政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用目標(biāo)探索

滕煥欽 張芳潔

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用目標(biāo)探索

滕煥欽 張芳潔

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

政府進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是追求效用最大化,政府在追求效用最大化目標(biāo)的過程中會受到政府風(fēng)險(xiǎn)管理資源不足的條件約束。因此,必須考慮如何突破政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理資源不足的約束,利用市場組織及個(gè)體資源參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理,與政府資源共同協(xié)作突破公共風(fēng)險(xiǎn)管理資源約束,盡可能實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。

政府;公共風(fēng)險(xiǎn)管理;效用目標(biāo);約束條件

相對于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn),公共風(fēng)險(xiǎn)的特征:一是市場機(jī)制無法有效地將風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)分配至應(yīng)負(fù)責(zé)或有能力承受風(fēng)險(xiǎn)的一方;二是通過自由市場價(jià)格機(jī)制無法合理反應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的成本;三是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果往往造成較大的社會影響。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的成因,公共風(fēng)險(xiǎn)可以分為自然性公共風(fēng)險(xiǎn)和社會性公共風(fēng)險(xiǎn)兩類。前者主要是人與自然交互作用的結(jié)果,后者則主要是人的因素造成的。自然性公共風(fēng)險(xiǎn)屬于純粹風(fēng)險(xiǎn),包括巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生健康全風(fēng)險(xiǎn)等,社會性風(fēng)險(xiǎn)則屬于投機(jī)風(fēng)險(xiǎn),其中包含收益的可能性,包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會風(fēng)險(xiǎn)等。

一、公共風(fēng)險(xiǎn)管理的效用目標(biāo)

對公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理,政府責(zé)無旁貸,政府進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是追求效用最大化。由于自然性公共風(fēng)險(xiǎn)是純粹風(fēng)險(xiǎn),只可能有損失而不可能盈利。對于公共風(fēng)險(xiǎn)決策者來說,其效用目標(biāo)包括兩層:一是沒有損失(包括實(shí)際損失和潛在損失),二是從風(fēng)險(xiǎn)損失中獲取新的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。前者的最大效用為1,損失越大,滿意度越低,效用越小,直至為0。對于后者來說,從風(fēng)險(xiǎn)損失中獲取的新的風(fēng)險(xiǎn)管理能力越大越好,因此無法確定其最大效用,但其最小效用為1。對于社會性公共風(fēng)險(xiǎn),對于其管理決策者來說,就是要以盡可能小的損失代價(jià)獲取盡可能大的收益。因此,公共風(fēng)險(xiǎn)管理的管理效用目標(biāo)是多重的。

公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到公共風(fēng)險(xiǎn)管理成本(c)約束,c主要包括公共風(fēng)險(xiǎn)管理資金耗費(fèi)成本c1和專業(yè)技術(shù)投入成本c2,等。

政府風(fēng)險(xiǎn)管理的效用目標(biāo)函數(shù)分別為:maxU(1)=1; maxU(R)≥F和mixU(C)≤F。約束條件為:c1+c2≮F。其中,maxU(1)表示自然性公共風(fēng)險(xiǎn)損失管理的最大效用目標(biāo); maxU(R)表示公共風(fēng)險(xiǎn)管理收益;mixU(C)表示公共風(fēng)險(xiǎn)管理的成本;F表示投入公共風(fēng)險(xiǎn)管理的費(fèi)用額度。

與個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)管理相比,公共風(fēng)險(xiǎn)管理除了要考慮損失的可能性和損失的嚴(yán)重度外,還要考慮民眾的信任度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分?jǐn)倖栴}。由此,政府進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的表達(dá)形式:

其中,U為效用函數(shù)值,x表示安全保障,y表示民眾信任度,所有變量因子都是關(guān)于x與y的函數(shù)。R1(x,y)是人身安全收益,R2(x,y)是財(cái)產(chǎn)安全收益,R3是民眾信任收益;它們的作用權(quán)數(shù)分別為β1(y)、β2(y)、β3(y),即權(quán)數(shù)隨著公眾滿意度變化而變化;C1(x,y)公共風(fēng)險(xiǎn)管理資金耗費(fèi)成本,C2(x,y)為專業(yè)技術(shù)投入成本,C3(x,y)為機(jī)會成本。

收益主要有:①通過風(fēng)險(xiǎn)管理帶來的人身安全的保障收益;②通過風(fēng)險(xiǎn)管理帶來的財(cái)產(chǎn)的保障收益;③民眾對政府的信任收益。風(fēng)險(xiǎn)管理的成本主要有:①風(fēng)險(xiǎn)管理資金投入費(fèi)用;②風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)投入成本;③機(jī)會成本。其中,①、②保障收益,主要是指由于風(fēng)險(xiǎn)保障功能帶來的安全,國家主要是為了保障社會再生產(chǎn)的順利進(jìn)行和保護(hù)民眾的利益。③民眾的信任,有利于社會和諧持續(xù)發(fā)展。

無論是政府還是個(gè)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理都需要人力、物力、財(cái)力的投入,都不可避免地會發(fā)生費(fèi)用,并因此產(chǎn)生機(jī)會成本。風(fēng)險(xiǎn)管理總效用隨著收益增加而增大,隨著成本增加而減少。

要獲得最大效用,即MaxU,則:

MaxU=(R1+R2+R3)–(C1+C2+C3)

二、政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用目標(biāo)的約束條件分析

目前,我國面臨著許多公共風(fēng)險(xiǎn),包括一些重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和事關(guān)社會長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的相關(guān)重要領(lǐng)域的社會風(fēng)險(xiǎn),如社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、弱勢群體的生存發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等,影響著我國的社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。然而,公共風(fēng)險(xiǎn)管理所需要的資金、專業(yè)技術(shù)以及公共風(fēng)險(xiǎn)本身的特質(zhì)等資源條件約束了我國政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)我國公共風(fēng)險(xiǎn)管理的資金約束分析

從政府財(cái)政資金投入來看,近年來由于減免稅、預(yù)算外資金等方面的原因,我國政府的社會資源汲取能力有限,難以為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)提供強(qiáng)有力的財(cái)力支撐。尤其是當(dāng)重大風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí),政府擁有的資源往往受到很大約束。以自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理為例,2004-2007年中國自然災(zāi)害損失額與財(cái)政(民政)支出額之比:2004年自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失1602.3億元,自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)(民政)支出51.1億元,財(cái)政資金救助費(fèi)占自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比例為3.19%;2005年自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失2042.1億元,救濟(jì)費(fèi)(民政)支出62.6億元,財(cái)政救助占自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比例為3.07%;2006年、2007年自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失分別為2528.1億元和2363.0億元,救濟(jì)費(fèi)(民政)支出則分別為79.0億元和79.8億元,財(cái)政救助占自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比例分別為3.12%和3.38%。①資料來源:中國資訊行數(shù)據(jù)庫?？梢?我國政府對公共風(fēng)險(xiǎn)管理的財(cái)政投入是嚴(yán)重不足的。有資料顯示,我國2004-2007年民政支出占財(cái)政支出的比重僅分別為2.0%、2.1%、2.28%、2.45%。這意味著,在我國非政府主體承擔(dān)了大部分的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。

(二)我國公共風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)技術(shù)約束

在我國,無論是公共風(fēng)險(xiǎn)管理還是私人風(fēng)險(xiǎn)管理都起步較晚。西方國家從上世紀(jì)80年代就開始深入探索公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生發(fā)展及其管理,形成了比較完整的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)處理、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都開發(fā)出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和工具,并成立風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)會,動態(tài)地研究探索風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生發(fā)展及其管理。對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知我國還是最近幾年的事兒,有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)技術(shù)處于初步學(xué)習(xí)和探索階段,風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人員極度缺乏,風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的供給能力與需求存在巨大的缺口。

(三)我國公共風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)的約束

從自然屬性風(fēng)險(xiǎn)來看,我國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率大,影響幅度廣,損失后果嚴(yán)重。僅從滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷四類地質(zhì)災(zāi)害狀況來看,2004-2007年我國大陸地區(qū)就分別發(fā)生13555次、17751次、102804次和25364次。我國大部分的人口、工農(nóng)業(yè)基地都分布在臺風(fēng)、潮汐、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的東部沿海地區(qū),因自然災(zāi)害每年都會造成大量的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

從社會性風(fēng)險(xiǎn)來看,目前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,社會發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)體制改革及社會利益格局的調(diào)整都發(fā)生了很大的變化,價(jià)值觀念趨于多元化、社會矛盾沖突日益增多,由此產(chǎn)生極大的公共風(fēng)險(xiǎn)。就風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代特征而言,傳統(tǒng)的單一性、簡單性和局域性的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)嬗變?yōu)楫?dāng)代的復(fù)雜性、不確定性和全局性的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)。各種風(fēng)險(xiǎn)之間呈現(xiàn)出高度的相關(guān)性和傳遞性,風(fēng)險(xiǎn)后果不斷被強(qiáng)化和擴(kuò)大。在我國,風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生,后果殊難預(yù)料。其一人口規(guī)模大、密度高,公眾風(fēng)險(xiǎn)管理能力較差,因而風(fēng)險(xiǎn)的影響幅度大,后果更加嚴(yán)重;其二市場化趨勢帶來了各種社會要素(包括人口、物質(zhì)、信息、資本等)的急劇流動,提高了風(fēng)險(xiǎn)的傳遞性。因此,要突破公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的約束條件,必須探索更多的可利用資源而不能僅僅依靠政府資源。

三、突破政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理約束的資源選擇

從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行條件來看,除政府資源外,還包括市場資源和社會個(gè)體志愿資源。因此,我們可以利用市場資源和志愿資源參與進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理,充分發(fā)揮政府、市場和志愿組織(者)等各種資源,保障公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

各種資源的綜合利用效果取決于多元化的公共風(fēng)險(xiǎn)管理主體和工具選擇。對于公共風(fēng)險(xiǎn)的管理,政府責(zé)無旁貸。除政府外,市場組織和志愿者(包括各種慈善組織及個(gè)體)也將參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理,并成為提供公共風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)品的主體。從可選工具來看,包括強(qiáng)制性工具、混合工具和志愿工具。所謂強(qiáng)制性工具,又叫指導(dǎo)性工具或規(guī)制性工具,以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo);志愿工具一般是指個(gè)體志愿者為了實(shí)現(xiàn)某一社會(非營利)目標(biāo),自愿投入資源、自主參與相應(yīng)的活動;混合工具是指介于強(qiáng)制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具,其中以市場化手段為主。強(qiáng)制性工具是政府進(jìn)行公共管理最重要的工具。此外,混合工具(市場交易原則)和志愿工具(自愿)也是公共風(fēng)險(xiǎn)管理工具。尤其是在當(dāng)代社會,公共問題的復(fù)雜性,使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題。②陳振明、和經(jīng)緯《政府工具研究的新進(jìn)展》,《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期。

在多元化的公共風(fēng)險(xiǎn)管理中,政府要履行服務(wù)職能和管理職能,一方面要履行服務(wù)職能,即提供一部分公共風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)品;另一方面,要履行管理職能,要對市場主體和自愿者參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行規(guī)制。在利用強(qiáng)制性的直接行動方式進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí),用規(guī)制對市場組織和社會個(gè)體施加影響。

市場參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理就是采用企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù),強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者導(dǎo)向,追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益目標(biāo),實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。關(guān)鍵在于市場能否有效地承擔(dān)政府讓渡的職能。如果市場發(fā)育不健全,就不能有效發(fā)揮資源的配置作用。因此,市場主體必須在政府的監(jiān)督管理下,按照市場交易原則提供公共管理服務(wù)。

目前,自愿者參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理越來越多,自愿資源已經(jīng)成為公共風(fēng)險(xiǎn)管理資源的重要組成部分,而且非政府部門參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理在我國早已存在。其中,社會慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人捐款在公共風(fēng)險(xiǎn)尤其是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮了很大作用。例如2008年的5·12汶川大地震,有關(guān)專家估計(jì)此次地震直接損失總額約達(dá)1500億元。而有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,在地震發(fā)生后的20天內(nèi),就接受國內(nèi)外社會各界捐贈的款物總計(jì)417.42億元;到7月底,全國共接收國內(nèi)外社會各界捐贈的款物總計(jì)592.49億元。對于自愿者參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理,政府及有關(guān)部門只需對其加以引導(dǎo)和規(guī)范即可。

四、多元化公共風(fēng)險(xiǎn)管理具體模式

公共風(fēng)險(xiǎn)管理主體及其工具的選擇,主要依賴于公共風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)和管理資源的可利用性?；境霭l(fā)點(diǎn)是公共利益,基本目標(biāo)是公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用最大化。在選擇公共風(fēng)險(xiǎn)管理主體及其工具時(shí),需要考慮幾個(gè)方面的因素:一是政府及其強(qiáng)制性工具是多元化公共風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)確定相應(yīng)的管理幅度。二是公共風(fēng)險(xiǎn)管理主體及其工具的選擇必須以多元理性為基礎(chǔ)。企業(yè)及志愿者參與公共風(fēng)險(xiǎn)管理,擴(kuò)大了行為主體,也是公共風(fēng)險(xiǎn)管理多元化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。企業(yè)及志愿者在提供混合公共產(chǎn)品時(shí),還要承擔(dān)公共責(zé)任;以市場競爭方式和以商業(yè)化運(yùn)作手段提供混合公共產(chǎn)品,擴(kuò)大并延伸了公共風(fēng)險(xiǎn)管理理念及效果;三是在選擇和評估不同的主體和工具時(shí),其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是多元的。對政府及其工具的評估,主要傾向現(xiàn)實(shí)及潛在的社會效益和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,主要采用政府服務(wù)承諾制度、政府質(zhì)量管理與質(zhì)量控制制度、績效評估方法與技術(shù)、政務(wù)評審制度等。在企業(yè)及其工具方面,包括市場檢測方法、環(huán)境掃描與基準(zhǔn)比較技術(shù)、公共服務(wù)競爭制度等;志愿者及其工具由于平等協(xié)商和自愿合意,因而很容易得到相對人的配合,并使其保持長期遵從的內(nèi)在動力,從而降低公共風(fēng)險(xiǎn)管理成本。各種風(fēng)險(xiǎn)不同,相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理主體和工具也不同,如表1。

表1 不同類別公共風(fēng)險(xiǎn)的管理模式

五、公共風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施

1.巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期,政府管理為主,志愿者有序參與;風(fēng)險(xiǎn)事后管理采取政府投入資金,市場化方式提供產(chǎn)品和服務(wù)的方式,提高受災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建效率。志愿者可以為災(zāi)區(qū)提供心理輔導(dǎo)、提供孤兒收養(yǎng)信息等服務(wù)。

2.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是指環(huán)境破壞或污染等,由政府提供規(guī)制政策和監(jiān)管手段,盡量減少此類風(fēng)險(xiǎn)。并采取“誰污染(或破壞)、誰付費(fèi)”的方式,企業(yè)承擔(dān)環(huán)境破壞、污染等風(fēng)險(xiǎn)事故成本。志愿者提供環(huán)保知識和信息,并采取行動保護(hù)環(huán)境。

3.公共衛(wèi)生健康風(fēng)險(xiǎn)管理。政府提供公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度,建立健全預(yù)防機(jī)制,盡可能預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生。一旦風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生,追究相關(guān)政府責(zé)任人和企業(yè)人員的責(zé)任,并由相關(guān)單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)事故的物質(zhì)賠償。

4.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理。政府進(jìn)行宏觀調(diào)控,企業(yè)具體管理相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.政治風(fēng)險(xiǎn)由政府管理。

6.社會風(fēng)險(xiǎn)管理。政府提供核心公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理。政府可以強(qiáng)制某些行業(yè)和領(lǐng)域投保,由保險(xiǎn)行業(yè)通過市場機(jī)制運(yùn)行,發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)對于危險(xiǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;也可以讓企業(yè)自行承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn),比如治安管理等。志愿者主要承擔(dān)互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

7.科技風(fēng)險(xiǎn)管理。政府管理重大科技風(fēng)險(xiǎn)、志愿者提供信息和勸導(dǎo)。

(責(zé)任編輯:亦木)

D63

A

1003—4145[2011]01—0124—03

2010-08-22

滕煥欽,男,山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生;

張芳潔,女,山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國精算研究院博士后。

本文系山東省軟科學(xué)課題“山東省治安保險(xiǎn)與政府公共管理創(chuàng)新的有效契合研究”(2008RKA045)的部分成果。