近年來中國民族政策研究檢視及其創(chuàng)新思考
——基于法律政策學的研究

王允武,李 劍

(西南民族大學 法學院，四川 成都 610225)

中國的民族*這里所指“民族政策”乃就廣義而言，包括一般意義上所說的民族政策與民族法制。政策是中國社會主義政策與法制極具特色的組成部分，是貫徹和實現(xiàn)黨和國家有關民族工作的大政方針的重要保障，也是國家民族工作的制度依據(jù)。新中國成立后，黨和國家立足于中國的國情以及民族問題的實際情況，以馬克思主義的民族理論為依據(jù)，逐步建立了以民族平等、民族團結、各民族共同繁榮為原則，以民族區(qū)域自治制度為核心的民族政策(法制)體系，確立了解決國內民族問題的制度基石。改革開放以來，隨著《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(下稱《民族區(qū)域自治法》)的頒布實施，中國特色的民族政策在實踐的檢驗中不斷鞏固和完善，具有中國特色的民族法制體系也基本形成，并成為中國社會主義法制體系的重要組成部分。

60多年來，中國的民族政策及法制為鞏固和發(fā)展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，維護少數(shù)民族的合法權益，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展，提供了重要的制度保障。60多年的反復探索和艱辛發(fā)展，中國已經初步形成和建立了一套富有特色的民族政策與法制體系，堅定不移地堅持中國特色的民族法制與政策，是維護國家統(tǒng)一、維系民族團結、促進各民族共同繁榮的根本前提。與此同時，近年來，國際、國內的民族關系呈現(xiàn)出的新態(tài)勢，產生的新問題，這提醒我們：應反思我國民族政策的研究，促進中國民族政策與法制順應時代潮流，不斷革新、不斷完善，以適應市場經濟發(fā)展的需求，適應少數(shù)民族人權保障的需求，并與中國加入的相關國際公約相適應。

一、近年來中國民族政策研究概述

近年來有關民族政策問題的研究已有相對深厚的積累。改革開放以來，隨著民族理論與民族政策、政治學、法學等學科的發(fā)展和繁榮，學者們從不同的角度和思路對中國特色的民族政策進行了描述和分析。

(一)對中國民族政策的宏觀研究

學者們針對中國民族政策及法制的理論基礎、總體內容、歷史脈絡進行的具有宏觀性、概述性的研究。其代表作品如布赫主編的《馬克思主義民族理論和黨的民族政策》[1]，該書對馬克思主義的民族理論以及黨的民族政策的基本內容、創(chuàng)立和發(fā)展、研究的意義和方法等問題進行了討論；國家民委政策法規(guī)司編寫的《堅持和完善民族區(qū)域自治制度》[2]則從宏觀上分析了加強民族立法、完善民族關系協(xié)調機制、樹立科學發(fā)展觀、推進西部大開發(fā)等問題；沈桂萍主編的《馬克思主義民族觀與黨的民族政策》[3]圍繞2005年中央民族工作會議后形成的中國共產黨關于民族理論和民族政策的12個方面，闡釋了黨和國家在民族理論政策上的最新發(fā)展；金炳鎬主編的《新中國民族政策60年》[4]以5個歷史分期，對中國民族政策的發(fā)展軌跡進行了梳理；毛公寧的《民族問題新論》[5]涵蓋民族理論與民族政策研究，民族工作的開展和民族關系的構建，民族區(qū)域自治法制的發(fā)展與完善等內容。

《民族區(qū)域自治法》頒布以來，從法學的角度對中國的民族法制與政策展開討論的宏觀性著作也很多，較有代表性的如陳云生、于憲等人的《民族區(qū)域自治法簡說》[6]、史筠的《民族法制研究》[7]、楊侯第主編的《民族區(qū)域自治法教程》[8]、吳宗金等主編的《中國民族立法理論和實踐》[9]、周健的《新時期中國民族政策研究：新方法解讀<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>》[10]等。

(二)針對特定民族地區(qū)的政策及其實施狀況的研究

在不同的民族地區(qū)，由于政策主體和政策環(huán)境的特殊性，各地在政策的制定和執(zhí)行方面均體現(xiàn)出地方性與特殊性。不少學者針對不同民族地區(qū)的政策和法制分別開展描述和分析，從而反映出在特殊的政策問題和政策目標下，各地如何因地制宜地制定和執(zhí)行相關的方案、措施或法規(guī)，其實施的效果和政策評價如何。值得一提的是，許多學者的研究不僅基于制度文本或統(tǒng)計材料，他們結合在特定民族地區(qū)工作、生活或者開展田野調查的經驗，繼而對政策的實效進行了較有說服力的實證分析。具有代表性的著述如江平、李佐民、蔣堅永的《西藏的民族區(qū)域自治》[11]，張錫盛、朱國斌等的《民族區(qū)域自治在云南的實踐》[12]，吳仕民的《西部大開發(fā)與民族問題》[13]，孫兆文、蘇利婭的文章《民族區(qū)域自治與蒙古族的發(fā)展進步》[14]，阿地力·哈力克的文章《新疆和平解放50年——兼論民族區(qū)域自治在新疆的實踐》[15]等。較新的成果如楊忠國的博士論文《新時期完善發(fā)展民族區(qū)域自治制度研究》[16]，該文結合寧夏回族自治區(qū)實施區(qū)域自治的實踐，從民族政治學的角度對民族區(qū)域自治制度的理論及完善進行了探討。侯德泉的博士論文《湘西民族區(qū)域自治初探》[17]則以政治體系為分析框架，探討了民族區(qū)域自治在湘西的實踐。格珍、帥海香分別撰文對民族區(qū)域自治制度在西藏、內蒙的實踐經驗及啟示進行了探討。*參閱格珍：“民族區(qū)域自治制度在西藏的實踐及其經驗啟示”，載《西藏研究》2009年第3期；帥海香：“堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度——兼談民族區(qū)域自治制度在內蒙古自治區(qū)的實踐”載《前沿》2010年第15期。古麗娜·烏斯曼江、赫永進的文章《<民族區(qū)域自治法>在新疆實施的回顧與展望》[18]概述了區(qū)域自治法的實施為新疆經濟社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要作用，同時分析了影響新疆《民族區(qū)域自治法》實施和少數(shù)民族權益保障的制約因素，并針對這些制約因素提出了建議。

(三)針對民族政策或法制的某個專門問題的研究

民族政策是國家政策體系的重要組成部分，是國家和政黨為調節(jié)民族關系、處理民族問題而采取的相關措施和規(guī)范的總和。民族政策需調整民族關系的方方面面，其本身即包含著非常豐富的內涵，無論政治、經濟、文化、教育、財稅、資源與環(huán)境、衛(wèi)生、人口、人權保障等各方面，都是民族政策研究者關注的對象。當一些學者對中國的民族政策進行高屋建瓴的宏觀研究時，另一些學者則針對民族政策或法制的某個專門問題開展深入探討。例如，針對民族地區(qū)的經濟政策問題，宋才發(fā)等編著的《中國民族自治地方經濟社會發(fā)展自主權研究》[19]對民族自治地方經濟社會發(fā)展自主權的權利建構、權利實施、存在問題、解決對策等進行了分析；王鐵志則撰文討論市場經濟環(huán)境下民族政策的完善問題，他指出，民族政策運行環(huán)境從計劃經濟到市場經濟的轉變，對既往民族政策的合法性和實施帶來了巨大的沖擊，在明確現(xiàn)行民族政策體系的前提下，應對民族政策發(fā)展的方向進行必要調整[20]；溫軍撰文對中國少數(shù)民族經濟政策的穩(wěn)定程度進行了評估與分析，他認為，形成于計劃經濟時代的少數(shù)民族經濟政策絕大多數(shù)已基本失去功能作用，這表明國家在民族地區(qū)社會經濟發(fā)展過程中的宏觀管理調控能力呈現(xiàn)弱化趨勢，必須引起政府有關部門的高度重視[21]。再如，針對少數(shù)民族人權和權益保障問題，郎維偉等的《中國民族政策與少數(shù)民族人權保護》[22]對民族政策相關問題進行了系統(tǒng)全面的討論；徐中起主編的《中國少數(shù)民族文化權益保障研究》[23]則以個案和實例為依據(jù)，分析了少數(shù)民族文化權益法律保護中的種種問題。此外，針對民族地區(qū)的宗教、教育、資源與環(huán)境、非物質文化遺產保護等方面的政策和法制研究，也越來越受到學界的關注。*參閱郭婭：“西部民族地區(qū)宗教信仰現(xiàn)狀及對策建議”，《民族學刊》2010年第2期；陳立鵬：“改革開放30年來我國民族教育政策回顧與評析”，《民族研究》2008年第5期；曾夢宇、胡艷麗：“論侗民族非物質文化遺產的保護”，《前沿》2010年第11期；楊莉：“少數(shù)民族生態(tài)利益與民族生態(tài)政策創(chuàng)新”，《云南社會科學》2006年第5期等。

二、對近年來中國民族政策研究的檢視

(一)現(xiàn)有研究成果的類型

對當代中國民族政策與法制的相關研究，正處在不斷發(fā)展的過程之中。綜觀近年來的研究成果，大致可分為以下幾類：

第一，理論分析或文本分析類。這類研究偏重于理論探討或對規(guī)范文本的分析，研究者運用馬克思主義民族理論、政策學、法學、民族學等學科的理論、觀點和方法，對中國民族政策的價值和內容加以探析；或對以民族區(qū)域自治法為核心的現(xiàn)行民族法制進行語義分析、邏輯分析，同時提出立法和法律修改建議。

第二，歷史敘述類。歷史敘述類的研究為中國民族政策和法制研究奠定了重要的學術基礎，這類研究借鑒歷史學的方法，對中國的民族政策或法制加以整理、考證、分類，同時對其制定和實施的相關歷史事件加以描述，從而勾勒出這些政策形成和發(fā)展的歷史脈絡，以便觀察政策的科學性、連貫性、發(fā)展趨勢等問題。

第三，現(xiàn)實描述和實證分析類。這類研究以中國民族政策和法制的實效問題為主要關注點，與文本分析注重“紙面”上的政策不同，這類研究通常以實證調查為基礎，它描述當代民族政策和民族法制在各地的實施狀況，取得的成就、遭遇的困境等問題，繼而反思政策本身的合理性、適應性或者實施過程中的某些細節(jié)問題。

第四，批判反思類。在遵循中國民族政策的基本原則和精神的前提下，這類研究針對當前民族政策和法制在實施過程中暴露出來的問題，在理性反思的基礎上開展批判式的研究，同時提出學者自身的政策建議。

(二)現(xiàn)有研究的不足

當然，上述總結僅是“理想型”的劃分，前人的諸多成果均可能是在綜合多種范式的基礎上進行的?，F(xiàn)有研究在取得巨大成就的同時，我們認為，相關研究依然存在許多亟待補充和完善的不足之處：

第一，政策研究與法制研究存在明顯的話語斷裂。中國的民族政策和民族法制在價值、內容、目標等方面均存在交叉融合之處，民族政策是民族法制的基礎，它指明了民族立法的根本方向和基本原則；而為政策立法，逐步實現(xiàn)民族政策的法制化，則是依法開展民族工作，建設社會主義法治國家的需求。從目前的研究狀況來看，由于政策學、法學及政治學之間的學科壁壘，或者研究者的理論背景等復雜因素所限，民族政策與民族法制的相互關系并未縷清，研究者常顧此失彼，過分關注或強調一者，而忽略另一者，這造成了學術話語的斷裂，并可能影響到民族政策及法制的制定和實施工作。在國際國內民族問題與民族關系的新形勢下，脫離了民族法制的民族政策，或者脫離民族政策的民族法制，都不足以擔當調整民族關系、化解民族問題、促進民族發(fā)展的重任。只有將兩者視為既相互區(qū)別，又相互補充、相互聯(lián)系的有機整體，進行綜合性的分析，才可能獲得相關問題研究的重大突破。

第二，重現(xiàn)實問題，輕經驗總結；重制度文本，輕實效研究。前人對于相關問題的研究，總體而言重視對現(xiàn)實問題的關注、描述和分析，而疏于對民族政策和法制的歷史脈絡進行梳理、對相關的歷史經驗加以總結，尤其疏于從理論上提煉中國民族政策的得與失，探討其制定、形成、發(fā)展和完善的一般規(guī)律。不少著述依然停留在展示政策、解釋政策的“政策匯編”水平上，這些成果不符合構建學科理論體系的需求，也不符合作為獨立學科的“政策學”開展科學研究的要求。與此同時，圍繞政策和法制的規(guī)范文本開展理論探討、提出政策/法規(guī)制定及修改建議、進行語義分析或邏輯分析的相關著述極為繁多，相比之下，對民族政策及法制的實施情況開展實地調查、加以實證研究的著述則相對較少，顯得不夠深入。

第三，理論工具落后，缺乏多學科綜合研究。對于相關問題的研究雖有豐碩的成果和相當?shù)姆e累，但在理論工具上仍顯得落后，并且缺乏多學科的綜合研究。民族政策和民族法制是協(xié)調民族關系、處理民族問題的行動準則，其內容涉及政治、經濟、法律、文化從宏觀到微觀的廣闊領域。對中國的民族和民族問題要作深層次的研究，必須進行多學科的綜合考察，否則便如瞎子摸象，只知局部不知全局。近年的研究雖在理論和方法的新穎性上取得了發(fā)展，但總體而言，對于政策學、法學、民族學/文化人類學、政治學、社會學等學科的理論和方法的研究和運用依然不夠嫻熟，不同學科間的開放、交流以及跨學科的交叉、邊緣及綜合問題研究顯得不夠深入，不同學科間的開放、交流以及跨學科的交叉、邊緣及綜合問題研究也顯得不夠深入，這大大限制了民族政策和法制的研究視野，也不利于相關學科自身的發(fā)展和建設。

第四，前瞻性不足，缺乏創(chuàng)新。事物是發(fā)展的，中國的民族關系和民族問題也總是隨著國際、國內形勢的變化而變化、發(fā)展而發(fā)展。對于民族政策的研究不僅需要總結經驗、解釋政策，同時還需具有預測性和先導性。這就要求政策研究者探析中國民族問題發(fā)展的規(guī)律，對相關政策和法制進行超前研究，對其時效性和適應性加以評估，并提出完善和調適民族政策的對策和建議。就前人的成果來看，前瞻性的研究并不多見，尤其缺乏既把握時勢發(fā)展的趨勢，又立足于實際情況，同時能夠通觀全局的創(chuàng)新性分析和探討。

鑒于此，我們應在充分借鑒前人研究成果的基礎之上，運用一些新的理論和方法，開展跨學科的綜合研究，力求做到有所突破和創(chuàng)新。

三、創(chuàng)新中國民族政策研究——基于法律政策學的思考

(一)更新視角，注重綜合研究

民族政策是國家政策體系的重要組成部分，是國家和執(zhí)政黨為調節(jié)民族關系、處理民族問題而采取的相關措施和規(guī)定的總和。當代中國民族政策主要指國家的少數(shù)民族政策，它是執(zhí)政黨和政府根據(jù)馬克思主義民族理論，結合我國多民族的基本國情及民族問題長期存在的客觀實際制定的，是我們正確認識和處理民族問題的重要行為準則。新中國建立以來，在各種歷史因素的作用下，黨和國家調整民族關系、處理民族問題主要以民族政策為依據(jù)。相對民族政策而言，中國民族法制建設的步伐則略顯滯后，無論數(shù)量、內容、受重視程度等各方面，都不能與民族政策相比。改革開放以來，隨著國際、國內民族關系和民族問題的不斷變遷，在“建設社會主義法治國家”的總體目標和“依法治國”的方略下，需要更加重視發(fā)揮民族法制的作用，逐步實現(xiàn)調整民族關系、處理民族問題的法治化?！胺ㄖ位辈⒎侵负雎悦褡逭叩淖饔茫侵笐斨饾u改變過去過度依賴民族政策的做法，在解決民族問題時，既發(fā)揮民族政策的原則性、針對性、靈活性，又發(fā)揮民族法制穩(wěn)定恒久、程序完備、具有強制力保障的特征和功效，從而使兩者之間構筑成相互彌補、相得益彰的關系。

我們認為，開展民族政策和法制研究，首先應打破存在于政策研究和法律研究之間的學科壁壘，并轉變過去重政策、輕法制或者“各自為戰(zhàn)”的研究狀況。我們注重研究視角的更新，并基于法律政策學的角度，將中國的民族政策與法制視為一個相互區(qū)別、相互聯(lián)系、相互補充、有機統(tǒng)一的整體進行研究。法律政策學具有跨學科、綜合研究的特點，它涉及對法律政策的研究、對法律的政策學研究以及對政策的法學研究等幾個方面。與此同時，法律政策學還強調對于“事實、價值與行動”的同等關注，即并重價值、制度與實效三個層面[24]?；诜烧邔W的啟示，我們不僅關心政策或規(guī)范的制度文本，更關心隱藏在制度背后的“價值”以及政策被付諸實踐的“行動”。我們的研究既是描述性的，也是規(guī)范性的，既分析規(guī)范和制度，也探討政策和法律的價值基礎及社會效果。通過對中國的民族政策與法制開展立體化、綜合性的研究，繼而從理論上總結政策發(fā)展的一般規(guī)律。相關研究還應分析影響政策制定和執(zhí)行的社會條件和外部因素，同時結合政策文本及政策實施的現(xiàn)實狀況，提出富有建設性的對策建議，并對政策發(fā)展的趨勢進行前瞻。

(二)構建合理、完備的研究框架

民族政策及民族法制的宏觀研究，應以合理、完備的研究框架為基礎，從而避免“只見樹木不見森林”的偏頗。民族政策及法制的宏觀研究，應針對其價值基礎、制度文本、歷史脈絡、相互關系、運行實效等問題加以系統(tǒng)性的描述、總結和分析，揭示調整中國民族關系、維護少數(shù)民族權利、解決中國民族問題的一般原理和內在規(guī)律，同時結合中國民族政策的制度文本及實際效果的現(xiàn)狀，提出行之有效的對策和建議。

我們認為，開展宏觀研究的總體框架和各部分間的關系可涵蓋以下內容：

具體而言，包括：

第一，中國民族政策和法制的價值基礎 。如圖所示，價值取向對于一國的民族政策而言具有十分重要甚至是根本性的地位。美國社會學家帕森斯把價值取向作為“分析社會系統(tǒng)本身的結構與過程的主要參照基點”[25]來看待，對于民族政策的研究首先應該重視價值問題，民族政策所蘊含的價值取向，直接決定著這些政策的出發(fā)點、實施目標和根本原則[26]。

中國的民族政策與民族法制具有共同的價值基礎，它以維護國家統(tǒng)一，維系民族平等和民族團結，促進各民族共同繁榮為基本價值目標。法律政策學的價值論不僅關注政策的宏觀面，它更關注于討論多元文化觀念所必然會帶來的價值沖突，以及由此引發(fā)的價值選擇與價值平衡等具體問題。在多重的利益格局和多元文化的沖擊之下，民族政策的制定和實施不是一個整齊劃一的簡單過程，而是時常面臨著集中與分權、現(xiàn)代化發(fā)展與傳統(tǒng)文化保護、同一化與多元化、國民性與民族性等多重價值的沖突、選擇與平衡問題。面對千差萬別的個案，政策定向與自由裁量尤為重要；而在不斷變遷的社會現(xiàn)實面前，對于民族政策的整體價值取向進行評估和調整則必不可少。同時，法律政策學的價值論意味著對于法律的政策考量，也就是用政策的觀點和方法來研究和處理法律問題?；谏鐣拔幕奶厥庑?，中國少數(shù)民族地區(qū)的立法、執(zhí)法和司法活動均體現(xiàn)出特殊性，運用政策學的方法和視角，有助于化解民族法制在制定尤其是實施過程中遭遇的種種難題。

第二，中國民族政策和法制的制度體系。如果說價值取向象征一國政策體系的“大腦”，那么制度就是這套體系的骨骼和肌肉。政策和法律總是顯現(xiàn)出文本化的制度外觀，它是一系列原則、規(guī)則、措施和命令的總和，研究民族政策，系統(tǒng)分析其制度文本是不可或缺的內容。中國業(yè)已形成由中央、地方及各級政府部門制定的民族政策和民族法制組成的完備體系，這套體系以《憲法》中關于民族問題的條款為根本原則，以《民族區(qū)域自治法》為基本內容，并包括其他法律關于民族問題的規(guī)定，國務院關于民族問題的政令、措施及法規(guī)，國務院各部委關于民族問題的政令和規(guī)章，省級人大和政府關于民族問題的法規(guī)、規(guī)章、政令和措施，民族自治地方的政令、自治條例、單行條例等。這套體系從中國的實際出發(fā)，它產生、發(fā)展并形成于中國政府長期以來調整民族關系、處理民族問題的實踐經驗，在內容上廣泛涉及政治、經濟、社會、文化、教育、體育、衛(wèi)生、資源與環(huán)境保護等各方面。

對制度文本的分析，應包括以下內容：一是對政策(法律)的文本開展解釋性質的研究；二是探究民族政策與民族法制的關系，辨明兩者在價值內涵、具體內容、功能、特點等方面的區(qū)別與聯(lián)系。三是依照一定的歷史分期，梳理政策產生和演化的脈絡，探尋其發(fā)展規(guī)律，并對取得的成就、存在的不足加以經驗總結。四是運用比較的方法，以國外民族政策為參照系，發(fā)掘我國民族政策的特點和優(yōu)越性，同時尋求他國民族政策可資借鑒之處。

第三，中國民族政策和法制的實效考察。完善中國特色的民族政策，不僅需要對其文本上的內容進行梳理和分析，通過實地調查、考察不同民族政策和法制在民族地區(qū)的實施效果，這對于研究者而言同樣十分重要。任何政策或立法的目的都不在于文本本身，而在于得到實施并產生實效，政令和法律一旦被扭曲或束之高閣，那么無論它在紙面上有多完美，都難免成為一紙空文。政策和法律的實施可以理解為兩者在公共生活中的運用及其目標的實現(xiàn)，也即國家機關及其工作人員、社會組織和公民實現(xiàn)規(guī)范要求的活動。政策和法律要產生實效，必須經過兩個過程：一是適用，即有權機關依照政令和法規(guī)的內容，將之運用到具體的關系、事件、行為等社會生活領域之中；二是遵守，即所有政令或法律指向的社會組織和公民，需以規(guī)范為準則，據(jù)以指導自己的行為。

經過60多年的歷史積淀，中國民族政策和法制的實施取得了輝煌的成就，各少數(shù)民族在政治、經濟、社會、文化各領域的發(fā)展和巨變有目共睹。但與此同時，中國的民族政策和法制還遠未達到理想的實效，還遠未實現(xiàn)制定者的預期。尤其是世紀之交以來，隨著各種外部條件的變遷，其實施過程日益凸顯出政策滯后、脫離民族地區(qū)的實際情況、缺乏實施細則、缺乏監(jiān)督和保障程序等問題，這些問題將隨著時間的推移變得越來越突出和不容回避。

2006年7月至9月，全國人大常委會組織檢查組對《民族區(qū)域自治法》的實施情況進行了檢查。檢查組聽取了各部門、各地的工作匯報，同時分赴內蒙古、寧夏、新疆等11個省和自治區(qū)開展實地調查，在此基礎上形成了《關于檢查<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>實施情況的報告》。該報告對民族法制實施取得的主要成就進行了總結，同時也對實施中面臨的困難及存在的問題進行了全面、權威的陳述[27]。 結合《報告》的內容，我們認為，在政策的實施及實效方面，目前亟待深入調查和分析的熱點問題包括以下方面：

1.配套資金減免的落實情況以及財政轉移支付的力度；

2.資源開發(fā)補償規(guī)定的落實情況；

3.生態(tài)建設和環(huán)境保護的相關措施的落實情況；

4.各級國家機關履行職責的情況；

5.少數(shù)民族人權保障的實際狀況；

6.少數(shù)民族語言、文字、宗教、習俗等文化權利的實現(xiàn)情況；

7.少數(shù)民族婦女兒童發(fā)展及受教育權利的實現(xiàn)情況；

8.民族地區(qū)的糾紛解決及國家法律的實施狀況。

第四，對策與建議——在創(chuàng)新實踐中完善中國特色的民族政策。新中國建立以來到21世紀的今天，中國社會經歷了巨大的政治、經濟與文化變遷；而20世紀90年代以來，國際民族主義浪潮驟起，種族、宗教和文化差異所導致的沖突此起彼伏，世界并不太平。在新的國際與國內環(huán)境下，中國的民族問題也在不斷變化之中，這給民族政策的制定和實施帶來了巨大的挑戰(zhàn)。民族政策研究者應從理論上反思影響政策制定和執(zhí)行的社會條件和外部因素，同時結合政策文本及政策實施的現(xiàn)實狀況，提出富有建設性的對策和建議。

中國的民族政策應不斷與時俱進，適應國內外民族問題發(fā)展態(tài)勢的要求，適應市場經濟體制的要求，適應建設社會主義法治國家的要求，適應民族地區(qū)的現(xiàn)實狀況以及少數(shù)民族“主體”的合理訴求。同時，我們認為，中國民族政策的發(fā)展不應過分強調少數(shù)民族的族群性、特性和地方性，而應在尊重和保護各族民眾的文化權利的同時，強調其公民意識和國民意識，從而逐步推進國家政策體系的統(tǒng)一。完善民族政策，首先應對民族政策的價值取向加以評估和分析，并在此基礎上開展價值平衡與價值調適。其次應通過進一步立法或制定公共政策，健全協(xié)調民族政策及法律體系。同時，國家需要從整體上協(xié)調民族政策與民族法制的關系，既充分發(fā)揮民族政策的原則性、針對性與靈活性，又充分重視民族法制的功效，逐步實現(xiàn)調整民族關系、處理民族問題的“法治化”。第三，應借助實地調查和個案分析，深入了解少數(shù)民族群眾在經濟、社會、文化等各方面的實際情況和主體需求，繼而對民族政策的內容及實施狀況加以反思。

相關研究應以揭示調整民族關系、維護民族權益、解決民族問題的一般原理和內在規(guī)律為目標，力求促進中國特色的民族政策及法律體系不斷完善和發(fā)展。

(三)打破學科壁壘，運用多種方法開展研究

創(chuàng)新民族政策研究，應轉換視角，拓寬思路，打破“畫地為牢”式的學科壁壘，運用多種方法開展研究。我們認為，可行的研究方法應包括以下幾種：

第一，政策學及法學的方法。在借助多學科手段進行研究時，政策學及法學研究的方法依然居于核心地位。我國的政策研究具有自身的特色，即以馬克思主義的歷史唯物論為理論根基，強調社會分析和階級分析相結合、理論與實踐相結合。政策學方法包括系統(tǒng)分析法、定性分析和定量分析法、社會試驗法、比較分析法等內涵。相關研究應在堅持歷史唯物主義的基本觀點和方法時，借鑒西方政策科學的理論和方法，對當代中國民族政策進行宏觀、綜合的分析和評估。

同時，“法學方法”本身即有多重的理解和界定，廣義上的法學方法包含價值判斷、語義和邏輯分析、實效分析等層面，還可以包括比較法研究、社會主義法學的階級分析等研究手段；狹義上的法學方法則主要傳承“分析法學”的研究進路，它強調對于法律自身規(guī)范體系的研究，其典型表現(xiàn)形式為法律解釋、法律推理、法律論證、體系內法律漏洞的補充等。相關研究不應拘泥于分析法學的進路，而適宜采用廣義的法學方法，即不僅關注其邏輯體系和規(guī)范條文，同時注重其價值取向和實施效果。

第二，法律政策學的視角和方法。法律政策學是以探討法律與政策的關系為內容的交叉邊緣學科，其跨學科、綜合研究的思路有助于打破存在于政策研究與法律研究之間的學科壁壘。法律政策學研究的領域十分廣闊，它主要包括對法律政策的研究、對法律的政策學研究以及對政策的法學研究等幾個方面。同時，法律政策學還強調對于“事實、價值與行動”的同等關注，它要求政策研究者不僅要關心政策或規(guī)范的制度現(xiàn)實，更需關心隱藏在制度背后的“價值”以及政策被付諸實踐的“行動”。法律政策學的研究既是描述性的，也是規(guī)范性的，既分析規(guī)范和制度，也探討法律價值論，其立體化、綜合性研究的視角和方法，非常適宜于探討中國的民族政策與民族法制。

第三，歷史學的方法。相關研究應借鑒歷史學的方法，廣泛搜集、考證文件、報刊、大事記、史志資料等歷史文獻，繼而從縱向的角度進行歷史分期，勾勒出新中國民族政策初創(chuàng)、發(fā)展、挫折、形成的歷史脈絡，并在此基礎上，揭示中國民族政策的連續(xù)性及發(fā)展規(guī)律。

第四，民族學和社會學的方法。民族政策研究者應十分重視實證調查和實效考察，而民族學和社會學的視角、理論和方法，對于相關研究具有重要的指導意義。一是民族學和社會學均強調“整體觀”。整體觀認為，政策、法律等制度要素與特定社會的其他要素為有機聯(lián)系的整體。在“整體”的關照之下，應當注意政策和法制產生、生長、存在和變遷的外部環(huán)境，同時，政策和法律還應當置于特定語境下去考察和評價它的地位和功能。二是民族學和人類學倡導文化相對主義的價值觀及“民間”的視角。這提醒政策研究者必須尊重、理解少數(shù)民族的文化和生活方式；同時，政策制定者和實施者還應注重少數(shù)民族群眾的主體需求，學會站在“主位”視角，從他們的所思所感出發(fā)去觀察和理解政策及法律的規(guī)范和現(xiàn)象。三是相關研究無疑涉及對民族政策的實效分析和評估，而民族學和社會學均強調實地調查。這種方法要求研究者深入到調查地點和調查對象當中，通過問卷、訪談、閑聊、“參與觀察”等方式獲取大量的第一手資料，形成系統(tǒng)的調查報告，并以此作為進一步分析和研究的基礎。

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