業(yè)民眾支持和歡迎基礎(chǔ)都具有良好作用。

最后，環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境保護的必然要求，是公眾知情權(quán)的保障。胡錦濤總書記在建黨90周年的講話中指出：“要加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定。”這里實際上強調(diào)了公眾參與的作用和完善公眾參與的要求，加強和創(chuàng)新社會管理就需要公眾參與，因此，公眾參與是黨的要求也是社會發(fā)展的要求，環(huán)境公眾參與就需要維護公眾知情權(quán)，最大限度地滿足公眾獲得環(huán)境信息的需求。

綜上所述，環(huán)境信息公開不僅是企業(yè)環(huán)境責任的基本要求，也是其作為現(xiàn)代社會一份子應達到的社會道德底線，更是完善的環(huán)境法治的重要標準。

3 企業(yè)環(huán)境信息公開現(xiàn)有法律制度之不足

雖然我國企業(yè)環(huán)境信息公開法治建設已經(jīng)有序展開，但是其實際效果并不容樂觀。松花江污染如鯁在喉，大連油污事件歷目如昨，這些企業(yè)對環(huán)境造成的破壞如此發(fā)人深省。但時至今日仍有不少企業(yè)還是故意隱瞞環(huán)境信息，或者遲報環(huán)境信息。近日仍有中海油漏油事件發(fā)生并被披露于媒體。企業(yè)環(huán)境信息不被披露或者說不被及時披露，這是現(xiàn)有法制之傷也是法治之傷，更是環(huán)境法律制度之傷。

3.1 企業(yè)環(huán)境信息公開之法制缺陷

《政府信息公開條例》早已頒布，社會主義民主政府建設取得了可喜的又一偉大成就。但《環(huán)境信息公開辦法（試行）》卻一直只是處于“試行”階段，難以滿足社會環(huán)境民主的要求。按照我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第四條的規(guī)定：環(huán)保部門應當遵循公正、公平、便民、客觀的原則，及時、準確地公開政府環(huán)境信息。企業(yè)應當按照自愿公開與強制性公開相結(jié)合的原則，及時、準確地公開企業(yè)環(huán)境信息。也就是說法制所定的政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的要求是及時和準確，但是一件件企業(yè)瞞報污染信息的事實使我們認識到這一法制要求并沒有被嚴格執(zhí)行。以此次中海油漏油事件為例，該事件早在6月份即已發(fā)生并被內(nèi)部人員公布于網(wǎng)絡，但直到7月1日，人民網(wǎng)關(guān)于此事件的報道還僅僅使用“規(guī)模以及影響暫無法得知”，其他媒體也多類似報道。由此可見，我國的法制難以實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境信息公開的有效監(jiān)管。不論是《環(huán)境信息公開辦法（試行）》還是相關(guān)法律法規(guī)，都無一例外地忽視了企業(yè)環(huán)境信息公開監(jiān)管的難度和特殊性。

我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》雖然規(guī)定了企業(yè)環(huán)境信息公開的義務，但對其中的“及時準確”并未做出詳細規(guī)定；雖然規(guī)定了強制對企業(yè)公開環(huán)境信息但卻未規(guī)定具體如何強制；雖然有強制性的處罰措施，但強制對象企業(yè)的范圍過于狹窄。

首先，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第十九條至第二十三條雖名曰“企業(yè)環(huán)境信息公開”，也確實對企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍和內(nèi)容作了一些相應規(guī)定，但是對于企業(yè)何時公開，準確性如何把握等問題卻沒有涉及。僅僅在第二十一條規(guī)定了國家重點監(jiān)控的污染企業(yè)公開信息的時間。

其次，企業(yè)的環(huán)境信息公開具有強制性義務，但是《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的強制性卻明顯難以達到使企業(yè)主動公開環(huán)境信息特別是突發(fā)環(huán)境污染信息的程度。即使是強制性條款第二十條也沒有將企業(yè)環(huán)境突發(fā)環(huán)境信息污染數(shù)據(jù)公開的規(guī)定。僅僅規(guī)定常態(tài)下的污染物數(shù)據(jù)和應急預案，顯然對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境污染的信息公開沒有任何用處。

再次，強制適用的環(huán)境信息公開企業(yè)范圍過于狹小。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第十一條第一款第十三項雖然規(guī)定了哪些企業(yè)具有環(huán)境信息公開的強制性義務，但是污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)常態(tài)是不污染企業(yè)或輕污染企業(yè)呢？也就是說例如中海油，其正常狀態(tài)下是較安靜的、較和諧的和較環(huán)保的，但是一旦發(fā)生環(huán)境污染卻處于失控狀態(tài)。這種企業(yè)很顯然可以超然于環(huán)境信息公開強制范圍之外。由此可見企業(yè)環(huán)境信息公開的法制并不完善，主要表現(xiàn)是《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等現(xiàn)有立法的不完善。

3.2 企業(yè)環(huán)境信息公開之法治缺陷

法治的意義在于其是法制的活的靈魂，沒有動態(tài)的法治，法制將失去其意義。此次漏油事件折射出我國國有企業(yè)環(huán)境信息公開法制缺乏有效的執(zhí)行和監(jiān)督手段，法制權(quán)威難以彰顯這是造成我國企業(yè)環(huán)境信息公開法治難以發(fā)揮應有效用的根本原因。

首先，我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在監(jiān)督和責任章中通篇都是對政府環(huán)境信息公開的監(jiān)督和責任規(guī)定，僅僅在最后對相關(guān)企業(yè)的責任和處罰有所涉及。這一方面反映的是該辦法立法層級不夠，不能規(guī)定過多的處罰種類和處罰數(shù)額，但最重要的是另一方面該辦法缺乏對企業(yè)環(huán)境信息公開最起碼的監(jiān)督和處罰依據(jù)。造成的直接結(jié)果就是企業(yè)環(huán)境信息公開可以較為自愿，本來法規(guī)規(guī)定的自愿與強制并行的環(huán)境信息公開法治運行模式難以落實，環(huán)境信息公開法制的權(quán)威就無法彰顯。

其次，企業(yè)環(huán)境信息公開缺乏公眾監(jiān)督，企業(yè)環(huán)境信息總是在政府的監(jiān)控下，但普通公眾難以了解具體事由，尤其是國有企業(yè)這個半行政性的壟斷巨頭更是有恃無恐。此次中海油事件最鮮明地反映了壟斷的國有企業(yè)在環(huán)境信息壟斷力和執(zhí)行力。事件長達半月以上居然無人知曉到底發(fā)生了什么。這應當質(zhì)問我們的環(huán)境法制怎么了，我們的環(huán)境法治是如何開展的。一方面公眾難以參與企業(yè)的環(huán)境信息公開監(jiān)督，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對于公眾參與企業(yè)環(huán)境信息監(jiān)督的權(quán)利并未有所突破；另一方面，對于環(huán)境信息公開公眾監(jiān)督的途徑和方式，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》更是語焉不詳。媒體的監(jiān)督也因此無法有效開展，以至于連較為權(quán)威的人民網(wǎng)都不知道具體發(fā)生什么了。

再次，企業(yè)違反環(huán)境信息公開的違法成本太低了，一次違法不僅不會受到社會的譴責（因為不知道發(fā)生了什么），也不會受到太大的損失，尤其對于國有企業(yè)的壟斷利潤來說更是可以忽略，甚至違法不會受到應有的處罰反而擴大了企業(yè)的知名度。

最后，政府未盡到對企業(yè)的環(huán)境信息公開的監(jiān)督責任。此次事件被廣泛報道的7月1日之后，環(huán)境保護部門才公布具體的事件情況和污染情況。

4 完善企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度的途經(jīng)

首先，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》是當前環(huán)境信息公開的法制基礎(chǔ)，因此完善《辦法》是完善環(huán)境信息公開法制建設的前提。其次，進一步擴大企業(yè)環(huán)境信息公開的主體范圍。將中海油等類似的可能會對環(huán)境造成嚴重污染的企業(yè)納入強制公開的范圍。類似企業(yè)對其環(huán)境信息應當公開并保證其及時性和準確性。再次，應完善《環(huán)境信息公開辦法（試行）》監(jiān)督和責任章節(jié)，加強對企業(yè)的環(huán)境信息公開的監(jiān)督和對違反辦法的處罰力度。一方面擴大其違法成本，另一方面要發(fā)揮社會公眾，特別是媒體獲知企業(yè)環(huán)境信息的能力，從而切實保障公眾環(huán)境知情權(quán)。最后，就是能夠在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的基礎(chǔ)上出臺《企業(yè)環(huán)境信息公開辦法》，進一步完善環(huán)境信息公開的法律體系，加強對企業(yè)環(huán)境信息公開社會責任的規(guī)制。

［1］ 渤海灣漏油考驗環(huán)境信息公開．中國低碳網(wǎng)，http：//www.ditan360.com/PingLun/Info-89180.html, 2011.7.22.

［2］ 王紅．企業(yè)的環(huán)境責任研究［M］．北京：經(jīng)濟管理出版社，2009.

［3］ 陳英．企業(yè)社會責任理論與實踐［M］．經(jīng)濟管理出版社，2009.

X197

A

1673-288X（2011）04-0057-04

項目資助： 全球表達自由組織資助項目《環(huán)境信息公開》(項目編號23210068).

吳鵬, 博士, 主要研究方向為環(huán)境與資源保護法學.