事業(yè)單位人事爭(zhēng)議中的法律問(wèn)題研究

陳曉寧

(南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210093)

事業(yè)單位人事爭(zhēng)議中的法律問(wèn)題研究

陳曉寧

(南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210093)

隨著我國(guó)事業(yè)單位人事制度改革的不斷推進(jìn),各種人事爭(zhēng)議日漸增多,但人事爭(zhēng)議當(dāng)事人的訴求表達(dá)機(jī)制與權(quán)益保障機(jī)制并未健全,人事爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑有限。目前改變我國(guó)事業(yè)單位人事關(guān)系立法滯后的可行方案是,通過(guò)司法解釋將人事爭(zhēng)議納入到《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》與《勞動(dòng)合同法》的規(guī)范之中,通過(guò)勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定予以解決。

事業(yè)單位;人事爭(zhēng)議;救濟(jì)途徑;法律適用

一、事業(yè)單位人事爭(zhēng)議的類型

事業(yè)單位人事爭(zhēng)議,是指事業(yè)單位在人事管理過(guò)程中與聘用制工作人員之間發(fā)生的爭(zhēng)議,這些爭(zhēng)議包括但不限于錄用、考核、工資福利待遇、職稱評(píng)定、職務(wù)晉升、辭職辭退、離職等糾紛。事業(yè)單位的人事爭(zhēng)議分為以下幾種類型:第一類是錄用、確認(rèn)聘用關(guān)系糾紛。錄用糾紛指受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序等問(wèn)題上發(fā)生的糾紛;確認(rèn)聘用關(guān)系糾紛主要是指受聘人員在聘用期限屆滿之后繼續(xù)在用人單位工作,但用人單位疏于人事管理耽誤了聘用合同的續(xù)訂,從而導(dǎo)致的與聘用關(guān)系有關(guān)的糾紛。第二類是履行聘用合同糾紛。即受聘人員與聘用單位之間因履行聘用合同而發(fā)生的各種糾紛,此類糾紛中還包括受聘人員與聘用單位之間存在服務(wù)合同與聘用合同中期限不一致而導(dǎo)致的糾紛。第三類是職級(jí)確定、職稱評(píng)定、職務(wù)晉升糾紛。職級(jí)確定糾紛主要是指學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等單位技術(shù)崗位上的受聘人員以什么級(jí)別的專業(yè)技術(shù)職稱起算,亦即專業(yè)技術(shù)職稱確認(rèn)糾紛;職稱評(píng)定糾紛是指受聘人員符合了高一級(jí)的專業(yè)技術(shù)職稱任職條件,在職稱評(píng)審過(guò)程中所發(fā)生的糾紛;職務(wù)晉升糾紛是指受聘人員與聘用單位之間在職務(wù)晉升過(guò)程中發(fā)生的糾紛。第四類是辭職離職、辭退糾紛,即解聘辭聘糾紛。該類糾紛實(shí)際上就是受聘人員與聘用單位之間就聘用合同的解除或終止而產(chǎn)生的糾紛。第五類是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、賠償金糾紛。即聘用單位與受聘人員在解除聘用合同關(guān)系或違法解除時(shí)因經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、賠償金而發(fā)生的糾紛。

二、事業(yè)單位人事爭(zhēng)議的解決途徑及法律制度

2003年9月,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》,對(duì)于事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議,如果當(dāng)事人一方不服人事仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決,可以向人民法院提起訴訟;一方當(dāng)事人在法定期間內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決,另一方當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行。這一司法解釋的出臺(tái),解決了人事爭(zhēng)議缺乏司法審判程序的問(wèn)題,標(biāo)志著人事爭(zhēng)議“一裁二審”的救濟(jì)模式形成。就事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決的依據(jù)而言,多散見于一些專項(xiàng)立法、部門規(guī)章以及各省市政府的規(guī)范性文件,歸結(jié)起來(lái)可以分為三類:一是法律,即《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》;二是《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈人事爭(zhēng)議處理規(guī)定〉的通知》等有關(guān)人事爭(zhēng)議處理的各種規(guī)范性文件;三是最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議若干問(wèn)題的規(guī)定》等審理人事爭(zhēng)議法律適用的司法指導(dǎo)文件。

就第一類法律而言,《勞動(dòng)法》第2條第2款規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者,依照本法執(zhí)行?！辈⒃诘?0章專章規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議解決制度,但并未區(qū)分勞動(dòng)爭(zhēng)議與人事爭(zhēng)議,這也是很多法院將人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議混為一談的原因之一。《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)合同制度作出了詳盡的規(guī)定,其在第2條第2款中將事業(yè)單位和其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同的行為納入該法的適用范圍,還在附則第96條中特別指出:“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同,法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定;未作規(guī)定的,依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”依此,與事業(yè)單位建立勞動(dòng)合同關(guān)系的職工在與單位發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),解決的依據(jù)是勞動(dòng)法的有關(guān)規(guī)定;但事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同發(fā)生爭(zhēng)議的,救濟(jì)依據(jù)是首先適用法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的規(guī)定,未作規(guī)定的,適用《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》?！豆珓?wù)員法》第106條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員,經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理?！币来?《公務(wù)員法》第15章申訴控告的有關(guān)規(guī)定以及第100條人事爭(zhēng)議仲裁的規(guī)定是法律、法規(guī)授權(quán)事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員人事爭(zhēng)議處理的法律依據(jù)。

目前處理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議的部門規(guī)章等規(guī)范性文件包括:《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》、關(guān)于印發(fā)《人事爭(zhēng)議處理規(guī)定》的通知、《人事爭(zhēng)議處理辦案規(guī)則和人事爭(zhēng)議仲裁員管理辦法》、《人事部關(guān)于修改〈人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定〉和〈人事爭(zhēng)議處理辦案規(guī)則〉有關(guān)條款的通知》、《人事部關(guān)于設(shè)立中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)在京直屬事業(yè)單位人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的通知》以及《關(guān)于人事爭(zhēng)議仲裁適用有關(guān)法律問(wèn)題的答復(fù)意見的函》。

針對(duì)法院審理人事爭(zhēng)議案件法律適用的困難,最高人民法院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條指出:“事業(yè)單位與其工作人員間因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理?！钡?條劃定了可以進(jìn)入司法訴訟程序的人事爭(zhēng)議仲裁案件的范圍:“本規(guī)定所稱人事爭(zhēng)議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議。”《關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》則具體解釋了《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)定的“適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理”的含義是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。

三、事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決法律制度的缺陷

我國(guó)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決雖然途徑很多,但爭(zhēng)議仲裁與司法審判之間仍存在諸多銜接不到位的問(wèn)題:第一,受案銜接不順暢,人事爭(zhēng)議仲裁事項(xiàng)范圍比法院的受案范圍寬泛。人事爭(zhēng)議的受案范圍是:事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議;社團(tuán)組織與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議;軍隊(duì)聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議;依照法律、法規(guī)規(guī)定可以仲裁的其他人事爭(zhēng)議。而最高人民法院的受案范圍僅是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議”。對(duì)于其他的人事爭(zhēng)議,如聘期考核、職稱評(píng)定、職務(wù)晉升等方面的爭(zhēng)議法院不予受理。第二,實(shí)體法律銜接錯(cuò)位,人事仲裁與司法審判適用的實(shí)體法不統(tǒng)一。當(dāng)前人事仲裁基本上是依據(jù)部門規(guī)章和各地的政策文件來(lái)處理爭(zhēng)議,而人民法院主要依據(jù)勞動(dòng)法以及相關(guān)司法解釋裁判案件。由此而來(lái),人事仲裁與司法審判往往對(duì)同一問(wèn)題出現(xiàn)不同的裁判結(jié)果。第三,執(zhí)行銜接弱化。人事仲裁與司法執(zhí)行銜接弱化主要表現(xiàn)在:一方面,部分人事仲裁裁決及生效調(diào)解書不具有執(zhí)行效力;另一方面,對(duì)具有人身性質(zhì)的仲裁裁決缺乏執(zhí)行措施的規(guī)定。這些會(huì)使當(dāng)事人的權(quán)利不能及時(shí)得到實(shí)現(xiàn)。

總體而言,我國(guó)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議法律制度存在以下缺陷:首先,人事爭(zhēng)議解決存在大量的救濟(jì)空白。雖然法律、人事部規(guī)章與規(guī)范性文件、地方政府大量的有關(guān)事業(yè)單位人事制度改革的意見、規(guī)則、辦法、措施為事業(yè)單位職員的聘用聘任、辭職辭退、行政處分、未聘安置等人事糾紛提供了諸如調(diào)解、申訴、控告、人事仲裁、訴訟等多項(xiàng)人事爭(zhēng)議解決措施,但大部分的規(guī)定比較模糊,多數(shù)屬于原則性的規(guī)定。在實(shí)踐過(guò)程中,現(xiàn)有的事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決制度還存在大量的救濟(jì)空白。如前所述,對(duì)于考核、職稱評(píng)定、職級(jí)晉升等方面人事權(quán)利,發(fā)生糾紛時(shí)大部分只能向原單位申請(qǐng)復(fù)核,或是向主管行政機(jī)關(guān)提起申訴,缺乏仲裁、訴訟等程序化的裁判救濟(jì)機(jī)制。尤其值得關(guān)注的是,為了改變事業(yè)單位現(xiàn)有的單一固定用人方式,促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才資源的社會(huì)化、市場(chǎng)化,國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位積極實(shí)行固定崗位與流動(dòng)崗位相結(jié)合、專職與兼職相結(jié)合的用人辦法,鼓勵(lì)和支持事業(yè)單位的人才流動(dòng)。但目前對(duì)事業(yè)單位與職工因兼職發(fā)生爭(zhēng)議的救濟(jì)在大部分地區(qū)仍然處于空白狀態(tài)。

其次,缺少統(tǒng)一、高位階的法律依據(jù)。當(dāng)前除了《勞動(dòng)法》、《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)合同法》的少量條文之外,事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決的依據(jù)大量的是中央和地方政府在事業(yè)單位改革中產(chǎn)生的政策文件。這些文件多數(shù)以“辦法”、“意見”的形式發(fā)出,就級(jí)別而言連部門、政府規(guī)章都算不上,實(shí)踐中很難成為專門的爭(zhēng)議解決制度,特別是人事爭(zhēng)議訴訟的法律依據(jù),這在很大程度上阻礙了事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決體系的建立和完善。最后,救濟(jì)制度體系的零散與混亂。事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決機(jī)制的零散、混亂具體表現(xiàn)在:一方面,不同類型的事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決的途徑不同。對(duì)參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位而言,人事爭(zhēng)議只能采用《公務(wù)員法》規(guī)定的申訴、控告途徑救濟(jì);對(duì)一般的事業(yè)單位而言,根據(jù)人事爭(zhēng)議的不同,救濟(jì)途徑通常包括申訴、控告、協(xié)商、調(diào)解、人事仲裁、人事爭(zhēng)議訴訟等。另一方面,不同地區(qū)的事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決的類型和途徑不同。現(xiàn)在各地的事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決多是以本地區(qū)的政府規(guī)范性文件為依據(jù),造成了事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決的地區(qū)差別嚴(yán)重。

四、完善事業(yè)單位人事爭(zhēng)議解決法律制度的建議

人事爭(zhēng)議仲裁與訴訟是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要的矛盾調(diào)處機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出,要形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制,發(fā)揮仲裁與訴訟的積極作用。要自覺將法制意識(shí)和大局意識(shí)結(jié)合起來(lái),既要注意妥善處理國(guó)家、集體和個(gè)人利益之間的關(guān)系,又注意處理好法律和政策之間的關(guān)系,追求法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一,最大限度地解決各種人事爭(zhēng)議,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此,完善人事爭(zhēng)議立法,解決人事爭(zhēng)議仲裁與訴訟的銜接問(wèn)題就成了構(gòu)建和諧人事關(guān)系的必要因素。一是通過(guò)司法解釋,解決人事爭(zhēng)議解決程序的法律適用問(wèn)題。通過(guò)司法解釋,明確將《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》作為人事爭(zhēng)議解決的程序依據(jù),同時(shí)擴(kuò)大人事爭(zhēng)議的受案范圍。二是通過(guò)司法解釋,解決人事爭(zhēng)議的實(shí)體法律適用問(wèn)題。對(duì)事業(yè)單位聘用制工作人員的聘用合同如何適用《勞動(dòng)合同法》作出規(guī)定,聘用(聘任)合同與勞動(dòng)合同雖然有不同的地方,但本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別,不應(yīng)存在兩種合同制度,將聘用(聘任)合同納入《勞動(dòng)合同法》的適用范圍,解決事業(yè)單位人員實(shí)體權(quán)利保護(hù)無(wú)法可依的局面,有利于人事關(guān)系的法制化和規(guī)范化,有利于保護(hù)事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)利,有利于促進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位的人事制度的改革。

(責(zé)任編輯:武衛(wèi)華)

D922.591

A

1003—4145[2011]01—0145—03

2010-12-03

陳曉寧,南京大學(xué)法學(xué)院教師。