當(dāng)今中國NGO的生存處境與發(fā)展途徑

韓 艷

(湖南懷化學(xué)院 人文教育系，湖南 懷化 418000)

NGO是英文Non-governmental Organization的縮寫，可譯為“非政府組織”，但意指非政府組織中專門參與公共事務(wù)的非營利性團(tuán)體。NGO發(fā)端于19世紀(jì)中期國際社會(huì)對(duì)于人道處境的普遍關(guān)注，并于20世紀(jì)80年代席卷全球，日益成為許多國家積極處理內(nèi)部公共事務(wù)而又與政府、企業(yè)不同的重要力量。反觀當(dāng)今中國的NGO發(fā)展?fàn)顩r，盡管自改革開放以來取得了長足的進(jìn)步，但遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國正在推行的“大社會(huì)—小政府”的要求，而近些年來這些組織在許多公共事務(wù)領(lǐng)域異軍突起的角色表現(xiàn)和相對(duì)艱難的生存處境，理應(yīng)得到社會(huì)普遍的、高度的關(guān)注。

一、當(dāng)今中國NGO的人道主義情懷

眾所周知，“NGO”一詞始于1945年聯(lián)合國的成立，但作為不同于傳統(tǒng)的公民協(xié)會(huì)的社會(huì)組織，最早可追溯到1863年的“國際紅十字會(huì)”的誕生及其活動(dòng)，這是公民以個(gè)人身份最早發(fā)起的獨(dú)立于政府和教會(huì)的社會(huì)活動(dòng)，而這一活動(dòng)的發(fā)起就是出自瑞士銀行家亨利-杜南等人的人道主義情懷，是對(duì)戰(zhàn)爭導(dǎo)致的人道主義災(zāi)難的回應(yīng)，從而使得以后的NGO始終將對(duì)人類的生命健康權(quán)利的維護(hù)與為弱勢(shì)群體爭取平等權(quán)利視為自己的義務(wù)和使命。所以，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所在中國選舉與治理網(wǎng)站上(2008年12月24日)發(fā)布的《中國NGO:精神，處境，使命》一文中明確提出，NGO精神必須體現(xiàn)人性、人道和公義。而在近些年來最能體現(xiàn)這種人道主義情懷的是公盟和北京益仁平中心兩大NGO。

公盟是北京公盟咨詢有限責(zé)任公司的簡稱(公盟法律研究中心，則是北京公盟咨詢有限責(zé)任公司下設(shè)的內(nèi)部公益機(jī)構(gòu))。公盟前身為陽光憲政社會(huì)科學(xué)研究中心，2003年10月28日由北京大學(xué)徐志永、滕彪和俞江博士以及公益律師張星水在北京創(chuàng)立，2005年9月更名為“北京公盟咨詢有限責(zé)任公司” 。公盟的口號(hào)是“為了公共利益”，以建立約束權(quán)力的民主法治制度為目標(biāo)，以期能夠理性、建設(shè)性地推動(dòng)中國的民主、法治和社會(huì)正義。從2003年開始，他們參與代理了不少維權(quán)官司，撰寫了若干有關(guān)中國當(dāng)時(shí)熱點(diǎn)社會(huì)問題的研究報(bào)告，并開展了一些促進(jìn)社會(huì)公正透明的公民參與項(xiàng)目活動(dòng)。其中社會(huì)反響最大的是兩大事件，一是許志永、滕彪、俞江三人就孫志剛慘死于廣州市收容人員救護(hù)站一案向全國人大提出收容遣送違憲審查的公民建議，對(duì)后來《城市乞討人員收容遣送辦法》的廢止起了非常重要的作用；二是代表三鹿奶粉事件的部分受害者起訴，要求法院立案賠償損失。“三鹿”毒奶粉事件公布后，公盟在第一時(shí)間成立了律師志愿團(tuán)，協(xié)商起草受害者索賠指南，為受害者提供法律咨詢意見，并且多次組織法律專業(yè)人士調(diào)研、起草、研討賠償方案，并征集受害者的授權(quán)委托，為訴訟做準(zhǔn)備。另外，還委托美國律師協(xié)會(huì)提供美國有關(guān)集體賠償?shù)呐欣途唧w操作辦法，為公正賠償提供知識(shí)上的借鑒。上述案例不是普通的維權(quán)案例，它事關(guān)到社會(huì)公民的生命權(quán)利和健康權(quán)利，通過這些案例，公盟的行動(dòng)體現(xiàn)了NGO的公義價(jià)值和人道主義情懷。

北京益仁平中心是非營利性的公益機(jī)構(gòu)，成立于2006年12月19日，致力于在中國公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展疾病防治健康教育、病患者救助及消除歧視等公益工作。它的活動(dòng)范圍主要在法律援助、普法與健康教育、調(diào)查研究、社會(huì)行動(dòng)、政策倡導(dǎo)等領(lǐng)域，特別是在爭取并維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體平等權(quán)利方面做出了突出貢獻(xiàn)。在協(xié)助的公益訴訟近二百多起案例中，最為社會(huì)廣泛關(guān)注的影響性訴訟都是這類案例，有些還開了這類案例的先河，如廣東乙肝歧視第一案；上海乙肝歧視第一案；中國艾滋就業(yè)歧視第一案；中國色盲歧視第一案；中國抑郁癥歧視第一案；中國基因歧視第一案；中國相貌歧視第一案；中國高考移民第一案；中國反壟斷第一案等等。尤其是“廣東乙肝歧視第一案”的社會(huì)反響最大。2007年1月，北京益仁平中心協(xié)助當(dāng)事人狀告港資公司偉易達(dá)成功勝訴，被告向原告乙肝病毒攜帶者李飛(化名)支付賠償金2.4萬元，并承諾將一如既往地貫徹公平公正的就業(yè)政策，禁止任何形式的歧視，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督用人政策的執(zhí)行力度，避免類似事件的發(fā)生。結(jié)案之后，李飛表示“這不僅僅是我個(gè)人的成功，也是幫助我的肝膽相照論壇(中國最大的乙肝公益網(wǎng)站)所有網(wǎng)友的成功，也是社會(huì)各界的成功(北京益仁平中心的負(fù)責(zé)人陸軍即為肝膽相照論壇的版主，一直在協(xié)助原告起訴)?！痹谝嫒势焦媛蓭焾F(tuán)隊(duì)的幫助下，李飛維護(hù)了自身的合法勞動(dòng)權(quán)。2007年3月2日，益仁平呼吁非政府組織共同關(guān)注《就業(yè)促進(jìn)法》非歧視條款遺漏乙肝和艾滋病歧視問題，并協(xié)助人大代表撰寫建議在“兩會(huì)”提交，成功促使該法添加了相關(guān)保護(hù)內(nèi)容。2007年9月，出版《就業(yè)歧視法律維護(hù)手冊(cè)》。2008年10月28日，發(fā)布《中國高等教育乙肝歧視調(diào)查報(bào)告》。北京益仁平中心正是通過反對(duì)社會(huì)歧視的途徑，為爭取和維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益和權(quán)利發(fā)揮了重要的作用，從而體現(xiàn)了NGO應(yīng)有的人道和公義的使命和精神。

盡管當(dāng)今中國的NGO,尤其是民間自發(fā)組織的社團(tuán)，大多數(shù)活動(dòng)于環(huán)保和扶貧等領(lǐng)域并大有作為，但都扮演著中國社會(huì)的表現(xiàn)性角色而非功利性角色，不同程度地體現(xiàn)了社會(huì)的人道主義價(jià)值，而國際社會(huì)的“國際社會(huì)論壇”，更是以體現(xiàn)人道主義和普適的人性為首要標(biāo)志而區(qū)別于“世界經(jīng)濟(jì)論壇”，尤其于2005年1月在巴西舉行的第五屆會(huì)議，其中有1000個(gè)NGO的代表參加論壇。

二、當(dāng)今中國NGO的生存處境

就其規(guī)模和數(shù)量而言，當(dāng)今中國非政府組織已經(jīng)相當(dāng)龐大,但是由于缺少相應(yīng)的法律支持和制度環(huán)境、公民社會(huì)的不成熟和公民自主意識(shí)的薄弱等原因，使得其從成立到運(yùn)作，既缺乏政府足夠的支持，也缺少廣泛的社會(huì)認(rèn)同,生存處境比較艱難。

首先，志愿為民卻缺乏公民支持。NGO的事業(yè)是一項(xiàng)志愿共識(shí)的事業(yè)，NGO是公民社會(huì)的代言人和服務(wù)者，公民的經(jīng)濟(jì)援助和廣泛參與必不可少。然而，在當(dāng)今中國，公民社會(huì)正處在不斷成熟的階段，公民的經(jīng)濟(jì)援助和參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。清華NGO研究所副所長賈西津曾運(yùn)用CIVISUS(全球公民參與聯(lián)盟)的公民社會(huì)指數(shù)(CSI)體系，通過調(diào)查分析，得出的結(jié)論是：中國公民參與深度和廣度不足；公民社會(huì)組織發(fā)育不足；公民社會(huì)組織非常分散；國際聯(lián)系少；公民社會(huì)組織的支持基礎(chǔ)薄弱；三個(gè)部門之間的對(duì)話、伙伴關(guān)系比較欠缺。清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所的相關(guān)研究也表明，大多數(shù)我國本土的NGO，由于資金缺乏，沒有穩(wěn)定的來源，處于維持和半癱瘓狀態(tài)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，中國公民參與的深度與參與的廣度更為不足，包括慈善捐助、志愿、作為公民社會(huì)組織成員等方面的參與均有缺陷；公民社會(huì)組織及非黨派性政治活動(dòng)較弱，公民社會(huì)組織的層次較低、聯(lián)盟缺乏。在英美發(fā)達(dá)國家，公民社會(huì)的發(fā)達(dá)不僅為NGO的基金提供了廣闊的來源，而且還為NGO從事公共事務(wù)活動(dòng)提供了大量的義工(定期到公益性的機(jī)構(gòu)中提供服務(wù))。但是在我國，人們大多忙于生活，根本無暇顧及自己的社會(huì)責(zé)任。非政府組織的很多活動(dòng)由于沒有公眾的支持與理解，很多都無法有效地開展。更加令人憂心的是，當(dāng)出現(xiàn)一些社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的民眾舉起正義的大旗公然反對(duì)不公正待遇時(shí)，那些代表億萬群眾心聲的人們卻處于孤立無援的境地，他們的勢(shì)單力薄與廣大群眾的怯弱有著莫大的關(guān)系。那些“置身事外”的民眾，責(zé)任意識(shí)強(qiáng)的就在網(wǎng)絡(luò)論壇上“口誅筆伐”；責(zé)任意識(shí)薄弱的就“置若罔聞”，全然不當(dāng)一回事。不可否認(rèn)，造成這種現(xiàn)象的原因與現(xiàn)今中國的經(jīng)濟(jì)水平、人民的生活質(zhì)量不高有關(guān)。但此種現(xiàn)象背后卻折射出幾千年來封建禮教熏陶下的國民形成了一種安于現(xiàn)狀、息事寧人的民族心理，他們大多秉著“大事化小、小事化了”的態(tài)度。加之，我國的政治民主化進(jìn)程發(fā)展緩慢，社會(huì)所主導(dǎo)的文化環(huán)境缺乏足夠的開放與包容，一些尖銳的事實(shí)一旦公開化，就會(huì)演變成十分敏感的政治話題。因此，很多人都不敢真正發(fā)出自己的聲音，在壓力面前選擇了屈服，選擇了沉默，然而這種沉默看似保護(hù)了自己，實(shí)則從長遠(yuǎn)來看，損害的是公民的根本利益。這并不是煽動(dòng)公民和政府抗?fàn)?，而只是?qiáng)調(diào)當(dāng)民眾的合法權(quán)益受到不公正對(duì)待時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)定地說“不”；這也并不是鼓動(dòng)公民與政府“叫板”，而只是突出在強(qiáng)大的壓力面前，民眾更應(yīng)切實(shí)維護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)然，很有可能，在堅(jiān)定地維護(hù)自己的合法權(quán)益的過程中，他們的呼聲無人回應(yīng)，最后所得到的結(jié)果和當(dāng)初一樣，但是即便如此，仍舊是可貴的，因?yàn)樗麄兊暮舾骟w現(xiàn)了公民的責(zé)任意識(shí)，也預(yù)示著公民社會(huì)自主意識(shí)的覺醒。

其次，緩減政府壓力卻面臨政治風(fēng)險(xiǎn)。NGO在社會(huì)生活中扮演著重要的角色，它作為第三方治理者參與到社會(huì)生活的治理中，從某種程度上說緩減了政府的壓力，去年“公民”(前公盟)在“老村長錢云會(huì)之死”案件上的表現(xiàn)就較為典型。2010年12月25日，浙江溫州樂清的老村長錢云會(huì)被工程車軋死，據(jù)當(dāng)?shù)囟嗝繐粽叻Q錢云會(huì)是被幾個(gè)人強(qiáng)行塞入車下軋死的，而警方則稱是一起普通的交通肇事案件。12月28日，公民(公盟)決定組建樂清市寨橋村村長錢云會(huì)之死調(diào)查團(tuán)，由彭劍律師、許志永博士、公民劉沙沙、張永攀和徐健組成，并于12月29日下午四點(diǎn)到達(dá)寨橋村。經(jīng)過幾天的采訪調(diào)查，公盟發(fā)布了“錢云會(huì)之死真相”調(diào)查報(bào)告，得出的基本結(jié)論是：這是一起普通的交通事故，在一定程度上緩減了由于征地和由此上訪遭遇打壓引發(fā)的村民對(duì)基層政府的強(qiáng)烈不滿。但是，中國傳統(tǒng)上是一個(gè)中央集權(quán)的國家，傳統(tǒng)政治文化在政治心理和政治認(rèn)同方面對(duì)公民社會(huì)和NGO有著一種天然的不信任感，這又使得政府從來對(duì)NGO和公民社會(huì)的發(fā)展，始終持一種謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度，從而對(duì)待非政府組織總是有所選擇。一方面，政府對(duì)于那些在環(huán)保、扶貧、教育等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用的非政府組織給予了很大的鼓勵(lì)和支持，另一方面對(duì)于那些活躍在公共維權(quán)、反歧視、法律援助等領(lǐng)域的非政府組織卻進(jìn)行諸多的限制，甚至禁止，還在民間組織在一段時(shí)間內(nèi)增長過快，或國內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時(shí)，干預(yù)民間組織的發(fā)展，對(duì)民間組織進(jìn)行清查和整理。據(jù)北京益仁平中心網(wǎng)站2009年8月13日文章指出，13日上午9時(shí)，三名自稱是“北京市海淀區(qū)工商分局甘家口工商所工作人員”的人來到益仁平中心，稱要進(jìn)行年終復(fù)核檢查，而且是普遍例行檢查，但是我工作人員在樓下恰巧遇見三名工商人員從外面徑直來到我單位21層，并未對(duì)本樓的其他單位進(jìn)行檢查，此次檢查顯然是選擇性的檢查。2009年7月17日，北京市民政局宣布取締“公盟法律研究中心”，民政局的工作人員搬走了大量辦公用品和資料，包括一些印刷品以及部分公盟的文件，僅僅把有關(guān)三鹿奶粉事件訴訟的文件留下。從以上事例我們就可以知道，政府一方面代表民眾的利益，但是在另一方面卻為了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，用行政權(quán)力壓制真實(shí)民意的表達(dá)，用政治策略手段安撫不良情緒。這些公益性的非政府組織站在公眾的立場，采用合法的手段和途徑捍衛(wèi)民眾的權(quán)益卻不得不面臨與政府抗?fàn)幍木置?。這里對(duì)益仁平中心的限制檢查，公盟被取締只是“草根”非政府組織生存狀況的一個(gè)縮影，在這背后還有很多組織正遭受著相同的命運(yùn)——站在社會(huì)正義的立場，捍衛(wèi)公眾的合法權(quán)益但自身卻遭遇著歧視，合法權(quán)益被無情剝奪。這些遭受不公正待遇的非政府組織仍需奮力“突出重圍”。

最后，從事公益活動(dòng)卻難以“公益”正名。我國現(xiàn)行社團(tuán)管理的雙重管理體制是在1989年10月國務(wù)院第49次會(huì)議上通過的《社會(huì)團(tuán)體登記管理案例》確立的。所謂雙重管理體制是指對(duì)非政府組織的登記注冊(cè)管理及日常管理實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。民政部門是非政府組織的法定登記管理機(jī)關(guān)，而一個(gè)非政府組織只有黨政機(jī)關(guān)和由黨政機(jī)關(guān)委托的單位才有資格擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，也就是說非政府組織在通過登記注冊(cè)成為合法組織之前必須首先成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象，并受其管理和控制。但是大多數(shù)非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域難以得到職能機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，因而不得不在工商局注冊(cè)為企業(yè)，如上文所述的北京公盟和北京益仁平中心都是工商注冊(cè)的，這就意味著他們必須向企業(yè)那樣繳納所得稅。而非政府組織本身的性質(zhì)就決定了它的非營利性，它們的所得大部分都是社會(huì)捐贈(zèng)，本來它們的資金來源就很有限，再加上較重的克扣稅，生存境況著實(shí)令人堪憂了。據(jù)資料記載，公盟于2009年7月14日(即在被取締前三天)，接到北京市國家稅務(wù)總局和地方稅務(wù)總局同時(shí)送來的《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)通知書》，做出地稅擬處罰30多萬元，國稅擬追繳18萬多元所得稅，處以93萬多元的罰款，兩項(xiàng)共計(jì)142萬元的行政處罰。公盟是一家公益組織，無奈注冊(cè)為公司，組織的運(yùn)行并沒有多少的盈利，而所有的處罰都是針對(duì)捐助款項(xiàng)所要繳納的所得稅，根據(jù)法律處罰額度在50%到5倍之間，稅務(wù)部門沒有任何理由一律最重的5倍處罰，然而就在處罰通知書下達(dá)后三天，民政局就宣布取締公盟。盡管2010年8月21日，北京市公安局決定撤銷公盟涉嫌偷稅一案，歸還賬目等扣押物品，并解除了公盟負(fù)責(zé)人徐志永的取保候?qū)?，但原公盟人員從此只能以“公民”為新的組織名稱而繼續(xù)工作。

三、當(dāng)今中國NGO的發(fā)展途徑

我國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期,一個(gè)理性成熟的現(xiàn)代社會(huì)需要發(fā)達(dá)的NGO和健全的公民社會(huì)。而這需要社會(huì)在一個(gè)更深層次、更大空間和更廣領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行變革。在這場變革中，NGO特別是扎根民間的非政府組織并不應(yīng)被動(dòng)等待環(huán)境的改變而應(yīng)積極主動(dòng)采取措施擴(kuò)大社會(huì)影響，爭取合法權(quán)益，進(jìn)而促成社會(huì)環(huán)境的改變。

第一，拓寬NGO的社會(huì)效應(yīng)。所謂NGO的社會(huì)效應(yīng)，就是指NGO的社會(huì)影響力和公信力。拓寬NGO的社會(huì)效應(yīng)，就在于擴(kuò)大其社會(huì)影響并提高其公信地位，使其在一個(gè)具有包容與開放的社會(huì)文化環(huán)境下健康發(fā)展。NGO的社會(huì)效應(yīng)的發(fā)揮需要全社會(huì)的參與互動(dòng)，尤其是對(duì)于弱小的草根組織而言，更需要集體的力量。在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)的作用不言而喻，因此，拓寬非政府組織的社會(huì)效益首要的就是在網(wǎng)絡(luò)中搭建互動(dòng)平臺(tái)。在虛擬的網(wǎng)絡(luò)非政府組織中，可以廣泛的分享資源、傳播信息、表達(dá)需求、尋求問題解決方案。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)公益性組織聲音、推進(jìn)影響公共政策決策的進(jìn)程，進(jìn)而促成社會(huì)環(huán)境的改變。在這一過程中，非政府組織不僅在網(wǎng)民之間形成協(xié)同作用，而且還有助于與政府進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)。所以網(wǎng)絡(luò)非政府組織發(fā)展的完善與否直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)中非政府組織的生存。與此同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)非政府組織的影響不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)生活中的非政府組織就應(yīng)該采取有效措施進(jìn)一步拓寬社會(huì)效益。首先，積極擴(kuò)大宣傳，這種宣傳不是我們通常認(rèn)為的投放廣告，張貼畫報(bào)，而是舉行一些有意義的公益活動(dòng)。比如，在3·15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日，維權(quán)類的非政府組織可以免費(fèi)提供法律咨詢，介紹相關(guān)新出臺(tái)的法律法規(guī)。在世界艾滋病日，醫(yī)療服務(wù)類的非政府組織可以印發(fā)宣傳資料，宣傳艾滋病的防護(hù)和保健，號(hào)召人們關(guān)愛自己。無形之中，公眾知曉這些組織的存在，公益性的宣傳也擴(kuò)大社會(huì)影響力。當(dāng)然，拓寬非政府組織的社會(huì)效益離不開社會(huì)民眾的支持，而首先要解決的就是來自民間的資金支持，毋庸置疑，解決資金問題，不是靠幾個(gè)大富豪、大企業(yè)的長期捐助(因?yàn)檫@也不現(xiàn)實(shí))，而應(yīng)該求助每一個(gè)社會(huì)成員，每人每月貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量，或是做義工將自己的服務(wù)時(shí)間存入自己的“銀行”，或是堅(jiān)持每月捐獻(xiàn)幾元錢。這是壹基金的創(chuàng)辦理念，也是非政府組織謀求生存，尋求“可持續(xù)發(fā)展”的必由之路。

第二，保障NGO的合法權(quán)益。NGO是市民社會(huì)的代表，它的充分發(fā)育是市民社會(huì)成熟的標(biāo)志，也是國家走向善治的必要條件。要使NGO得到充分發(fā)展，首要的就是保障NGO的合法權(quán)益：首先，政府應(yīng)用理性、寬容的態(tài)度對(duì)待NGO特別是“草根”組織的發(fā)展,NGO既然是非政府組織，就有著與政府不盡相同的社會(huì)目標(biāo)和政治信念，但決不能因此而被視為反政府組織，對(duì)于那些在維權(quán)、反歧視、法律援助等領(lǐng)域的非政府組織所采取的諸多限制，應(yīng)該說這是由整個(gè)社會(huì)文化環(huán)境所導(dǎo)致的。政府更多的應(yīng)該是對(duì)這些組織的發(fā)展加以正確引導(dǎo)，細(xì)化管理職責(zé)，對(duì)它們積極的活動(dòng)予以尊重和認(rèn)可，從而提供寬松的制度環(huán)境。其次，政府應(yīng)完善非政府組織的相關(guān)立法，到目前為止，還沒有一部關(guān)于社團(tuán)管理的正式立法，現(xiàn)有的社團(tuán)管理法律基本上都是法規(guī)、條例，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年修訂)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(1999年)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年修訂)，這些條例是關(guān)于社團(tuán)管理的最重要的法規(guī)。我們知道,憲法規(guī)定結(jié)社自由是公民的基本權(quán)利,這是我國NGO發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。很多國家有民間組織振興法和促進(jìn)法,我國也應(yīng)該根據(jù)國情積極健全社團(tuán)管理的法律法規(guī)體系，及時(shí)制定關(guān)于非政府組織的正式立法。在法律條文中應(yīng)該明確規(guī)定非政府組織登記的方式和程序、享有的權(quán)利、承擔(dān)的責(zé)任、運(yùn)行的規(guī)則、注銷的條件與程序等。作為一部實(shí)體法,它的首要功能就是要保證非政府組織各個(gè)方面的活動(dòng)或行為都能有章可循。另外,還要根據(jù)非政府組織的不同類別的不同特點(diǎn)，制定和完善某些具體非政府組織的單行法規(guī),以便為各類非政府組織的管理和監(jiān)督提供法律依據(jù)。只有健全的法律體系才能從根本上保障非政府組織的合法權(quán)益。與此同時(shí)，非政府組織也可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促成政府態(tài)度的改變。一方面，可以做一些可以減少政府管理成本的事,如協(xié)助政府起草法規(guī)和政策、參加政府決策過程中的聽證、從事行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與管理等;另一方面，可以積極爭取政府高級(jí)官員的支持，熟悉中國政府內(nèi)部運(yùn)作的人都知道，爭取中央的支持無疑具有決定意義。

第三，改革現(xiàn)行NGO的注冊(cè)管理制度?，F(xiàn)行NGO實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程,對(duì)NGO成立的條件控制很嚴(yán),即前面講過的必須成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象，并受其管理和控制。這在相當(dāng)大的程度上限制了NGO取得合法地位,也造成了一系列的不公平。因此，政府應(yīng)放寬對(duì)非政府組織的登記控制，重新定位登記管理機(jī)關(guān)，著重強(qiáng)調(diào)它的監(jiān)督和投訴受理職能，并依靠社會(huì)力量建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督體系。另外，還有一個(gè)不可忽視的問題就是當(dāng)非政府組織合法注冊(cè)之后，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對(duì)其管理與監(jiān)督并沒有明確的職責(zé)規(guī)定，哪些該管，哪些不該管并沒有一個(gè)清晰的鑒定。因而這種管理就帶有很大程度上的隨意性和主觀性。一旦業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為非政府組織的活動(dòng)帶有激進(jìn)和敏感性就會(huì)粗暴的予以干涉，或者出現(xiàn)了問題，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)就不可避免的互相推諉。這種管理制度產(chǎn)生的后果就是真正為公眾謀福利、為公眾奔走呼告的非政府組織無法注冊(cè)為民間團(tuán)體，不得不注冊(cè)為企業(yè)承擔(dān)了繁重的稅務(wù)；而注冊(cè)為民間團(tuán)體的非政府組織在組織運(yùn)行、開展活動(dòng)等方面又不得不面臨諸多限制，使其發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。這種“后天不良”的發(fā)展自然不利于政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，也嚴(yán)重制約公民社會(huì)的成熟與發(fā)展。因此,政府應(yīng)改革業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，制定具體的法規(guī)明確規(guī)定管理的范圍、管理的權(quán)限、管理的流程、管理的職責(zé)，用這種規(guī)范化、程序化、清晰具體地對(duì)非政府組織運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，既不“越俎代庖”也不“敷衍塞責(zé)”；既促使它們充分發(fā)揮作用滿足社會(huì)需要，又對(duì)它們的行為后果及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和制約，從而在良好的法律制度環(huán)境下為非政府組織的發(fā)展提供一個(gè)廣闊的發(fā)展空間，更好的發(fā)揮其作用。

當(dāng)代中國NGO的健康發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)改革發(fā)展的必然要求，也是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的題中之義。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，在社會(huì)環(huán)境并不十分開放、法律機(jī)制并不十分健全、公民自主意識(shí)并不明顯的背景下，我國NGO特別是“草根”組織的發(fā)展的確受到很多阻礙。但任何事物的發(fā)展總有一個(gè)不斷前進(jìn)的過程，也是多種因素共同作用的結(jié)果。因此，我國NGO的良好發(fā)展也并不能一味的要求政府改革，其自身也需要多方面的改進(jìn)，從某種程度上來說NGO可以說是“舶來品”，因而其發(fā)展就必須適應(yīng)中國的“水土” ——深深扎根于中國現(xiàn)實(shí)的土壤上，鑲嵌于中國特殊的體制內(nèi)，不斷將NGO的發(fā)展“本土化”、“中國化”，從而探索出一條切實(shí)可行、收效顯著的獨(dú)立自主的發(fā)展道路。

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