民族平等的實質(zhì)內(nèi)涵與政策限度

田釩平

(西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610225)

妥善協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系問題，構(gòu)建平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系，始終是我國維護社會和諧和國家穩(wěn)定，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的重大問題。在多元、開放的復(fù)雜社會，法治是最重要的社會調(diào)整機制。在法治化進(jìn)程中，落實“各民族一律平等”的憲法原則以及相應(yīng)的優(yōu)惠政策和特別措施，是協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系問題的關(guān)鍵。但是，實踐中由于對民族平等的政策目標(biāo)、實質(zhì)內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑的認(rèn)識存在較大分歧，使得這一問題并沒有得到很好地處理，在一定程度上制約著團結(jié)互助局面的形成與和諧憲政秩序的建構(gòu)。為此，有必要深化對作為原則與目標(biāo)的民族平等的基本內(nèi)涵以及制度構(gòu)造問題的認(rèn)識。

一、公民權(quán)利、群體權(quán)利與特別保護政策的根本目標(biāo)

基于馬克思主義民族平等觀的解讀，一般認(rèn)為，從主體角度分析，民族平等包括兩個方面的內(nèi)容：一是群體之間的平等，即各民族不論其人口多少、經(jīng)濟社會發(fā)展程度高低與風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰異同，在政治和法律上具有同等地位，在國家和社會生活的一切方面，依法享有相同的權(quán)利，承擔(dān)相同的義務(wù)；二是個體之間的平等，即一個國家的公民，不論其出身于哪個民族，在權(quán)利和義務(wù)上完全平等[1]。這也是我國憲法規(guī)定的協(xié)調(diào)與處理民族關(guān)系問題的兩個基本原則。實踐中，這兩項原則構(gòu)成了制定和實施具體的民族政策與制度的邏輯起點。以此為基礎(chǔ)，我國政府針對各少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展水平落后的現(xiàn)狀，以及各少數(shù)民族在語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面所具有的特殊性，制定了一系列促進(jìn)和維護民族平等的政策和制度，并取得了一定成效。

但是，由于實踐中沒有很好地處理群體平等與個體平等的關(guān)系，存在將二者混同或者作為平行的兩個方面來認(rèn)識和處理的傾向，忽視了二者之間的界限甄別和有機聯(lián)系與相互影響分析，造成了群體平等的保障措施異化為個體特權(quán)的現(xiàn)實問題，在一定程度上制約了不同民族成員之間相互認(rèn)同、團結(jié)互助局面的形成。因此，重視群體平等與個體平等之間有機聯(lián)系與相互影響，明確特別保護措施的根本目標(biāo)，是當(dāng)下促進(jìn)和維護民族平等的實踐需要特別關(guān)注的問題。

從法理上講，在憲政與法治社會，平等理念的現(xiàn)實化是社會和諧發(fā)展的必要條件。平等理念的落實，需要具備邏輯上呈現(xiàn)遞進(jìn)關(guān)系的兩個基本要素：一是公民在法律上得到平等對待，享有相同的權(quán)利并承擔(dān)相同的義務(wù)，沒有特權(quán)和歧視存在；二是公民在社會生活中能夠真正擁有平等享有的法律權(quán)利，而其承擔(dān)的法律義務(wù)也得到切實履行，不存在任意免除法律義務(wù)的情形。也就是說，法律上的公民權(quán)利和義務(wù)平等是社會和諧的前提，而這些權(quán)利的充分實現(xiàn)和義務(wù)的切實履行則是社會和諧的根基。這是馬克思主義平等觀的基本立場，正如恩格斯所說，“平等應(yīng)當(dāng)不僅是表面的，不僅在國家的領(lǐng)域中實行；它還應(yīng)當(dāng)是實際的，還應(yīng)當(dāng)在社會的經(jīng)濟的領(lǐng)域中實行。”[2]

在現(xiàn)實生活中，公民平等享有的法律權(quán)利的實現(xiàn)，既受制于權(quán)利主體自身的利益期待、收入水平、綜合素質(zhì)等內(nèi)在因素的影響，也要受其賴以存在的自然地理狀況、區(qū)域經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平等外部因素的制約。從民族構(gòu)成、分布與發(fā)展?fàn)顩r來看，我國55個少數(shù)民族及其聚居區(qū)在經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展程度上明顯低于漢族同期發(fā)展水平，如果不采取有效的政策措施促進(jìn)其經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展，改變其落后面貌，必然會限制作為少數(shù)民族成員的公民實現(xiàn)其平等享有的法律權(quán)利。而且，特定的少數(shù)民族在其形成與發(fā)展過程中形成了不同于漢族和其他少數(shù)民族的顯性的生產(chǎn)生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣和隱性的民族心理、精神特質(zhì)。這些相互聯(lián)系和影響的因子構(gòu)成了整體性的獨具特色的少數(shù)民族文化，賦予了少數(shù)民族成員個體權(quán)利的實質(zhì)內(nèi)容，是少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權(quán)利不可缺少的文化基礎(chǔ)。在這種背景下，如果不加區(qū)分地對漢族和少數(shù)民族實施一般性、整體性的政策和制度，就可能導(dǎo)致統(tǒng)一性的政策和制度不能適應(yīng)少數(shù)民族的實際狀況，無法滿足延續(xù)與發(fā)展少數(shù)民族成員實現(xiàn)其法律權(quán)利所必須的群體性文化基礎(chǔ)的需要。

基于以上因素的權(quán)衡與考慮，我國憲法不僅賦予了少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)利，而且基于各民族“大雜居，小聚居”的分布特點和少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展水平不高的客觀事實，實施了以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的民族區(qū)域自治制度和散居少數(shù)民族權(quán)利保障制度。這些制度試圖通過賦予民族自治地方政府優(yōu)于其他地方政府的自治權(quán)力，明確中央和有關(guān)地方政府為推動少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)以及為履行職責(zé)必須實施的優(yōu)惠政策和特別措施，在保障聚居少數(shù)民族群體自治權(quán)利、生存與發(fā)展權(quán)利、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利等群體權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)的全面發(fā)展，改變其發(fā)展水平不高的現(xiàn)狀，維護其民族文化的傳承與發(fā)展，為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權(quán)利營造良好的基礎(chǔ)條件和外部環(huán)境。由此可見，民族區(qū)域自治以及其他相關(guān)優(yōu)惠政策和特別措施是一種區(qū)域性、整體性的制度，不是針對個人設(shè)定的特權(quán)制度，其根本目的不僅僅在于保障群體權(quán)利的實現(xiàn)，更重要的在于消除特定區(qū)域或特定群體的公民權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)實制約因素，促進(jìn)具有不同民族身份的公民真正擁有平等的法律權(quán)利。

二、法律平等、事實平等與特別保護政策的重心選擇

馬克思主義認(rèn)為，在民族平等的維護上，不但要堅持各民族在法律上的平等，而且要努力創(chuàng)造條件以實現(xiàn)各民族在事實上的平等。這是我國實行特別保護政策，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，保障其群體權(quán)利實現(xiàn)，進(jìn)而為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其法律權(quán)利營造良好的基礎(chǔ)條件和外部環(huán)境的理論基礎(chǔ)。實踐中如何理解“事實上的平等”，是落實馬克思主義平等理念的核心問題。對此，主流的理論解釋是，各民族在法律上的平等是指“機會平等”或“形式平等”，在事實上的平等是指“結(jié)果平等”，機會平等是結(jié)果平等的前提，而通過針對少數(shù)民族實施的各種優(yōu)惠政策努力消除歷史上遺留下來的或者競爭發(fā)展中形成的各民族間的差距，則是落實各民族“事實上的平等”或結(jié)果平等的必要措施[3]。從法理上講，這一解釋沒有真正抓住馬克思主義平等觀的精神實質(zhì)，有必要作進(jìn)一步的分析，否則會影響到保護民族平等的優(yōu)惠政策和特別措施的重心選擇以及制度構(gòu)造的合理性問題。

首先，法律上的平等包括兩個方面的含義，一是依據(jù)法律規(guī)定，每一個社會成員都有相同的社會地位,享有相同的法律權(quán)利并承擔(dān)相同的法律義務(wù)，即通常所理解的形式平等；二是文本意義上的法律規(guī)定在現(xiàn)實生活中得到平等適用，相同的案件得到相同處理，相似案件得到相似處理。從應(yīng)有權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)過程考察，法律對權(quán)利和義務(wù)的平等確認(rèn)，為每一個社會成員提供了參與社會生活的相同起點和機會。在這個意義上講，這種形式平等具有起點意義上的機會平等的含義。但是，文本意義上的法律規(guī)定在現(xiàn)實生活中的平等適用實質(zhì)上是起點意義上的機會平等的現(xiàn)實化，屬于實質(zhì)意義上的平等而非機會平等本身。因此，不能將法律上的平等簡單地等同為機會平等。

其次，機會平等包括豐富的內(nèi)涵，除文本意義上的法律權(quán)利和義務(wù)平等外，還包括社會成員的自然稟賦、自然地理環(huán)境、交通、教育、文化等基礎(chǔ)資源方面的起點平等，以及在社會生活中社會成員在求學(xué)、就業(yè)、升遷等方面得到平等對待、其功績得到平等確認(rèn)的過程平等。因此，不能將機會平等等同于形式平等。這種理解具有非常重要的政策意義。針對過程平等的保障而言，其關(guān)鍵在于消除求學(xué)、就業(yè)、升遷和功績評價方面的歧視性做法，提供公正合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，而對于因個人的自然稟賦、自然地理環(huán)境、交通、教育、文化等基礎(chǔ)資源方面的差異而形成的不平等則需要采取相應(yīng)的政策措施給予特別保護，以保障社會成員在起點上的機會平等。只有如此，才能使法律平等獲得真正保障，正如哈貝馬斯所說，事實上的不平等影響了對平等分配的行動自由的利用機會，與法律上平等對待的要求是相抵觸的，只有當(dāng)國家補償確立了平等地利用法律保障的行動能力的機會平等時，才有助于實現(xiàn)法律平等[4]。正是在這個意義上，我國民族政策與制度的主要設(shè)計者李維漢指出，由于歷史上遺留下來的各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟和文化上的落后狀態(tài)的影響，使其“在享受民族平等權(quán)利時，不能不在事實上受到很大的限制”[5]，因此，通過實施相應(yīng)的優(yōu)惠政策，幫助各少數(shù)民族發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化和教育事業(yè)，使其逐步地改變其落后狀態(tài)，消除可行能力的不平等，進(jìn)而達(dá)到事實上的平等，是協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系問題的關(guān)鍵和實質(zhì)所在。

但是，將這種通過消除可行能力的不平等逐步地達(dá)到事實平等的追求，直接解讀為結(jié)果平等是不合理的。因為結(jié)果意義上的平等不僅取決于起點與過程平等的保障，還取決于個人在價值、工作意向方面的選擇、個人的才能和努力程度等主體性因素的影響，而由后者所帶來的不平等是社會成員主動選擇的結(jié)果，是可以接受的差異。就收入分配而言，這也是按勞分配的應(yīng)有之意。事實上，針對特定的群體在經(jīng)濟、文化、社會方面與其他群體存在的事實差異，根據(jù)理性、合理和正當(dāng)?shù)臎Q定，采取某些適當(dāng)?shù)?、合理的、必要的區(qū)別對待的政策措施,其根本意義在于為公民提供平等發(fā)展的條件，實現(xiàn)實質(zhì)上的平等。

三、群體措施、個體平等與特別保護政策的合理限度

如前所述，為實現(xiàn)民族平等而實行的民族區(qū)域自治以及其他相關(guān)優(yōu)惠政策是一種區(qū)域性、整體性的特別措施，不是針對個人設(shè)定的特權(quán)制度，其根本目的在于通過保障群體性的民族平等，為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權(quán)利營造良好的基礎(chǔ)條件和外部環(huán)境。但是，實踐中一些群體性的特別措施需要與作為特定群體的個體的結(jié)合才能得以實施，因此，在制度設(shè)計與實施中尤其需要重視群體性政策措施的合理限度問題，否則就會導(dǎo)致群體性的特別措施異化為個體特權(quán)，引發(fā)此類政策措施的正當(dāng)性困境。

在制度設(shè)計方面，在制定需要通過少數(shù)民族個體才能得以落實的群體性優(yōu)惠政策時，不僅要明確規(guī)定個體從事特定行為或者獲得特定利益的資格，更要明確規(guī)定其取得此資格應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任及不履行該責(zé)任必須承受的不利后果。同時，還應(yīng)明確規(guī)定政策實施者的職責(zé)，以及不嚴(yán)格執(zhí)行政策的責(zé)任追究機制，以保證政策的有效實施。如此，才能將群體性優(yōu)惠政策限定在合理的限度以內(nèi)，否則，必將引發(fā)此類政策異化為個體特權(quán)的現(xiàn)實問題，不利于民族之間平等、團結(jié)、互助、和諧關(guān)系的形成。這也是近年來社會上質(zhì)疑民族優(yōu)惠政策正當(dāng)性的根本原因。針對少數(shù)民族的碩士研究生招生單獨劃線錄取政策就是一個典型例子。實行這一政策的根本目的在于解決民族地區(qū)人才資源匱乏問題，因此其附加條件是被錄取者畢業(yè)后必須到民族地區(qū)工作，否則就不能享受這一優(yōu)惠政策。但是，實踐中由于畢業(yè)生派遣的主管部門并沒有嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定，絕大多數(shù)的人畢業(yè)后并沒有到民族地區(qū)工作，使得區(qū)域性政策演化為了個體的特權(quán)。很顯然，長此以往，只能助長特權(quán)思想的形成和差別的擴大，不利于民族認(rèn)同觀念的培育。

由于各民族“大雜居，小聚居”的影響，在制定特別保護政策時，妥善處理區(qū)域性和民族性的關(guān)系，也是一個不能忽視的重要因素。這是民族區(qū)域自治能否充分發(fā)揮其制度功能的關(guān)鍵所在。但是，由于理論研究和制度實踐對民族自治地方的多民族問題重視不夠，使其關(guān)注的重心主要集中在該制度對保障聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的功能與作用上，忽視了這一制度對于協(xié)調(diào)和處理民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，保障主體少數(shù)民族以外的其他少數(shù)民族和漢族之權(quán)利實現(xiàn)的積極意義，導(dǎo)致民族自治地方在法制實踐中，比較重視保障聚居的主體少數(shù)民族權(quán)益保障的具體政策和制度的建設(shè)，而對其他少數(shù)民族和漢族權(quán)益保障問題的關(guān)注程度與民眾的現(xiàn)實需求存在較大差距，致使一些具體政策背離了平等的基本精神，在一定程度上造成了群體與群體之間、個體與個體之間的不平等。*作為解決民族自治地方人才匱乏問題的少數(shù)高等教育招生優(yōu)惠政策是基于民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展水平的落后性和少數(shù)民族的特殊性而制定的特別措施。針對區(qū)域發(fā)展的落后性問題，需要建立一個科學(xué)的評價指標(biāo)體系，合理評價各民族自治地方的發(fā)展情況，并以此作為政策調(diào)整的依據(jù)，當(dāng)特定的民族自治地方的發(fā)展水平與發(fā)達(dá)地區(qū)處于均衡狀態(tài)時，就應(yīng)當(dāng)在這一地區(qū)停止執(zhí)行相應(yīng)的優(yōu)惠政策。針對少數(shù)民族的特殊性問題，需要深入分析民族特殊性的具體表現(xiàn)，將優(yōu)惠政策建立在真正的民族特性之上，不能將其簡化為外在的“身份”符號。這是少數(shù)高等教育招生優(yōu)惠政策的正當(dāng)性維護更為復(fù)雜和難以處理的問題。一般認(rèn)為，民族的特殊性主要表現(xiàn)在文化傳統(tǒng)、語言文字和風(fēng)俗習(xí)慣等方面，而對教育影響較大的主要是文化傳統(tǒng)和語言文字的差異，這也是政府針對少數(shù)民族的特殊性實施專門的學(xué)校教育制度和考試制度，以及按民族人口比例分配招生指標(biāo)與降分錄取相結(jié)合的優(yōu)惠政策的根本理由。但是，民族之間的文化傳統(tǒng)和語言文字的差異并非一個普遍性問題。在一些民族自治地方，少數(shù)民族與漢族不僅使用同一種語言文字，文化傳統(tǒng)也非常相似，而且從小學(xué)到高中都在同一所學(xué)?；蛘呓逃|(zhì)量相近的學(xué)校就讀，但在高考錄取時，因為外在的“民族身份”卻能夠享受高等教育招生優(yōu)惠政策的照顧，實質(zhì)上背離了平等的基本精神。這是近年來，很多考生在高考和研究生入學(xué)考試之中更改“民族身份”的根本原因。對此，當(dāng)下的應(yīng)對策略主要集中在加強民族身份更改的管理上，忽視了優(yōu)惠政策的內(nèi)在合理性檢視，難以真正杜絕此類行為。在民族之間的文化傳統(tǒng)和語言文字不存在差異的背景下，缺乏同質(zhì)化的教育資源供給是高考加分、研究生單獨劃線錄取的根本依據(jù)。而教育資源供給的非同質(zhì)化主要是由于區(qū)域之間的教育發(fā)展不均衡造成的，因此，這種政策的實施應(yīng)當(dāng)是區(qū)域性的，針對同一區(qū)域的不同民族成分的考生應(yīng)執(zhí)行同樣的政策。否則，必然導(dǎo)致民族自治地方內(nèi)部的群體與群體之間、個體與個體之間在教育領(lǐng)域的不平等，進(jìn)而影響到本地區(qū)的穩(wěn)定、和諧和全面發(fā)展。參見田釩平：《少數(shù)民族高等教育招生優(yōu)惠政策價值辯正與制度完善》，《中國法學(xué)(海外版)》2010年第1期。

此外，通過賦予少數(shù)民族群體權(quán)利以消解制約其成員實現(xiàn)個體權(quán)利的限制因素的政策措施，也存在侵犯其內(nèi)部成員個體權(quán)利的可能性[6]，在政策制定與實施中也必須明確其合理限度。這方面的問題主要表現(xiàn)在少數(shù)民族對其固有的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、語言文字的維護、改革與發(fā)展上，當(dāng)下在一些少數(shù)民族聚居區(qū)存在的“搶婚”習(xí)俗對未成年女孩的危害就具有典型性。對此類有悖于當(dāng)前人類社會已經(jīng)廣為接受的基本公理的習(xí)俗，應(yīng)當(dāng)通過立法明確禁止。而對于少數(shù)民族成員自愿放棄其傳統(tǒng)習(xí)俗、接受其他文化，自愿放棄本民族的語言文字、接受其他語言文字等類型的權(quán)利行為也應(yīng)當(dāng)受到法律保護，本民族群體不能基于任何理由侵犯其成員的個體權(quán)利，阻礙或限制此類選擇。

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