城市公用管線安全防控管理比較研究

李偉清 李小波

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

城市公用管線安全防控管理比較研究

李偉清 李小波

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

城市公用管線設(shè)施是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，密切關(guān)系著國家安危、國計民生，是城市的“生命線”，也是公安機關(guān)對單位、對社會實施監(jiān)管的重要內(nèi)容。文章通過對英國、加拿大、美國以及日本各國對城市公用管線的安全管控經(jīng)驗分析，提出幾點有益于我國城市公用管線安全防控管理的建議，即健全法律法規(guī)體系，確保有法可依；加強部門間的協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對突發(fā)的公用管線安全事故；積極利用中介組織和安全服務(wù)公司，提升城市公用管線的保護水平和力度；以及城市建設(shè)規(guī)劃中共同溝的建設(shè)和新施工技術(shù)的運用。

城市基礎(chǔ)設(shè)施；公用管線；安全防控

城市公用管線設(shè)施是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，包括電力、通信、燃氣、熱力輸送和城市生活用水輸送系統(tǒng)在公共區(qū)域架空管線或地下鋪設(shè)管線及其輔助設(shè)施。城市公用管線安全密切關(guān)系著國家安危、國計民生，是城市的“生命線”，也是公安機關(guān)對單位、對社會實施監(jiān)管的重要內(nèi)容。

目前，隨著我國城市化進程的加快，城市規(guī)模的不斷擴大，管道的使用不斷增加，公用管線的長度增加迅速。然而，隨著城市公用管線不斷發(fā)展，城市公用管線的安全狀況卻沒有引起足夠的重視。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)報道，我國城市地下管線事故每年損失至少在450億。在架空管線方面，因各種架空線路發(fā)生損害而引發(fā)的停電、通訊信號中斷等事故也經(jīng)常見諸于媒體報道或直接影響到我們的日常生活。由于我國的城市發(fā)展規(guī)劃以及管理體制等多方面的原因，形成了大部分城市公用管線設(shè)施安全防控多頭管理、無序管理的局面。管線管理是一項基礎(chǔ)性工作，其需要基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)支撐，立法規(guī)范以及政府、企業(yè)與社會之間的配合。當(dāng)前國內(nèi)一些城市的公用管線檔案管理已有成功的實踐，為該市公用管線的安全防控提供了良好的信息支撐。西方發(fā)達國家已經(jīng)在其供熱、供水、供電、通訊、石油、天然氣領(lǐng)域建立了相對獨立的監(jiān)管體制，并不斷加以完善。它們經(jīng)過100多年的摸索和發(fā)展，逐漸形成了一整套比較完整并且十分獨特的管線管理體系。本文擬通過歸納、分析有關(guān)國家的相關(guān)管理經(jīng)驗和具體做法，有針對性地提出適合我國國情的城市公用管線安全防控管理建議，以期對進一步改進我國城市公用管線安全防控管理方法研究有所幫助。

一、相關(guān)發(fā)達國家公用管線的安全管理經(jīng)驗分析

（一）英國

英國于1962年和1996年分別通過了《管道法》和《管道安全法》。這兩部法律從管道的申請、施工、應(yīng)遵守的技術(shù)規(guī)定、安全評估、對周邊環(huán)境影響等方面進行了詳細的規(guī)定，是英國管道安全保護的兩部重要法律文件。

2000年，英國頒布新的《公共設(shè)施法》，將以前的天然氣供應(yīng)辦公室和英國電力辦公室合并，組建了新的監(jiān)管機構(gòu)——英國天然氣和動力市場辦公室。該機構(gòu)由管理董事會、管理委員會和管理部門組成。董事會有9名成員，主要職責(zé)是提出戰(zhàn)略、基本政策和安全管理方面的意見，該機構(gòu)制訂了相關(guān)燃氣和電力管線安全管理的具體規(guī)定，并指導(dǎo)相關(guān)重要管線的安全保護。

（二）加拿大

加拿大法律規(guī)定管線所有者和運營公司對管道安全負責(zé)。監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)制定監(jiān)管政策、建設(shè)運行指南和標準，并成立了監(jiān)管委員會對項目安全進行評估，檢查企業(yè)執(zhí)行情況。委員會于1999年頒布了《陸上管道監(jiān)管條例（OPR）》，規(guī)定管道公司必須達到委員會指定的目標。委員會每兩年對運營公司進行一次風(fēng)險評估。公司要定期向委員會提交環(huán)保措施實施報告?！蛾懮瞎艿罈l例》規(guī)定了管道各個階段的最低要求。OPR的技術(shù)基礎(chǔ)以加拿大標準學(xué)會管道標準規(guī)定的管道設(shè)計、施工、運行和廢棄的最低技術(shù)要求為依據(jù)。委員會與管道行業(yè)和政府機構(gòu)一起，共同制定和維護這些標準。如委員會發(fā)現(xiàn)加拿大標準學(xué)會的管道標準有不足之處，它將在自己的條例中制定更嚴格的要求。委員會的管道穿越條例I和II規(guī)定了開挖實施人和管道公司各自的責(zé)任。條例要求管道公司建立公共告知程序，通知公眾附近有管道這一實事。

委員會管道安全程序規(guī)定，所有的事故必須呈報，其認為再小的事故也能反應(yīng)出管道運行條件存在問題，同時顯示不符合相關(guān)規(guī)定，或需要改進公司的有關(guān)政策和做法，或改進委員會的安全程序。采取哪種報告事故反應(yīng)程序取決于事故的嚴重程度。

（三）美國

美國于80年代制定的《美國聯(lián)邦管道安全法規(guī)》是較完整的一部關(guān)于管道安全方面的法規(guī)。它包括三篇：I、液體管道最低安全標準；Ⅱ、氣體管道最低安全標準；Ⅲ、氣體管道泄漏報告。該法規(guī)對管件的生產(chǎn)、制造，管道的設(shè)計、施工、運行、維修及事故報告、調(diào)查都作了明確而詳盡的規(guī)定。如在I篇D中，對施工中各工序，包括材料檢驗、焊接試驗、施焊、返修，管子垠彎、防腐，管溝開挖、回填，閥井及泵站的安裝都作了嚴格規(guī)定。同時成立了管道安全辦公室（OPS）。管道安全辦公室隸屬于研究和特殊計劃局，它是依據(jù)1968年通過的《天然氣管道安全法》而建立的。研究和特殊計劃局主要通過OPS來實施管道監(jiān)管工作。OPS主要負責(zé)對具體設(shè)施進行監(jiān)管。其基本職責(zé)是保障美國油、氣管道系統(tǒng)在安全、可靠、環(huán)保的狀況下運營（包括管道檢測）。

美國有各種與石油、天然氣、供電、供水、供熱等工業(yè)有關(guān)的中介機構(gòu)。如石油管道學(xué)會、供熱管道技術(shù)學(xué)會、國際管道研究學(xué)會等。這些中介機構(gòu)都有自己的章程和專家。他們協(xié)同OPS，一直致力于管道的安全、可靠運營和環(huán)保工作。

1968年美國《天然氣管道法（NGPSA）》 和1979年《危險氣體管道法（HLPSA）》形成了聯(lián)邦管道安全程序的框架。這兩個法授權(quán)運輸部監(jiān)管州際天然氣（可燃、有毒或腐蝕氣體）和其他氣體的管道運輸以及LNG的儲存，和危險液體（原油、成品油、無水氨和二氧化碳）的管道運輸。1992年的《管道安全法》對NGPSA和HLPSA作了修訂，擴大了其程序范圍，把環(huán)保和公共安全作為程序活動的基礎(chǔ)。為了改進對石油泄漏的反應(yīng)能力并減少環(huán)境污染，OPS依據(jù)《管道安全法》（聯(lián)邦法第49部第601章）監(jiān)管州際管道的設(shè)計、運行和維護，還依據(jù)聯(lián)邦法第49部第190～199部分頒布了管道安全監(jiān)管條例。各州建立管道安全監(jiān)管辦公室，負責(zé)州內(nèi)管道的運輸安全，還經(jīng)運輸部OPS的批準，檢查州際管道是否符合聯(lián)邦管道安全條例。

雖然美國建立了較為完善的管道安全管理體系，但安全事故仍頻發(fā)。1999年6月10日在華盛頓的Bellingham以及2000年8月19日在新墨西哥州的Carlsbad發(fā)生的兩起管道事故中，共導(dǎo)致15人死亡，財產(chǎn)及其他損失合計達4600萬美元。1990年-1999年期間共發(fā)生777起重大管道事故，其中，319起（占41%）為外力損壞（第三方損壞占30%，地震、洪水占11%，其他為人為外力）；173起（22%）為腐蝕（其中內(nèi)腐蝕105，占14%，外腐蝕67，占9%）；119起為管道施工和材料缺陷；16起（21%）為其他原因所致。從1998年到2002年，共發(fā)生1770起管道事故，導(dǎo)致100座基礎(chǔ)設(shè)施受損和6.21億美元的財產(chǎn)損失。

為了進一步推動管道安全建設(shè)，美國國會于2002年11月15日通過了《管道安全促進法》。時任總統(tǒng)布什于2002年12月17日簽署了該議案，使其成為正式法律而開始實施。同時，為了避免政府部門職能間的沖突，方便企業(yè)，減少企業(yè)開支，管道安全辦公室還與礦產(chǎn)管理局（1982年成立，隸屬于美國內(nèi)政部）簽定了諒解備忘錄，以明確各自職能。

（四）日本

在日本，能夠用于居住開發(fā)的土地只占總用地的20%，所以，日本的城市地區(qū)十分擁擠，特別是大城市，如東京和大阪，地面再安排新的設(shè)施是十分困難的。目前，日本已成為世界上地下空間利用領(lǐng)先的國家。

在城市公用管線安全防控管理方面，首先是對地下專用隧道或共同溝的建設(shè)和規(guī)劃。對于公用事業(yè)和通訊設(shè)施所涉及的城市公用管線及設(shè)施的安全規(guī)劃，大多數(shù)城市采用在地下30m乃至50m建設(shè)專用地下隧道或共同溝的方式進行管控。如東京臨海副都心的共同溝開發(fā)，共同溝中有上水、下水、垃圾回收、電力、電訊、燃氣和集中供暖等管道。共同溝由政府和社團投資建設(shè)，由事業(yè)部門經(jīng)營管理。橫濱港灣21世紀中心的干線道路下面，也設(shè)置了維持城市功能、收藏供應(yīng)處理設(shè)施的共同溝。共同溝中布置了自來水管、電話線、電線、中壓煤氣管、廢物運輸管、地區(qū)的冷暖氣管、CATV管等，有效地利用了道路空間，防止因工程引起的道路開挖，并有助于改善城市景觀。

其次，是地下管線施工新技術(shù)的運用。除了市政管理的共同溝規(guī)劃，管線施工技術(shù)中的不開挖施工技術(shù)在日本的燃氣公司得到廣泛應(yīng)用。地上定位儀可使地下PE管繞開任何障礙物，大大降低了施工強度，減輕了對周圍環(huán)境造成的不良影響，同時，極大地提高了施工效率。如東京燃氣公司在地下30m一50m處挖掘燃氣管專用隧道用以鋪設(shè)7.OMPa永久性高壓干線，以完善整個東京都天然氣輸配管網(wǎng)狀況，集中體現(xiàn)了天然氣施工領(lǐng)域的高新技術(shù)，定位系統(tǒng)準確，自動焊接高效快捷，尤其是地下采掘出的泥土石塊經(jīng)處理成混合溶液再由管網(wǎng)系統(tǒng)輸送至地面槽池按環(huán)保要求加工的流動化處理技術(shù)，最大程度上減輕了由于施工所造成的環(huán)境污染。

第三，地下管線設(shè)施可以永久使用。日本的地下管線設(shè)施，特別是在專用隧道或共同溝中鋪設(shè)的燃氣管線大多都是可以永久使用無需中途更換的。如東京燃氣公司鋪設(shè)在共同溝內(nèi)的高壓天然氣干線和正在建設(shè)的京濱干線，都是永久性干線，不需要中途更換。通過在專用隧道和共同溝內(nèi)安裝濃度警報器、加強日常維護的方式，來確保干線運行安全。

通過以上的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家在管線安全管理方面采用的模式，即：國家制定法律、法規(guī)，規(guī)范政府部門以及擁有管道企業(yè)的行為；政府部門制定政策和行業(yè)規(guī)范，約束和引導(dǎo)相關(guān)管道企業(yè)的經(jīng)營活動；監(jiān)管機構(gòu)擁有相對獨立的監(jiān)管權(quán)，對相關(guān)企業(yè)進行的業(yè)務(wù)活動和市場秩序進行監(jiān)督和管理，確保國家的法律、法規(guī)和政府各項政策的貫徹實施；許多中介組織（主要是一些管道行業(yè)自己建立的學(xué)會等）作為政府和企業(yè)之間的橋梁，在行業(yè)內(nèi)部發(fā)揮規(guī)范、協(xié)同企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用。另外，城市建設(shè)規(guī)劃中專用隧道或共同溝的運用以及新施工技術(shù)的運用也有助于城市公用管線安全防控管理的開展。

二、發(fā)達國家城市公用管線安全防控管理的啟示

（一）健全法律法規(guī)體系，確保有法可依

西方發(fā)達國家無一例外都注重用法律規(guī)范解決公用管線管理中存在的問題，特別是美國針對具體的管線安全問題都有明細的法規(guī)作為指導(dǎo)。在這方面我們尚存在很多不足，我國雖然有一些對管線保護的法律和條例，但規(guī)定得較為籠統(tǒng)，權(quán)屬問題一直不能得到很好的解決，實施起來困難重重。因此，建議相關(guān)部門制定更為明細的管線安全保護規(guī)定，明確具體的責(zé)任單位和相關(guān)的處罰措施。其次，提高相關(guān)管線保護法律的位階，增加相關(guān)部門不作為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定，同時對單位違反管道保護的必須要增加罰金刑。最后，相關(guān)政府部門要切實落實公用管線保護法律法規(guī)的宣傳力度，特別是對本單位的職工和管道沿線的群眾要進行管線安全法律法規(guī)和管線事故的急救知識的普及。

（二）加強部門間的協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對突發(fā)的公用管線安全事故

由于公用管線管理的歷史遺留問題，在處置公用管線安全事故時，協(xié)調(diào)成為一大難題，相關(guān)職能部門和企業(yè)部門有效合作的力度不夠，處理事故的效率較低。因此，本文認為，成立如上所述的公用管線機構(gòu)勢在必行，只有這樣才能從根本上解決協(xié)調(diào)問題，建立聯(lián)動機制，提升反應(yīng)速度，在短時間內(nèi)解決公用管線事故。

以北京市為例，“非典”后北京市建立和完善了突發(fā)公共事件組織體系，成立了北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。應(yīng)急委員會主任由市長擔(dān)任，副主任按處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四類突發(fā)公共事件的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會下設(shè)辦公室，作為日常辦事機構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市應(yīng)急指揮中心牌子。由北京市突發(fā)公共事件委員會辦公室主持日常工作，其下轄包括城市公共設(shè)施事故應(yīng)急指揮部等十三個專項應(yīng)急指揮部。北京市政管委下設(shè)應(yīng)急處，負責(zé)北京市應(yīng)急辦交辦的工作，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)各管線權(quán)屬單位進行管線突發(fā)事故應(yīng)急工作。公用管線安全防控機制作為多部門參與的機制，要做到工作的有序運行，就必須協(xié)調(diào)相關(guān)單位部門的工作?？刹捎梦瘑T會的工作模式，即建立公用管線安全保護協(xié)調(diào)委員會并成立執(zhí)行委員會或管理委員會。本文認為，當(dāng)前應(yīng)由市政管理部門主持委員會日常工作并協(xié)調(diào)不同企業(yè)部門之間的活動，成員由各部門和單位的主管領(lǐng)導(dǎo)組成。通過定期或不定期的會議，政府部門和各企業(yè)之間保持經(jīng)常性的信息交流，通報對管線的監(jiān)督檢查情況，以保證提供相互間必要的配合。

（三）積極利用中介組織和安全服務(wù)公司，提升城市公用管線的保護水平和力度

國外中介組織參與公用管線保護主要體現(xiàn)在專業(yè)技術(shù)支持和專業(yè)的安全服務(wù)，各種技術(shù)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會從專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，對各種管線的安全標準制定與發(fā)布、鋪設(shè)的要求以及技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一等方面進行指導(dǎo)，而安全服務(wù)公司從管線鋪設(shè)伊始就提供專業(yè)的安全方案和相關(guān)的法律法規(guī)支持，在鋪設(shè)完成后為企業(yè)設(shè)計安全保護方案并定期提供咨詢。我國在這一方面的發(fā)展明顯滯后，同時我國的公用管線在今后一段時間將程爆炸式的增長，但靠政府部門和企業(yè)的力量進行防護已經(jīng)顯得力量單薄。另一方面隨著我國管道行業(yè)的發(fā)展和保安服務(wù)業(yè)服務(wù)形式和服務(wù)質(zhì)量的提高，企業(yè)希望積極地參與公用管線的保護，以發(fā)揮各自的作用，實現(xiàn)自身的價值。因此，中介組織和安全服務(wù)公司參與公用管線防護空間很大，政府部門和企業(yè)單位要積極引導(dǎo)中介組織和安全服務(wù)公司參與公用管線的防護，同時要制定相關(guān)的規(guī)定，規(guī)范它們的參與行為，使其能夠真正地服務(wù)于公用管線的保護。

綜上所述，加強城市公用管線安全防控管理是有利于國家、企業(yè)和百姓的公共安全服務(wù)事項，是關(guān)系城市發(fā)展規(guī)劃、城市公共事業(yè)立法、城市公共部門協(xié)作以及動員社會力量合作的重要事項。公安機關(guān)在學(xué)習(xí)和借鑒相關(guān)國家管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)，在“單位負責(zé)、政府監(jiān)管”的工作方針指導(dǎo)下，發(fā)揮政府監(jiān)管職能，及時處罰和打擊侵害城市公用管線安全的違法犯罪行為，保障城市居民生活工作正常秩序。

[1]彭宏亮.管道的安全管理[J].石油工程建設(shè)，1991，（2）.

[2]王凱.日本城市地下空間利用的歷史與現(xiàn)狀[J].國外城市規(guī)劃，1998,（4）.

[3]王康.赴日本東京燃氣公司研修報告[J].城市煤氣，2007，（7）.

[4]周三多，陳傳明.管理學(xué)原理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

D631.4

A

1672-6405（2011）01-0023-03

李偉清，男，中國人民公安大學(xué)治安系副教授。

李小波，男，中國人民公安大學(xué)2007級行政管理專業(yè)治安學(xué)方向研究生。

2011-01-17

首都社會安全研究基地資助項目，項目編號：07JD0070。

張欽]