試論我國行政訴訟舉證責(zé)任制度

張靈暉 張 欽

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050091）

試論我國行政訴訟舉證責(zé)任制度

張靈暉 張 欽

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050091）

行政訴訟舉證責(zé)任制度是行政訴訟證據(jù)制度的核心，這一制度對于行政訴訟的后果產(chǎn)生決定性的作用。完善我國的行政訴訟舉證責(zé)任制度，對于促進(jìn)我國行政訴訟證據(jù)制度理論研究的發(fā)展，從而保障行政訴訟的公平、公正，具有十分重要的意義。

行政訴訟；舉證責(zé)任；證據(jù)

在推進(jìn)依法治國的今天，行政審判對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。其中行政證據(jù)制度與刑事民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題。

一、行政訴訟舉證責(zé)任的概念

舉證責(zé)任的法律制度早在羅馬法中就已確立。它的基本含義是：誰主張，誰舉證，誰要取得勝訴，誰就要用證據(jù)來加以證明。在羅馬法初期，人們對證明責(zé)任的認(rèn)識(shí)儀限于提供證據(jù)的責(zé)任，即主觀上的證明責(zé)任，還沒有客觀證明責(zé)任的概念。法官在不考慮待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下，應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)不利后果的問題?，F(xiàn)代的舉證責(zé)任制度是從羅馬法中的舉證責(zé)任制度發(fā)展而來的，現(xiàn)在比較通行的觀點(diǎn)認(rèn)為，舉證責(zé)任包括兩方面的含義：一是指誰主張就應(yīng)由誰提供證據(jù)加以證明，這種提出證據(jù)的責(zé)任法理上稱為行為意義上的舉證責(zé)任；二是指不盡舉證義務(wù)應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，這種提不出證據(jù)而應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，法理上稱為結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。行政訴訟舉證責(zé)任概念理論上源于民事訴訟舉證責(zé)任制度，明確其概念是研究舉證責(zé)任分配規(guī)則首先要解決的問題和出發(fā)點(diǎn)。

我國三大訴訟中唯一明確使用“舉證責(zé)任”這個(gè)詞，直接規(guī)定舉證責(zé)任制度的是《中華人民共和國行政訴訟法》。該法第三十二條規(guī)定：“被告對做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！钡遣⑽磳εe證責(zé)任做出明確的解釋。當(dāng)前關(guān)于我國行政訴訟中舉證責(zé)任的概念存在行為責(zé)任說、結(jié)果責(zé)任說、雙重含義說等不同的觀點(diǎn)。對舉證責(zé)任概念比較通行的觀點(diǎn)為“雙重含義說”。該說認(rèn)為舉證責(zé)任的概念包括兩個(gè)方面的含義：一是當(dāng)事人對其主張的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)，理論上稱之為行為意義上的舉證責(zé)任，簡稱行為責(zé)任；二是在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下，由主張?jiān)撌聦?shí)的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果，理論上稱為結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，簡稱結(jié)果責(zé)任。這種不利的訴訟結(jié)果既表現(xiàn)為實(shí)體法上的權(quán)利主張得不到人民法院的確認(rèn)和保護(hù)，又為敗訴而負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用。行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任是舉證責(zé)任概念不可或缺的組成部分，是表和里、形式和內(nèi)容、程序和實(shí)體、動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的關(guān)系，但只有結(jié)果責(zé)任才能真正反映舉證責(zé)任的本質(zhì)，而行為責(zé)任依附于結(jié)果責(zé)任。筆者認(rèn)為，“雙重含義說”比較全面地揭示了證明責(zé)任的訴訟價(jià)值，是比較符合客觀實(shí)際的，是行政訴訟舉證責(zé)任概念最好的概括。

二、行政訴訟中被告承擔(dān)舉證責(zé)任的原因

行政訴訟中的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，是一項(xiàng)基本原則，也被稱為舉證責(zé)任的倒置。在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)舉出自己作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的事實(shí)和規(guī)范性文件，以證實(shí)其具體行政行為的合法性，否則就有可能承擔(dān)敗訴責(zé)任。行政訴訟中要被告承擔(dān)舉證責(zé)任的原因主要在于：

（一）行政訴訟中的訴訟標(biāo)的是被訴具體行政行為的合法性

該具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)作出的，因此作為被告的行政機(jī)關(guān)便處在主張者的訴訟地位。根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，被告應(yīng)其具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。原告主張的是該特定具體行政行為的不合法性，也是主張者。但是，合法性屬于積極事實(shí)，容易證明；消極事實(shí)難以證明。因此，對于一物的兩面事實(shí)，應(yīng)由主張積極事實(shí)的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。

（二）在行政法律關(guān)系中，原、被告處于管理和被管理的不平等地位

被告的具體行政行為必須有法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)才能作出，所以被告作出具體行政行為之前都是收集了足夠的材料和證據(jù)的。因此，如果發(fā)生訴訟，讓被告把原來的具體行政行為的實(shí)施過程通過展示證據(jù)的方式在庭審中再演示一次，對被告而言并不是難事。相反，如果要求原告承擔(dān)舉證就很困難。因?yàn)樵嬖谑占C據(jù)過程中會(huì)受到行政機(jī)關(guān)管理制度的限制，原告也沒有進(jìn)行鑒定、勘驗(yàn)等收集證據(jù)、保全證據(jù)的能力，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任顯失公平公正。

（三）在行政訴訟中，規(guī)定由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)舉證責(zé)任

這就要求法院足以認(rèn)定該具體行政行為合法正確的情形下，被告才能勝訴。否則，就由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴后果，即從法律上推定該具體行政行為是不具備合法性的。這樣，就對行政機(jī)關(guān)依法行政提出了更高的要求，促使行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前，必須要有事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，否則引發(fā)訴訟就要承擔(dān)敗訴后果。我國《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條明確規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)該提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。從該條可以看出，在行政訴訟中，對具體行政行為合法性的舉證責(zé)任只能由被告承擔(dān)。

三、行政訴訟中施行舉證責(zé)任倒置原則的意義

（一）有利于保護(hù)原告的合法利益，防止原告的合法權(quán)益遭受不法行為的傷害

面對擁有行政職權(quán)的強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，原告總是處于弱勢地位。因此，只有通過加強(qiáng)對弱勢方的保護(hù)，才能營造良好的行政審判環(huán)境，對保護(hù)訴權(quán)、體現(xiàn)法律面前平等精神起到積極有效的作用。

（二）有利于提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平

舉證責(zé)任倒置原則強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律意識(shí)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，促使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守“先取證，后裁決”的程序規(guī)則，從而防止其實(shí)施違法行為和濫用職權(quán)。

（三）有利于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取等活動(dòng)

有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐漸趨向依法行政，真正實(shí)現(xiàn)平等、自由、開放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨(dú)立等現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。

四、行政訴訟中被告的舉證責(zé)任及舉證規(guī)則

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！毙姓V訟是由行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而引起的，如果沒有具體行政行為，也就不會(huì)發(fā)生行政訴訟。從這個(gè)意義上說，由被告對具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任是“誰主張，誰舉證”這個(gè)一般舉證責(zé)任規(guī)則在行政訴訟中的特殊體現(xiàn)。

在行政訴訟中被告在承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)應(yīng)遵循的規(guī)則：

（一）舉證范圍

依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條“應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，被告在承擔(dān)舉證責(zé)任提供證據(jù)時(shí)，既要提供作出該具體行政行為的事實(shí)根據(jù)，也要提供該具體行政行為的法律根據(jù)即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確是具體行政行為合法有效的必備要件，缺少任何一個(gè)因素，這個(gè)具體行政行為就是違法的。因此，作為被告的行政機(jī)關(guān)要證明被訴具體行政行為是合法的，就必須提供作出具體行政行為的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十三條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@樣規(guī)定的原因在于：根據(jù)實(shí)施行政行為的程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先取證，后裁決。在行政訴訟中，被告應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機(jī)關(guān)遵循“先取證，后裁決”的規(guī)則?？墒?，如果人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)”，要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)，這時(shí)被告在訴訟過程中的取證行為才是合法的。

（二）舉證期限

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”之所以對被告的舉證期限作出如此嚴(yán)格的限定，主要是為防止被告行政機(jī)關(guān)在法院審理案件期間非法收集證據(jù)，保證行政訴訟的公正與效率，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵循“先取證，后裁決”的程序規(guī)則。在行政訴訟中，被告如果只提交答辯狀而不提供證據(jù)，或者故意拖延提供證據(jù)的時(shí)間，直至庭審的最后階段才把證據(jù)拋出來，就會(huì)使原告沒有充分的時(shí)間準(zhǔn)備相應(yīng)的反證，或者根本沒有機(jī)會(huì)進(jìn)行辯駁，這對原告來說顯然是不公正的。另一方面，如果被告在庭審過程中不斷地提供證據(jù)，人民法院往往不得不中斷開庭以核實(shí)各種突然出現(xiàn)的情況，這樣就會(huì)造成訴訟拖延，使案件長時(shí)間不能審結(jié)，影響行政審判的效率，而且也使集中審理難以實(shí)現(xiàn)，反過來又影響庭審的質(zhì)量。此外，拖延舉證時(shí)間，也會(huì)給被告事后補(bǔ)充收集證據(jù)提供很多機(jī)會(huì)，不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵循“先取證，后裁決”的程序規(guī)則。雖然最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在法定的舉證期限內(nèi)即被告在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。但并不排除被告在經(jīng)人民法院準(zhǔn)許的情況下補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十八條規(guī)定：“有以下情形之一的，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)：（一）被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗拒力等正當(dāng)事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為工程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。”

（三）舉證期限內(nèi)不能舉證的法律后果

被告在法定期限內(nèi)即被告在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)不能提供或無正當(dāng)理由逾期提供作出該具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)的。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”法院可以判決撤消被訴具體行政行為或是確認(rèn)被訴具體行政行為違法，由被告承擔(dān)敗訴的法律后果。

五、行政訴訟中原告應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任

在行政訴訟中，確定由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，并不表示行政訴訟中的原告沒有舉證責(zé)任。原告在行政訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任主要有以下幾種：

（一）原告對自身損害事實(shí)和與具體行政行為的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任

在行政訴訟中，往往原告要求被告對自身發(fā)生的損害予以賠償，而損害賠償問題本質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系，因此應(yīng)采取民事訴訟的有關(guān)原則，由原告承擔(dān)損害事實(shí)、損害同具體行政行為之間的因果關(guān)系、損傷程度及賠償依據(jù)等方面的舉證責(zé)任。如果原告舉證不能，也要承擔(dān)對其不利的法律后果。

（二）原告對行政機(jī)關(guān)對其作出具體行為的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任

具體行政行為通常采取書面形式，但也有違反程序采用口頭形式的，如有的罰款沒有出具處罰通知書，有的不開收據(jù)。如果原告提供不出證據(jù)證明該具體行政行為的存在，一旦實(shí)施這一行為的行政工作人員否認(rèn)這一事實(shí)，原告也就失去了符合法院受理?xiàng)l件的證據(jù)，法院就不能立案受理，因此原告有責(zé)任提供具體行政行為存在的證據(jù)確保法院能夠立案受理。

（三）原告可以積極提供證據(jù)來反駁被訴具體行政行為的合法性

雖然原告對具體行政行為的合法性不承擔(dān)舉證責(zé)任，不提供相關(guān)證據(jù)也不影響法院對該行政行為合法性的判決，但原告如能發(fā)揮主觀能動(dòng)性，盡最大努力提供證明具體行政行為不合法的反證，對于其主張的成立及證明具體行政行為的違法將產(chǎn)生積極作用。

綜上所述，在行政訴訟中，訴訟的雙方一是原告，即具體行政行為中的行政管理相對人，另一方是被告，即具有行政行為能力行政主體，只有明確訴訟雙方各自在提供證據(jù)證明自己主張的責(zé)任，才能使法官對訴訟案件的有一準(zhǔn)確的處斷。我國實(shí)施的行政訴訟的舉證責(zé)任制度充分體現(xiàn)了行政訴訟的目的：保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；防止公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受不法行為的傷害。對缺乏舉證能力的相對一方當(dāng)事人通過行政訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益，具有重大意義。在行政訴訟中只有訴訟雙方的舉證責(zé)任清晰、明確，我國的行政訴訟制度才能起到其應(yīng)有的重要意義。

[1]樊崇義.證據(jù)學(xué)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2007.

[2]張樹義.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2007.

D915.4

A

1672-6405（2011）03-0048-03

張靈暉，張欽，河北公安警察職業(yè)學(xué)院教師。

2011-07-30

王鳳玲〕