資源枯竭型城市生態(tài)補償機制研究
——以甘肅省白銀市為例

□楊學(xué)清,張曼琳,畢勝思

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。本文以資源枯竭型城市的生態(tài)補償機制建立完善為主旨，以消除現(xiàn)有生態(tài)補償機制的弊端為視角，提出了完善我國資源枯竭型城市生態(tài)補償機制的思考。

一、資源枯竭型城市的生態(tài)現(xiàn)狀

(一)大氣污染嚴重

白銀市的主要工業(yè)是有色金屬資源開發(fā)，在開發(fā)過程中產(chǎn)生的工業(yè)廢氣二氧化硫是城市空氣主要污染源。雖然近幾年由于國家和當(dāng)?shù)卣母叨戎匾?，企業(yè)通過改良設(shè)備、改進生產(chǎn)工藝等措施，減少了二氧化硫的排放量，但城市空氣二氧化硫濃度長期超標的狀況并沒有得到有效地改善。

(二)固體廢棄物污染嚴重

在資源枯竭型城市，固體廢棄物主要以資源開采導(dǎo)致的尾礦和冶煉伴生的廢渣為主，白銀市每年產(chǎn)生有色金屬冶煉廢渣、尾礦等各種固體廢棄物300多萬噸，大大超過了環(huán)境的承載能力。由于我國目前尚缺乏處理此類物質(zhì)的相關(guān)法律和行政法規(guī)，在現(xiàn)實中，都是由企業(yè)自行處置。為實現(xiàn)企業(yè)利益最大化，企業(yè)并不會對這些固體廢棄物進行妥善處理，進而導(dǎo)致環(huán)境污染，生態(tài)平衡遭到嚴重破壞。

(三)土地資源破壞嚴重

由于礦藏開采導(dǎo)致的尾礦、冶煉伴生的廢渣等固體廢棄物，不僅占用可利用土地，導(dǎo)致地殼結(jié)構(gòu)破碎，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，還會污染耕地，降低人民生活質(zhì)量。如白銀市靖遠礦區(qū)塌陷區(qū)面積23．11平方公里，塌陷污染耕地8794畝，涉及2275戶11450人，受損民房43077平方米。

二、我國資源枯竭型城市生態(tài)補償機制存在的問題和不足

(一)有關(guān)立法不完善

生態(tài)補償機制作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，涉及到生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方利益的關(guān)系，因而需要通過立法確定其地位，指導(dǎo)實踐操作和保證其適用的權(quán)威。而目前我國尚無一部專門的關(guān)于生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，對于生態(tài)環(huán)境的補償只是散見于一些環(huán)境保護的法律法規(guī)和政策性文件中。但是對于生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償標準、補償范圍并未做出明確規(guī)定，更沒有專門針對資源枯竭型城市生態(tài)補償機制的法律法規(guī)，導(dǎo)致在實踐操作中無法可依，無章可循。此外,建立全面的生態(tài)補償機制, 也面臨著管理體制、法律制度等多方面的困難, 沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的法律體系, 無法滿足新形勢下生態(tài)環(huán)境建設(shè)和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的實際需要。

(二)生態(tài)補償資金缺乏有效保障

穩(wěn)定充足的資金直接關(guān)系到生態(tài)補償機制能否得到切實有效的保障和推進?，F(xiàn)階段，我國資源枯竭型城市的生態(tài)補償資金缺乏保障，主要表現(xiàn)在：

1.資金渠道單一。我國生態(tài)補償資金主要依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付,生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道十分單一，在各地已經(jīng)進行的生態(tài)補償實踐中，基本上沒有社會資金的參與，也沒有形成規(guī)范的生態(tài)服務(wù)付費市場，只有一些簡單的礦產(chǎn)資源開采和排污權(quán)交易。而在西方發(fā)達國家，在財政支持之外，還注重發(fā)揮市場功能，如進行BTO融資，發(fā)行生態(tài)彩票等。

2.資金利用率低，管理不到位。由于缺乏有效的監(jiān)督機制和跟進考核機制，造成實踐中用于生態(tài)補償領(lǐng)域的有限資金管理不到位，行政管理成本過高，資金被分散使用，對于一些影響較大的項目，則重復(fù)立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費。

(三)資源稅稅收政策不合理，稅收改革明顯滯后

環(huán)境稅收是調(diào)節(jié)發(fā)展與生態(tài)保護的經(jīng)濟手段。對于資源型城市，資源開采和開發(fā)是其主要產(chǎn)業(yè)，因而環(huán)境稅收政策主要體現(xiàn)在資源稅的征收政策方面。而目前我國對煤炭，有色金屬礦等征收資源稅，其目的在于調(diào)節(jié)資源級差收入，但并未體現(xiàn)資源有償使用的政策，因而并非真正意義上的資源稅，而且對于資源稅的征收方式是“從量計征”，沒有區(qū)分資源的價值和品質(zhì)。雖然2010年中央決定在新疆率先進行資源稅費改革，但僅限于將原油、天然氣資源稅由“從量計征”改為“從價計征”，并未發(fā)揮出征收資源稅的真正作用。所以資源稅費改革明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展和建立生態(tài)補償機制的客觀要求。

(四)部門主導(dǎo)色彩強烈，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)

由于生態(tài)環(huán)境保護管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門,但因為沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，實際上由這些部門分別把握著生態(tài)保護與補償政策的制定和執(zhí)行, 生態(tài)補償實際上成為“部門主導(dǎo)”的補償。這樣的生態(tài)補償體制導(dǎo)致各部門權(quán)責(zé)不明，行政效率低下，造成管理成本過高。

三、完善資源枯竭型城市生態(tài)補償機制的建議

(一)關(guān)于生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一立法

1.立法的現(xiàn)實要求。雖然我國目前形成了以《環(huán)境保護法》為主的環(huán)境保護法律體系，但對于生態(tài)補償機制，尤其是對資源枯竭型城市的生態(tài)補償機制明顯忽視。隨著我國資源枯竭型城市的增加，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展迫切要求對資源枯竭型城市的生態(tài)補償方面做出具體的規(guī)定, 以指導(dǎo)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的生態(tài)補償工作。因而，我們迫切需要對生態(tài)補償進行統(tǒng)一立法來滿足新形勢下生態(tài)環(huán)境建設(shè)和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的實際需要。

2.立法應(yīng)當(dāng)注意的問題。對于新的立法應(yīng)當(dāng)注意兩個問題：第一，新法應(yīng)當(dāng)突出“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則，兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟效益相結(jié)合的原則；第二，新法要注意與《刑法》《環(huán)境保護法》《稅法》等現(xiàn)行的法律和其他部門法規(guī)的銜接和配合，保證相關(guān)法律法規(guī)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

(二)擴寬融資渠道，完善資金保障

1.加大財政投入力度。目前財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補償資金的直接來源，也是最重要的資金來源。資源枯竭型城市由于長期向國家和社會無償或低價提供了大量資源，為國家和社會經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大貢獻，立下卓越的功勛。而目前此類城市既要面對城市轉(zhuǎn)型又要進行生態(tài)補償，財政壓力之大可想而知。但從現(xiàn)實狀況來看，中央財政投入明顯偏低，應(yīng)當(dāng)加大對資源枯竭型城市財政投入的力度。

2.金融信貸政策。我們要充分發(fā)揮金融信貸在生態(tài)補償方面的融資功能，實現(xiàn)資金來源的多元化。利用國內(nèi)外政策性銀行的力量，以低息或無息貸款的形式為有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的項目爭取資金，從而加快生態(tài)補償?shù)倪M程。

3.社會捐助和市場參與。我國應(yīng)積極爭取國際社會捐助和國際相關(guān)組織的支持，如全球環(huán)境基金，聯(lián)合國環(huán)境署。同時調(diào)動社會大眾參與生態(tài)補償?shù)姆e極性，既然我們可以通過發(fā)行福利彩票、體育彩票來支持我國的福利事業(yè)和體育事業(yè)，那么我們也可以考慮發(fā)行生態(tài)彩票來支持生態(tài)建設(shè)。在一些發(fā)達國家，通過發(fā)行生態(tài)彩票進行融資制度已經(jīng)非常完善和成熟，值得我國借鑒。

4.促進資金合理有效利用。我們除了要拓寬資金的籌集渠道，更要注重資金的有效利用。要改變以往的“重撥款，輕管理”的態(tài)度，完善相關(guān)的監(jiān)督機制和考核機制，對資金的流向進行跟進考核和績效評價，做到高效利用資金，避免重復(fù)建設(shè)和浪費。

(三)完善資源稅稅收政策，加快資源稅改革

目前在新疆的稅改明顯帶有試點色彩，其他資源枯竭型城市尚未出臺相關(guān)稅改政策，資源稅征收仍按以前的“從量計征”，并未考慮能源價格波動對稅收的影響。因而我們要加快制定出臺對于資源枯竭型城市的稅改政策，以支持城市轉(zhuǎn)型和生態(tài)補償機制建設(shè)。

(四)建立生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)

針對我國生態(tài)環(huán)境保護管理涉及部門廣泛且各部門之間權(quán)責(zé)不明、職權(quán)交叉、效率低下的現(xiàn)狀，建議由環(huán)保部門牽頭，相關(guān)部門參與，明確各自職責(zé)，建立專門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)推進生態(tài)補償工作，全面負責(zé)有關(guān)生態(tài)環(huán)境補償?shù)南嚓P(guān)事項。

參考文獻：

[1]黃霞,彭赟.我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中生態(tài)補償機制的構(gòu)建—以湖北省大冶市為例[J].中國礦業(yè),2009,(2).

[2]車環(huán)平.我國生態(tài)補償機制存在的問題及對策[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報,2009,(7).