河南警務(wù)改革研究

王世卿 徐志豪

（中國人民公安大學(xué)，北京，100038）

河南警務(wù)改革研究

王世卿 徐志豪

（中國人民公安大學(xué)，北京，100038）

2010年6月以來，河南省公安系統(tǒng)在省委、省政府和省公安廳的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)沿襲多年、長期困擾本省公安工作發(fā)展的舊體制、舊機(jī)制進(jìn)行了全面改革。改革后，各省轄市都撤銷了公安分局，與原有的派出所合并重新布局，成立大派出所，目前這次警務(wù)改革已在全省公安系統(tǒng)全面啟動(dòng)。河南省警務(wù)改革受到全國公安系統(tǒng)的廣泛關(guān)注，這次警務(wù)改革能否引發(fā)中國公安系統(tǒng)的改革也成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

河南；警務(wù)改革；研究

一、河南警務(wù)改革的背景

（一）公安管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制存在著弊端

河南省作為中原地區(qū)的人口大省，人口總數(shù)已突破一億大關(guān)，位居全國第一。目前河南省共有8萬多正式民警，警力占全省人口的千分之0.8，而全國警力比例約在千分之1.2至千分之1.3之間，從比例看河南警力算中下等。此外河南省舊有的公安管理體制和舊的工作運(yùn)行機(jī)制也日益成為制約河南公安工作發(fā)展的“瓶頸”，主要體現(xiàn)在：第一、管理層級(jí)多，效率低下。第二、警力配置不合理，頭重腳輕。第三、部門、警種多，多頭指揮。第四、人多、職位少，激勵(lì)機(jī)制不健全。

（二）社會(huì)管理創(chuàng)新和警務(wù)改革的要求

1.公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的探索和實(shí)踐

近年來圍繞減少指揮層級(jí)，打破警種分割，推動(dòng)警力下沉等目標(biāo)，各地公安系統(tǒng)積極進(jìn)行警務(wù)改革的探索和實(shí)踐。改革模式主要以下幾種：其一，以上海、吉林遼源、江西新余等地為代表的撤銷公安分局和派出所，設(shè)立新機(jī)構(gòu)的改革。其二，撤銷派出所，保留和擴(kuò)大公安分局的警務(wù)體制改革，以黑龍江省大慶市警務(wù)改革為代表；其三，提倡“多警種合一”、“一警多能”的改革，雖然沒有對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，但各警種的管理機(jī)制發(fā)生變化，如福州推行“三警合一”的警務(wù)改革。其四，以山西太原等地為代表的激活內(nèi)部競爭、警官競聘上崗的改革。

2.順應(yīng)世界警務(wù)改革趨勢(shì)的必然產(chǎn)物

世界警務(wù)革命是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的產(chǎn)物，第四次警務(wù)革命主要內(nèi)容是社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)，這次警務(wù)革命的理念是，產(chǎn)生犯罪的根源在社會(huì)，那么抑制犯罪的主力軍也在社會(huì)，社區(qū)警務(wù)的理論就是必須要緊緊地依靠人民群眾，把公安機(jī)關(guān)的觸角深入群眾。社區(qū)警務(wù)所要求的組織結(jié)構(gòu)改革包括警務(wù)組織扁平化和警務(wù)放權(quán)、警務(wù)團(tuán)隊(duì)協(xié)作等內(nèi)容。所以，社區(qū)警務(wù)理論是河南推行撤銷公安分局、做大派出所改革的主要理論基點(diǎn)。

3.各級(jí)黨委政府對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的重視和部署

中央政法委提出，2010年政法工作“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”是深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法。在全國公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新工作座談會(huì)上，公安部部長孟建柱要求全國公安機(jī)關(guān)把社會(huì)管理創(chuàng)新作為全面提升公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定能力和水平的重要抓手，置于公安工作更加突出的位置抓實(shí)抓好。2010年12月召開的政法工作會(huì)議上，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康更是強(qiáng)調(diào)，要深化社會(huì)管理創(chuàng)新等三項(xiàng)重點(diǎn)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)政法事業(yè)全面發(fā)展進(jìn)步。為解決公安管理體制問題，周永康同志在全國“二十公會(huì)議上”就提出“在中等城市進(jìn)行減少機(jī)構(gòu)層級(jí)的試點(diǎn)”。

（三）河南省委多部門對(duì)警務(wù)改革的推動(dòng)

河南省委書記盧展工2009年12月到河南商丘公安機(jī)關(guān)調(diào)研，提出了改進(jìn)警務(wù)機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新等研究方向。2010年初河南省公安廳召開了包括18個(gè)省轄市公安局長參加的黨委擴(kuò)大會(huì)議，決定在新鄉(xiāng)、商丘、濟(jì)源、鄭州四個(gè)省轄市進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革試點(diǎn)，拉開了全省警務(wù)機(jī)制改革的序幕。

2010年6月19日，河南新鄉(xiāng)率先在全省推行警務(wù)改革，改革推行后新鄉(xiāng)市發(fā)案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群眾安全感和滿意度達(dá)95.5%和92.7%；綜合績效考評(píng)位列18個(gè)省轄市公安局第一名。改革初見成效，增加了河南省委、省公安廳在全省推行警務(wù)改革的決心。2010年8月30日，河南省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革暨社會(huì)管理創(chuàng)新工作會(huì)在新鄉(xiāng)召開，決定在河南全省公安機(jī)關(guān)推廣“新鄉(xiāng)模式”。隨后，在河南省委的推動(dòng)下，安陽、三門峽、鄭州等市公安局陸續(xù)開始了警務(wù)改革，11月15日前，河南省18個(gè)省轄市全部撤銷公安分局，河南省公安系統(tǒng)警務(wù)改革全面啟動(dòng)。

二、河南警務(wù)改革的主要內(nèi)容

（一）警務(wù)體制改革

1.減少管理層級(jí)

通過局所合一的辦法，將省轄市公安局派出的公安分局和派出所兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)，整合為一級(jí)派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱為“派出所”，變現(xiàn)行的“省轄市公安局——公安分局——派出所”三級(jí)管理為“省轄市公安局——派出所”兩級(jí)管理。

河南新鄉(xiāng)市以前有6個(gè)城區(qū)公安分局和所屬23個(gè)派出所，改革后被整合為12個(gè)嶄新的公安派出所。省會(huì)鄭州市將市區(qū)原有的12個(gè)分局、112個(gè)派出所整合新組建29個(gè)派出所。

2.做大做強(qiáng)派出所

（1）改革后的派出所設(shè)置及警力配置

綜合考慮轄區(qū)人口、治安狀況、出警半徑等因素，科學(xué)合理設(shè)置新組建的派出所。省轄市城區(qū)原則上按照每個(gè)派出所管轄實(shí)有人口10萬至15萬人的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，派出所警力原則上按100人至150人配備，個(gè)別任務(wù)繁重的可適當(dāng)多配，最高不超過200人。省轄市市郊農(nóng)村地區(qū)原則上按照一個(gè)派出所覆蓋3至5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，警力配置滿足實(shí)際工作需要。

（2）改革后的派出所領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

改革后的派出所按原城市分局確定機(jī)構(gòu)規(guī)格和領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)，設(shè)所長、政委（兼任紀(jì)委書記）各1名，設(shè)副所長2至4名（農(nóng)村派出所2至3名）。

派出所內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般按案件偵辦大隊(duì)、治安管理服務(wù)大隊(duì)、交管巡防大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)和警務(wù)綜合室“四隊(duì)一室”設(shè)置。

（3）改革后的派出所警務(wù)保障及基礎(chǔ)建設(shè)

派出所的經(jīng)費(fèi)和工作保障由省轄市公安局統(tǒng)一管理。根據(jù)新型警務(wù)運(yùn)行模式的需要，加大警營建設(shè)力度，盡快實(shí)現(xiàn)集中辦公，有條件的派出所警營要進(jìn)行功能劃分。派出所技術(shù)手段、警用裝備和信息化建設(shè)按照縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

3.做優(yōu)做精市局機(jī)關(guān)

（1）改革后的市公安局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照“大部門制”要求，將市公安局原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照職能相近原則，整合組建為警令部、監(jiān)督部、政治部，警務(wù)保障部4個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)和國內(nèi)安全保衛(wèi)、治安管理服務(wù)、犯罪偵查、網(wǎng)絡(luò)安全與技術(shù)偵察、交通管理服務(wù)、監(jiān)所管理、特殊警務(wù)等7個(gè)執(zhí)法勤務(wù)支隊(duì)。改革后市公安局按照“能下盡下、能放盡放”的原則，將能夠交由派出所承擔(dān)的職權(quán)和任務(wù)賦予派出所，重點(diǎn)負(fù)責(zé)高端技術(shù)支撐、重點(diǎn)業(yè)務(wù)支持、重大案件偵破和重大事件處置等任務(wù)。

（2）改革后的市公安局警力配備

按照“精簡機(jī)關(guān)、充實(shí)一線、保障實(shí)戰(zhàn)、綜合執(zhí)法”的原則優(yōu)化警力配置，特別要優(yōu)先保證派出所、警務(wù)室等基層警力，優(yōu)化警力資源配置，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有警力資源效能最大化。

（3）改革后的市公安局對(duì)派出所的管理指導(dǎo)

對(duì)派出所的整體工作績效考評(píng)由市公安局警令部負(fù)責(zé)；對(duì)派出所民警個(gè)人工作績效考核評(píng)價(jià)和干部管理由市公安局政治部負(fù)責(zé)；對(duì)派出所日常管理由市公安局治安部門對(duì)口負(fù)責(zé)；各項(xiàng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)由市公安局相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)口負(fù)責(zé)。

4.建立體外監(jiān)督模式

河南警務(wù)改革中，在加強(qiáng)派出所自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上，由省轄市公安局向派出所派駐集執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)、督察職能于一體、由市局監(jiān)督部直接管理的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室，實(shí)現(xiàn)體內(nèi)體外雙重監(jiān)督。被派駐的紀(jì)檢干部、法制民警由市局統(tǒng)一管理，對(duì)包括所長、政委在內(nèi)的派出所全體民警執(zhí)法辦案和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行全面監(jiān)督。

5.重新設(shè)立職級(jí)待遇

派出所機(jī)構(gòu)規(guī)格為正科級(jí)。派出所配所長、政委各1名，職級(jí)按照副縣級(jí)配備，副所長、大隊(duì)長按照正科配備，中隊(duì)長按照副科級(jí)配備。執(zhí)法執(zhí)紀(jì)特派員按正科職配備。

（二）警務(wù)機(jī)制改革

1.扁平指揮

充分利用科技手段實(shí)現(xiàn)指揮中心與一線處置力量的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)指揮，做到指揮與處置直接對(duì)接，縮短接處警時(shí)間。圍繞警情處置，建立完善派出所支持、跟進(jìn)、保障機(jī)制、最大限度提高快速反應(yīng)能力和現(xiàn)場處置水平。在減少層級(jí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)市局指揮中心接警后，在警用地理信息平臺(tái)上定位警情所在地周邊最近的警力，直接下達(dá)出警指令，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)扁平指揮。

2.警力下沉

河南警務(wù)改革中重點(diǎn)將警力部署在警務(wù)工作最需要的基層公安機(jī)關(guān)，以夯實(shí)警務(wù)工作基礎(chǔ)，通過在減少層級(jí)的基礎(chǔ)上，最大限度地將警力下沉到基層公安機(jī)關(guān)、下沉到社區(qū)警務(wù)室。鄭州市改革后基層一線警力增加至5536人，占市區(qū)總警力的比例由改革前的23%提高至66%，新組建的派出所平均警力將達(dá)100人以上，90%以上警力直接上一線執(zhí)法執(zhí)勤，有警接警，無警巡邏。

3.一警多能

河南警務(wù)改革中根據(jù)實(shí)戰(zhàn)需要，打破了交警、巡特警、治安警、刑警等警種職能的劃分，要求廣大民警都要掌握多種警務(wù)技能，會(huì)處理各種復(fù)雜問題，并實(shí)行“四警合一”，多警聯(lián)動(dòng)。在一警多能的要求下，每一名警察在面對(duì)各種不同的警情及警務(wù)工作時(shí)，都能夠及時(shí)有效地進(jìn)行處置，從而提高警務(wù)工作效能，提升群眾滿意度，最大限度地增加群眾的安全感。

4.加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)室

（1）改革后的警務(wù)室實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警專職化

城區(qū)警務(wù)室原則上依托社區(qū)按照“一區(qū)一室”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，民警按照管理服務(wù)居民1000戶或?qū)嵱腥丝?000人的標(biāo)準(zhǔn)配備，一區(qū)多警的要?jiǎng)澐置窬?zé)任區(qū)，實(shí)行網(wǎng)格化管理，警務(wù)室民警之間可建立搭檔聯(lián)勤制度，但互不隸屬。農(nóng)村警務(wù)室原則上按照一個(gè)警務(wù)室覆蓋5個(gè)左右行政村的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，按照“一室一警”的標(biāo)準(zhǔn)配備民警。警務(wù)室民警一般情況下不參與派出所日常值班，集中精力做好社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作。

（2）改革后的社區(qū)警務(wù)室工作機(jī)制

警務(wù)室民警要按照組織治安防范、走訪服務(wù)群眾、排查化解矛盾糾紛、實(shí)有人口管理、管理場所特業(yè)、掌握社情民意、采錄更新信息，配合案件查破、宣傳交通消防知識(shí)、汗展法律宣傳等“十項(xiàng)任務(wù)”，不斷提高社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作。

5.創(chuàng)新考評(píng)激勵(lì)機(jī)制

建立工作執(zhí)法一網(wǎng)考機(jī)制，將民警工作績效的量化考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔晉升主要依據(jù)?？冃Э己藱C(jī)制有兩項(xiàng)：一是面向基層的選人用人，今后民警提拔任用必須要有基層經(jīng)驗(yàn)，凡是沒在基層干過的，一律不得擔(dān)任派出所、市局各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，建立“人往基層走，干部從基層出”的工作機(jī)制；二是實(shí)行績效掛鉤、動(dòng)態(tài)定級(jí)的考評(píng)，采用單位業(yè)績和個(gè)人績效“雙掛鉤”標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)，打破以往職級(jí)的“鐵級(jí)別”；另外，新組建派出所還將推行“首席民警”激勵(lì)制度，“首席民警”解決副科級(jí)待遇，連續(xù)5年評(píng)為“首席民警”的，將解決正科級(jí)待遇。

（三）警務(wù)模式創(chuàng)新

即深度運(yùn)用整體作戰(zhàn)法，以命案偵破為龍頭，以打擊犯罪為主業(yè)，打防管控并舉，有效應(yīng)對(duì)重大警情和急難險(xiǎn)重任務(wù)，提高公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力和駕馭社會(huì)治安局勢(shì)的能力，最大限度地提高群眾安全感和滿意度。

三、河南警務(wù)改革的初步成效

（一）調(diào)動(dòng)了民警積極性

河南警務(wù)改革后，大量機(jī)關(guān)民警下沉到基層一線，大大緩解了基層民警的思想壓力和工作強(qiáng)度，同時(shí)，此次改革從政治上職級(jí)上提升民警的待遇，真正做到了從優(yōu)待警，而優(yōu)勝劣汰、能上能下、獎(jiǎng)懲分明的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，拓寬了民警發(fā)揮自己才能的舞臺(tái)，更加充分地激發(fā)了民警的工作動(dòng)力和激情。

（二）增強(qiáng)了警種間協(xié)作

河南警務(wù)改革，打破了過去級(jí)別層次多、效率不高、職責(zé)分工過細(xì)、各警種旱澇不均、互相推諉、指揮環(huán)節(jié)過多的傳統(tǒng)格局。交警、巡警、治安警、刑警等各警種在一專的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多能，打、防、管、控、服一體化，體現(xiàn)了警務(wù)資源的有效整合利用，也充分發(fā)揮出整體作戰(zhàn)法的優(yōu)勢(shì)。

（三）做專了社區(qū)民警

河南警務(wù)改革實(shí)施以來，市公安局在每個(gè)派出所成立了社區(qū)警務(wù)大隊(duì)，每個(gè)社區(qū)的社區(qū)民警平均達(dá)到了2個(gè)，并且要求社區(qū)民警沉下去專門圍繞群眾工作做文章。警務(wù)前移了，警力也下沉了，社區(qū)警務(wù)做到了完全專職化，改革后，社區(qū)民警全心全意做好“十項(xiàng)服務(wù)”，不再參與所內(nèi)值班，也不再參與所內(nèi)案件的辦理，見警率得到提高，管事率也得到提高，在服務(wù)群眾方面更全面更直接。

（四）提高了街頭見警率

河南警務(wù)改革后，新鄉(xiāng)市派出所民警從500名直接增加到1364名，防控車也由改革前的12輛增加到36輛，街頭見警率明顯提高，快速反應(yīng)能力明顯增強(qiáng)，群眾安全感明顯提升。同時(shí)，新組建的市區(qū)派出所業(yè)務(wù)工作與原市區(qū)公安分局、派出所實(shí)施無縫對(duì)接，對(duì)于正在辦理的案件由原辦案人員繼續(xù)辦理，原市區(qū)各分局和派出所現(xiàn)有的戶籍室暫時(shí)全部保留，其履行的戶籍辦理等服務(wù)群眾職能及戶籍管理界限等仍按原管理模式運(yùn)行，待改革過渡后向更加方便群眾的方向發(fā)展。經(jīng)過實(shí)地走訪群眾，群眾對(duì)這次新鄉(xiāng)警務(wù)改革普遍反應(yīng)較好，滿意度較高。

（五）強(qiáng)化了執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督

河南省在改革中探索建立“體外”監(jiān)督的模式，被派駐的紀(jì)檢干部、法制民警由市局統(tǒng)一管理，對(duì)包括所長、政委在內(nèi)的派出所全體民警執(zhí)法辦案和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行全面監(jiān)督。通過派駐執(zhí)法執(zhí)紀(jì)特派員，變過去的“自己監(jiān)督自己”為“體外”監(jiān)督，變過去的事后監(jiān)督為現(xiàn)在的事前、事中、事后全程監(jiān)督，相較以前，紀(jì)檢干部、法制民警更客觀、公正和理直氣壯，避免了人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象的發(fā)生。

四、對(duì)河南警務(wù)改革中幾個(gè)重點(diǎn)問題的研究

（一）執(zhí)法體制設(shè)計(jì)的方面

河南警務(wù)改革中派出所歸地方管理，形成大派出所以后，公安機(jī)關(guān)的條塊結(jié)合上，在“條”的方面就加強(qiáng)了，即垂直領(lǐng)導(dǎo)，市公安局直接加強(qiáng)了對(duì)各派出所一線的指揮權(quán)，在河南新型警務(wù)模式下，公安機(jī)關(guān)對(duì)一線的領(lǐng)導(dǎo)也增強(qiáng)了。另外，這次河南警務(wù)改革符合我國公安管理體制改革的基本思路，通過減少和壓縮層級(jí)，以達(dá)到有利于管理信息的傳遞和處理，產(chǎn)生較高效益的目標(biāo)。但是我們?nèi)孕枳⒁鈭?zhí)法體制設(shè)計(jì)中存在的一些問題。

1.新型警務(wù)模式下執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限存在的問題

河南警務(wù)改革后的新設(shè)立的市局派出所能否以獨(dú)立行政主體的身份行使縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限值得商榷，有待進(jìn)一步論證。清華大學(xué)行政法學(xué)教授余凌云認(rèn)為，公安分局在處理目前中國法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)權(quán)力上更有利于改革，“大量的治安案件涉及拘留權(quán)，如果撤銷公安分局，那么原來分局的處罰、批準(zhǔn)拘留等權(quán)限就只能回到市公安局，市局的工作量將大量增加，與提高工作效率的初衷顯然不符。”中國政法大學(xué)法學(xué)教授洪道德也發(fā)表看法：“撤銷公安分局確實(shí)沒有法律依據(jù)，根據(jù)法律規(guī)定，公安分局是同級(jí)政府的組成部分，公安分局局長相當(dāng)于同級(jí)黨委常委，同級(jí)政府副職，現(xiàn)在取消了分局，派出所長能進(jìn)入?yún)^(qū)級(jí)常委序列嗎？原來的分局局長沒有怨言嗎？如果按照河南警務(wù)改革目前的操作方式，在與檢法兩家對(duì)接時(shí)保留“分局”名號(hào)，那為什么不說河南“取消了派出所，增加了公安分局”呢？

目前，河南的警務(wù)改革也難以突破法律地位這一障礙，河南警務(wù)改革中公安分局雖然被撤銷了，但分局公章依然保留，以應(yīng)對(duì)涉及申請(qǐng)檢察院批捕等法律程序上的尷尬。國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)指出，河南警務(wù)改革的方向是正確的，但目前只是處于“試點(diǎn)”的階段，如果要在全國大范圍的鋪開，確實(shí)需要法律方面的支撐。

2.制度設(shè)計(jì)不能超越法律框架

警務(wù)體制的改革措施往往面臨法律滯后的尷尬局面，如吉林省遼源市撤銷公安分局和派出所，設(shè)立警察署的組織形式最終因?yàn)闆]有法律依據(jù)而被改回，因此，河南警務(wù)改革必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

循著河南省廳黨委和河南警務(wù)改革的思路，筆者認(rèn)為，河南省現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的改革，應(yīng)當(dāng)從體制上真正撤銷城區(qū)公安分局，明確城區(qū)派出所就是市局派出機(jī)構(gòu)，不再加掛帶有行政區(qū)劃性質(zhì)的“分局”的名義。具體地講，各派出所在行政執(zhí)法上如果有明確授權(quán)的（如治安管理處罰法的輕微處罰授權(quán)），可以以自己名義處罰，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。如果超出法律授權(quán)范圍的，按照行政委托，以市局名義執(zhí)法，而不是以分局名義。派出所作為市局的受委托主體，對(duì)外法律責(zé)任也以市局名義承擔(dān)。如果引發(fā)行政糾紛，則由當(dāng)事人以市局為被申請(qǐng)人向市政府或省廳申請(qǐng)行政復(fù)議，或者以市局為被告向人民法院提起行政訴訟。引發(fā)國家賠償?shù)?，也以市局名義作為賠償義務(wù)主體。這與市局派出機(jī)構(gòu)的身份相互吻合。至于內(nèi)部行政責(zé)任劃分，不涉及對(duì)外法律責(zé)任承擔(dān)，是另外一個(gè)問題，當(dāng)然，操作起來完全可以由公安機(jī)關(guān)自己決定，也并無法律障礙。

（二）警力下沉方面

河南警務(wù)改革后通過取消分局、四警合一等手段，使更多的警力沉入一線，警力重心移到基層，改變了以往全省公安系統(tǒng)警力結(jié)構(gòu)“倒金字塔”的狀況，使每個(gè)派出都能形成一個(gè)綜合戰(zhàn)斗實(shí)體和作戰(zhàn)單元，確保了第一時(shí)間有足夠警力來處置應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各種案件，有利于對(duì)社會(huì)治安保持高度的敏銳反應(yīng)，最大限度地服務(wù)于人民群眾。但是針對(duì)這個(gè)問題，學(xué)界依然有以下爭議。

1.河南警務(wù)改革后被指官方數(shù)據(jù)不務(wù)實(shí)

河南警務(wù)改革后，警力下沉的數(shù)字上去了，但不少人質(zhì)疑基層警力并沒有真正增加，中國政法大學(xué)洪道德教授認(rèn)為，“現(xiàn)在派出所提級(jí)了，整個(gè)改革增加了很多領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)多了，做事的當(dāng)然就少了。所以，不是說分局警察去派出所上班，就叫警力下沉?！币灿谢鶎用窬赋?，“這次基層警力增加，主要是因?yàn)榉志謾C(jī)關(guān)和交巡警大隊(duì)的人員被編入派出所。分局撤銷以后，各科室的人員大都編入了各派出所的機(jī)關(guān)，現(xiàn)在派出所的綜合大隊(duì)人員甚至已經(jīng)超過了基層實(shí)戰(zhàn)大隊(duì)?！?/p>

2.基層民警要真正沉得下、留得住、工作好

為解決以上爭議，筆者認(rèn)為只簡單化、表面化看待警力多還是少、怎么重新分配是不夠的，還應(yīng)當(dāng)看警力的運(yùn)用方式和人們對(duì)此的滿意度。首先，公安機(jī)關(guān)要以“沉得下”為目標(biāo)，真正通過精簡機(jī)關(guān)，按照社區(qū)規(guī)模、地域大小、治安狀況、人口多少、民警素質(zhì)等因素合理配置警力。其次，要以“留得住”為目標(biāo)，通過創(chuàng)新考評(píng)激勵(lì)機(jī)制等手段，鼓勵(lì)更多民警到基層工作。最后，要切實(shí)以“工作好”為目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)證明，警力用之得當(dāng)，利于公眾，但用之不當(dāng)，也可以造成傷害，激化矛盾，維護(hù)社會(huì)安全的力量也可以便成為人害怕和擔(dān)憂的力量，警察權(quán)的行使邊界可以無限擴(kuò)展，則再多的警察也不夠用，警察權(quán)的規(guī)范使用若難以擺脫其它非正當(dāng)因素干擾，則重新分配警力也可能于是無濟(jì)。

（三）一警多能方面

河南警務(wù)改革中打破警種職能劃分，實(shí)行“一警多能、綜合執(zhí)法”。一個(gè)民警不再像過去一樣“交警不管治安的事，治安不管刑偵的事”，而是逐漸成為“全能”，在干好“主業(yè)”的同時(shí)，還得兼顧其他。

1.一警多能，執(zhí)法質(zhì)量能否保障

河南新型警務(wù)模式推行“一警多能、綜合執(zhí)法”，不少人對(duì)此提出質(zhì)疑：一警多能是一種美好的想法，但是培養(yǎng)一個(gè)專業(yè)人才畢竟不是一天兩天的功夫，一警多能會(huì)不會(huì)造成執(zhí)法質(zhì)量的下降。另外，在兩級(jí)構(gòu)架下，過去集中使用的警力被分散使用，在某幾個(gè)特殊警種可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法困難的問題。例如，在經(jīng)濟(jì)犯罪偵查方面，原有的大隊(duì)監(jiān)制被分散為數(shù)個(gè)中隊(duì)建制，可能會(huì)產(chǎn)生中隊(duì)民警執(zhí)法素質(zhì)不足以偵破復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)犯罪案件的問題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)犯罪偵查需要執(zhí)法民警具備較高的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)理論素養(yǎng)，符合要求民警數(shù)量較少，分散以后難以形成團(tuán)隊(duì)效應(yīng)。法制民警也存在同樣的問題。雖然說“河南模式”強(qiáng)調(diào)“一警多能”，但是高度專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)的養(yǎng)成，不是一個(gè)簡單的“多能”可以概括的。

2.需著力提高警察素質(zhì)，提升執(zhí)法質(zhì)量

執(zhí)法質(zhì)量是公安工作的生命線，河南警務(wù)改革實(shí)行多警合一以后，對(duì)每個(gè)民警的工作提出了更高的要求，為了確保警種合并后，能夠真正地融合、協(xié)調(diào)，提升整體效能和綜合執(zhí)法質(zhì)量，要著力加強(qiáng)對(duì)民警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們?cè)趯Ｓ谥鳂I(yè)的同時(shí)，盡快熟悉和掌握相關(guān)的業(yè)務(wù)技能，這樣才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的工作形勢(shì)和任務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法的目的和要求。

（四）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面

河南警務(wù)改革后，派出所從副科級(jí)單位升為副處級(jí)單位，使公安機(jī)關(guān)的副處級(jí)崗位和科級(jí)職位大幅增加。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增加使基層民警看到晉升的希望，更民警愿意下沉到基層一線，通過一系列考評(píng)機(jī)制的建立，基層活力得到煥發(fā)。另外，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增加也在一定程度上改變了公安系統(tǒng)人多、職位少的狀況，而且從職級(jí)職務(wù)這一根本問題上落實(shí)了“從優(yōu)待警”的問題。但是，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加以后，需要注意以下問題。

1.財(cái)政增加，派出所是否會(huì)出現(xiàn)機(jī)關(guān)化

鄭州、新鄉(xiāng)的一些市民和干部稱，派出所成了處級(jí)，干部職數(shù)增加了，“那不跟原來的分局差不多嗎？這不是換湯不換藥？”還有一些人懷疑隨著時(shí)間的推移及大而強(qiáng)的派出所、專而實(shí)的警務(wù)室的實(shí)現(xiàn)，會(huì)逐步出現(xiàn)派出所機(jī)關(guān)化、警務(wù)室派出所化的趨勢(shì)，從而形成改革前的狀況。再者，在人數(shù)不變的情況下，副處級(jí)與副科級(jí)職位大幅增加，是否需要更多的財(cái)政撥款？

2.改革中應(yīng)妥善處理好人事問題

中國人民公安大學(xué)王大偉教授認(rèn)為河南警務(wù)改革最大的阻力和難點(diǎn)主要是在人事上。比如原來有人是在分局里面的，現(xiàn)在要充實(shí)到一線派出所里面去，便會(huì)有所擔(dān)心。還有原來有很多分局領(lǐng)導(dǎo)、科室領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在要放到一線去，待遇級(jí)別等諸多問題要妥善處理好等。還需要注意的是，改革前的派出所所長、一些警種的大隊(duì)長等具有實(shí)權(quán)的骨干力量，由于警務(wù)機(jī)制改革，在其職級(jí)沒變、崗位職權(quán)發(fā)生變化的情況下，可能影響到其對(duì)警務(wù)改革的態(tài)度，如何端正這一部分人的思想，提高這一部分人對(duì)警務(wù)改革的認(rèn)識(shí)，激發(fā)調(diào)動(dòng)這部分人的改革熱情，發(fā)揮其應(yīng)有的主力軍的作用，在河南警務(wù)改革中應(yīng)引起重視。

（五）改革成效方面

在改革的成效方面，筆者認(rèn)為以下方面值得肯定。首先，河南警務(wù)改革實(shí)現(xiàn)了思想的解放和理念的創(chuàng)新。其次，河南警務(wù)改革實(shí)現(xiàn)了體制和制度的創(chuàng)新。再次，河南警務(wù)改革實(shí)現(xiàn)了警務(wù)方法的創(chuàng)新。但是一項(xiàng)改革能否成功有待時(shí)間檢驗(yàn)。

1.河南警務(wù)改革能否成功

河南警務(wù)改革直接觸及最根本的行政體制、人事體制，不僅需要公安機(jī)關(guān)自身變革，還需要相關(guān)部門配合，同時(shí)還面臨和同級(jí)黨委政府、檢察系統(tǒng)的溝通新機(jī)制建立難題。綜觀近來來全國各地警務(wù)改革的時(shí)間，只涉及公安系統(tǒng)內(nèi)部的改革變動(dòng)較少，較易成功；而涉及機(jī)構(gòu)及人事問題，則相對(duì)復(fù)雜；如果突破法律法規(guī)，則最為復(fù)雜。目前，河南所進(jìn)行的警務(wù)機(jī)制改革是最復(fù)雜的一種，而且也是迄今為止推進(jìn)速度最快、涉及地區(qū)最廣的一次改革。河南警務(wù)改革面臨的諸多阻力和難點(diǎn)讓很多人懷疑這場改革能否去的預(yù)期的成效，社會(huì)各界對(duì)警務(wù)改革的質(zhì)疑也屢見報(bào)端。

2.河南警務(wù)改革應(yīng)該以三個(gè)滿意為目標(biāo)

如何讓警務(wù)改革實(shí)踐獲得公眾認(rèn)可，如何讓警務(wù)改革成果獲得群眾滿意，是警務(wù)改革的最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。如果沒有讓群眾切實(shí)感受到社會(huì)治安的顯著好轉(zhuǎn)，沒有讓群眾切實(shí)感受到警察服務(wù)的明顯改善，沒有讓群眾切實(shí)感受到警務(wù)效率的大幅提高，就難免讓群眾對(duì)警務(wù)改革的效果感到失望，從而給人留下警務(wù)改革流于形式或者純粹瞎折騰的不良印象。因此、河南警務(wù)改革應(yīng)該以三個(gè)滿意作為檢驗(yàn)成效的標(biāo)準(zhǔn)，首先要讓人民群眾滿意；其次上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要滿意；最后就是廣大公安民警要滿意。

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D631

A

1672-6405（2011）02-0067-05

王世卿（1967- ），女，河南南陽人，副教授、中國人民公安大學(xué)行政管理專業(yè)比較警察研究方向碩士研究生導(dǎo)師。

徐志豪（1988- ），男，河南許昌人，中國人民公安大學(xué)法律碩士專業(yè)研究生。

2011-04-23

張欽]