行政糾紛與民事糾紛的糾結(jié)與求解

蘇詠梅

（福建泓源律師事務(wù)所，福建泉州 362000）

行政糾紛與民事糾紛的糾結(jié)與求解

蘇詠梅

（福建泓源律師事務(wù)所，福建泉州 362000）

行政與民事交叉案件日益增多，囿于法律依據(jù)不明，司法指導(dǎo)不一，實(shí)踐中審判思路各異，做法不同，案件中經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)得不到保障，法院權(quán)威受到挑戰(zhàn)的情況，使公平和效率的實(shí)現(xiàn)大打折扣。因此積極探索行政與民事交叉案件的審理機(jī)制極為迫切。為了降低訴訟的成本，提高司法效率，合并或附帶審理是一種更為可行的選擇。對(duì)此，需把握原則，由點(diǎn)到面，類(lèi)型化突破，還需建設(shè)專(zhuān)門(mén)的行政糾紛與民事糾紛交叉案件審判合議庭制度。

行政糾紛；民事糾紛；糾結(jié)；原則

近年來(lái)，法學(xué)界對(duì)于如何處理行政與民事交叉案件的問(wèn)題形成了一批理論研究成果，在民事與行政交叉案件的審理實(shí)踐中，裁判結(jié)果互相矛盾的現(xiàn)象突出，周期長(zhǎng)，反復(fù)訴訟經(jīng)常出現(xiàn)。如何合理架構(gòu)行政、民事交叉案件審理制度，成為理論界和實(shí)務(wù)界所要共同積極面對(duì)的課題。

一、 糾結(jié)：理論與現(xiàn)實(shí)的困惑

（一）實(shí)踐中的沖突

民事與行政交叉案件，有稱(chēng)競(jìng)合或重合訴訟，有稱(chēng)民事訴訟中的行政附屬問(wèn)題或先決問(wèn)題，也有稱(chēng)民事行政關(guān)聯(lián)案件等，雖然提法不同，但在概念上學(xué)界爭(zhēng)議不大，通說(shuō)是指在人民法院審理案件的過(guò)程中，同時(shí)存在需要解決的民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議，其在法律事實(shí)上有一定的聯(lián)系，處理結(jié)果互為前提條件或互為因果關(guān)系的案件形式。[1]類(lèi)型上，行政糾紛與民事糾紛交叉案件可以分為：1.以民事?tīng)?zhēng)議為主，附帶行政爭(zhēng)議的案件，此類(lèi)案件通常出現(xiàn)在民事訴訟中；2.以行政爭(zhēng)議為主，附帶民事?tīng)?zhēng)議的案件，此類(lèi)案件通常出現(xiàn)在行政訴訟中；3.行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重且存在法律事實(shí)關(guān)聯(lián),但判決結(jié)果相互不影響的行政與民事?tīng)?zhēng)議交叉案件,此類(lèi)案件通常是指同一法律事實(shí)引發(fā)的行政與民事?tīng)?zhēng)議之間相對(duì)獨(dú)立的案件。在實(shí)踐中，行政與民事交叉案件大都表現(xiàn)為行政糾紛與民事糾紛你中有我，我中有你，相互糾結(jié)，似乎理得清，卻又解不開(kāi)。

行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的性質(zhì)以及如何選擇案件處理方式的問(wèn)題，立案庭法官、行政審判庭法官、民事審判庭法官之間往往存在不同的認(rèn)識(shí)，不同法院有不同的做法，甚至同一法院內(nèi)部不同法官都有不同的理解而做法不一。目前法院在民事審判中遇到行政爭(zhēng)議時(shí)，主要做法有：一是中止民事訴訟，由當(dāng)事人提起行政訴訟，待行政爭(zhēng)議解決后再解決民事糾紛。二是在民事訴訟中尊重行政行為的公定力，對(duì)行政行為不作審查，直接作為定案依據(jù)。三是在民事審判過(guò)程中，對(duì)行政行為所涉及的事實(shí)重新進(jìn)行認(rèn)定。[2]而在行政審判中遇到民事?tīng)?zhēng)議時(shí)，有的法院按照行政審判程序徑行做出判決，有的法院則比較注重實(shí)質(zhì)糾紛的解決，附帶解決民事糾紛。總體講，實(shí)踐中目前對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的處理表現(xiàn)出多樣性，引發(fā)很多問(wèn)題。其一，中止民事訴訟，影響到審判效率。其二，不加分析將行政行為作為定案依據(jù)，會(huì)致使大量案件改判，嚴(yán)重影響法院裁判的權(quán)威。其三，對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查，會(huì)導(dǎo)致民事判決與合法行政行為不一致。

（二）理論指導(dǎo)的困惑

關(guān)于對(duì)交叉案件應(yīng)如何處理的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中并沒(méi)有明確具體的規(guī)定。《民事訴訟法》第136條規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟?！边@條規(guī)定是目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據(jù)。但該條文中的“另一案”是單指民事案件還是包括了行政案件，該條文并沒(méi)有明確的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所做出裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！边@樣規(guī)定了法院可以審理行政裁決案件中的民事?tīng)?zhēng)議。有些觀點(diǎn)認(rèn)為，這一條規(guī)定了可以一并審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點(diǎn)認(rèn)為正確的理解應(yīng)該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事?tīng)?zhēng)議，只能是在法院內(nèi)部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，而且要有當(dāng)事人的請(qǐng)求為前提。最高人民法院通過(guò)司法解釋、批復(fù)等形式對(duì)一些行政與民事交叉案件提出了積極的處理意見(jiàn)，但是在不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、針對(duì)不同的問(wèn)題，最高人民法院的指導(dǎo)意見(jiàn)并不相同，乃至互相沖突。司法指導(dǎo)上的不一致，致使實(shí)踐中做法各異，審判思路不一。

二、如何選擇——分還是合

對(duì)于行政與民事交叉案件的審理問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以合并附帶審理，一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能合并審理。是否可以合并審理，不應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行的法律去判斷，而是從法理的角度，從法治理念出發(fā)。認(rèn)為應(yīng)合并審理的觀點(diǎn)的理由有，一是有利于簡(jiǎn)化程序，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的需要。二是有利于避免法院作出相互矛盾的判決。持這種觀點(diǎn)的人同時(shí)認(rèn)為，對(duì)于法院在行政訴訟中同時(shí)可以解決民事糾紛，仍然屬于民事法律規(guī)范的調(diào)整范圍，立法并沒(méi)有排斥法院對(duì)這類(lèi)糾紛的處理權(quán)。這類(lèi)糾紛與行政機(jī)關(guān)的行政管理內(nèi)容緊密相關(guān)，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理，具有一定的優(yōu)勢(shì)。

認(rèn)為分開(kāi)審理的觀點(diǎn)的理由有，法院在行政訴訟中主要行使的是司法監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只作合法性審查，對(duì)違法的行政行為，通常只能判決撤銷(xiāo)，由行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，而無(wú)法對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出實(shí)體判決；若設(shè)立行政訴訟中同時(shí)解決民事?tīng)?zhēng)議，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議在行政判決書(shū)中作出判決，這違背了行政訴訟的目的，在行政訴訟程序中解決民事?tīng)?zhēng)議只能造成程序的混亂。

筆者認(rèn)為，行政審判庭與民事審判庭是人民法院內(nèi)部的分工問(wèn)題，一個(gè)是解決“官民矛盾”，一個(gè)是解決平等主體之間的矛盾糾紛，因此各自遵循的程序法不同，價(jià)值理念不同，但是行政與民事交叉案件問(wèn)題已非純粹的行政或民事問(wèn)題，實(shí)踐中的處理機(jī)制混亂，分開(kāi)審理的模式所暴露出來(lái)的弊端已是無(wú)法回避的事實(shí)。由于立法上并沒(méi)有禁止法院對(duì)民事與行政交叉案件的管轄權(quán)，為了降低訴訟的成本，提高司法效率，并且從維護(hù)司法的公正性與一致性，促進(jìn)社會(huì)和諧的角度出發(fā)，合并或附帶審理是一種更為可行的選擇。

三、求解：把握原則，由點(diǎn)到面，類(lèi)型化突破

（一）需堅(jiān)持的原則

行政行為和民事法律行為作為法律行為，都具有法律行為所具有的價(jià)值性特點(diǎn)，都是一定社會(huì)價(jià)值的載體，[3]在行政與民事交叉案件的審理制度架構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)牢固確立和把握好幾個(gè)原則。首先是公正原則。無(wú)論采取哪種審理機(jī)制，公正都是訴訟必須追求的最高價(jià)值目標(biāo)，也是終極目標(biāo)。其次是訴訟效益原則。 “遲來(lái)的正義非正義”，很多當(dāng)事人在漫長(zhǎng)的訴訟道路上喪失對(duì)法律的信心后就通過(guò)信訪來(lái)施壓，而法院也要花費(fèi)大量的精力來(lái)做維護(hù)穩(wěn)定工作，給本就繁忙的法官再壓上一道重?fù)?dān)。第三是法制統(tǒng)一的原則，法院的行政裁判與民事裁判對(duì)同一事實(shí)應(yīng)作出一致的認(rèn)定，避免同一法院或不同法院對(duì)同一問(wèn)題作出相互矛盾的裁決，如果認(rèn)為該生效裁判確有錯(cuò)誤，可以通過(guò)審判監(jiān)督程序糾正，不宜直接作出與其不一致的判決。

（二）類(lèi)型化探索，解開(kāi)行政與民事交叉案件的癥結(jié)

近年來(lái)行政與民事交叉類(lèi)案件在不斷涌現(xiàn)，而且呈現(xiàn)出數(shù)量逐年增長(zhǎng)，涉及范圍廣泛，交叉情形多樣，法律關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。鑒于行政民事?tīng)?zhēng)議關(guān)聯(lián)案件的復(fù)雜性，在設(shè)計(jì)處理程序時(shí)不可整齊劃一、作簡(jiǎn)單化處理，而是有必要明確解決關(guān)聯(lián)案件所要達(dá)到的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭(zhēng)議發(fā)生的先后、爭(zhēng)議本身對(duì)于案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對(duì)于不同的情況分別設(shè)計(jì)處理程序。筆者不試圖作宏觀的制度架構(gòu)，而是認(rèn)為在確立處理行政、民事?tīng)?zhēng)議關(guān)聯(lián)案件的目標(biāo)及程序時(shí)，可以對(duì)行政確認(rèn)、行政許可、行政登記類(lèi)案件等行政與民事案件的交叉多發(fā)地帶，進(jìn)行先行的探索。具體針對(duì)常見(jiàn)的房屋登記類(lèi)、工傷確認(rèn)類(lèi)交叉案件，筆者試作探索如下：

1.關(guān)于房屋登記行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)糾紛大幅增加，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)行政登記案件也隨之增多。而我國(guó)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定散見(jiàn)于各項(xiàng)單行法律和行政法規(guī)，沒(méi)有形成完整的體系，各種規(guī)定之間也不盡一致。在房屋登記行政訴訟實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織一起的案件。由于目前沒(méi)有明確的法律依據(jù)，在司法實(shí)踐中也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，人民法院對(duì)房屋登記案件中行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織處理時(shí)很不一致，處理方式各異。如何審理不動(dòng)產(chǎn)行政登記案件，合理處置不動(dòng)產(chǎn)行政登記涉及的民事?tīng)?zhēng)議，是目前行政審判中亟待解決的問(wèn)題。有的人民法院由民事審判庭審理，對(duì)其中涉及到的房屋登記行為，則由行政機(jī)關(guān)自行解決，法院把行政裁決和行政確認(rèn)文書(shū)等當(dāng)作法定依據(jù)，直接作出民事判決。如果有關(guān)當(dāng)事人提起的行政訴訟的生效判決與民事判決不一致的，再通過(guò)啟動(dòng)民事再審程序予以解決。有的人民法院在民事訴訟中遇到此類(lèi)情況，則中止民事訴訟，等行政訴訟的終審判決作出后，再恢復(fù)民事案件的審理。有的法院由行政審判庭審理，通過(guò)行政附帶民事的辦法將行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議一并解決。還有的人民法院由行政審判庭、民事審判庭分案同時(shí)審理，這兩種不同審判庭在審理中相互等待。這種處理方式事實(shí)上，把房屋登記行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議分成兩個(gè)案件，分別由人民法院的行政審判庭和民事審判庭進(jìn)行審理，結(jié)果出現(xiàn)或者審理期限過(guò)長(zhǎng)，或者裁判結(jié)果相互矛盾等問(wèn)題。如果當(dāng)事人對(duì)一審判決不服提起上訴，周期還會(huì)更長(zhǎng)。[4]

2.工傷確認(rèn)類(lèi)行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題

工傷確認(rèn)類(lèi)案件是最為常見(jiàn)的一類(lèi)行政與民事交叉類(lèi)案件，也是關(guān)乎民生的一類(lèi)案件。在損害賠償民事訴訟中，是否認(rèn)定工傷關(guān)系到賠償適用標(biāo)準(zhǔn)甚至賠償主體問(wèn)題。由于對(duì)工傷認(rèn)定不服需要通過(guò)行政訴訟，如果通過(guò)所有訴訟程序，傷者要拿到賠償款何其艱辛可想而知。筆者認(rèn)為可以將行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定定性為一種證據(jù)，參照《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》中對(duì)于公安機(jī)關(guān)的責(zé)任事故認(rèn)定的性質(zhì)，由人民法院在因工傷而產(chǎn)生的損害賠償民事訴訟中予以審查。如果用人單位和職工對(duì)認(rèn)定結(jié)論無(wú)異議，則法院可在民事訴訟中直接作為證據(jù)使用。如果用人單位或職工對(duì)勞動(dòng)保障行政部門(mén)的認(rèn)定結(jié)論有異議，則由法院對(duì)作為證據(jù)的工傷認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行審查后再?zèng)Q定是否使用，或依法按過(guò)錯(cuò)原則進(jìn)行實(shí)體判決。這樣不僅減少了職工獲得損害賠償?shù)脑V訟環(huán)節(jié)，也避免了行政訴訟中司法權(quán)的局限性。[5]

（三）合并或附帶審理制度的設(shè)想——建設(shè)專(zhuān)門(mén)的行政糾紛與民事糾紛交叉案件審判合議庭制度

筆者認(rèn)為，處理行政糾紛與民事糾紛交叉案件，可以參照現(xiàn)在法院系統(tǒng)中試行的交通事故專(zhuān)門(mén)審判合議庭制度及保護(hù)婦女兒童權(quán)益審判合議庭制度，在審理案件時(shí)，抽調(diào)民事審判庭及行政審判庭的法官，共同組成合議庭進(jìn)行審理。在合議庭的組成方面，針對(duì)不同的行政糾紛與民事糾紛交叉案件，具體確定不同的合議庭的組成方式。遇上以民事?tīng)?zhēng)議為主，附帶行政爭(zhēng)議的案件，如因工傷而產(chǎn)生的民事賠償訴訟案件，則可以由民事審判庭的法官擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)，與另外一位民事審判庭法官及一位行政審判庭法官共同組成合議庭，主要適用民事審判程序進(jìn)行審理，并在審理過(guò)程中附帶處理行政糾紛問(wèn)題。同理，遇上以行政爭(zhēng)議為主，附帶民事?tīng)?zhēng)議的案件，如房屋登記行政訴訟類(lèi)案件，則可以由行政審判庭的法官擔(dān)任審判長(zhǎng)，與另一位行政審判庭法官及一位民事審判庭法官共同組成合議庭，主要適用行政審判程序進(jìn)行審理，并在行政判決的基礎(chǔ)上，附帶解決案件中的民事問(wèn)題。最后，如果是行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重但是爭(zhēng)議相對(duì)獨(dú)立的案件，筆者認(rèn)為，因此類(lèi)案件行政糾紛與民事糾紛交叉不大，可以通過(guò)法官行使釋明權(quán)，讓當(dāng)事人將行政糾紛與民事糾紛分開(kāi)處理。同時(shí)，在案件的審理過(guò)程中，可以學(xué)習(xí)日本的“當(dāng)事人訴訟制度”，在合議庭審理案件過(guò)程中，可以將與案件有關(guān)的當(dāng)事方（以民事?tīng)?zhēng)議為主交叉案件的行政機(jī)構(gòu)方及以行政爭(zhēng)議為主交叉案件的民事方）追加為第三人參與訴訟，這樣更有利于糾紛的解決和訴訟效率的提高。

結(jié)語(yǔ)

從公正和效率的價(jià)值理念出發(fā)，筆者傾向建立行政與民事交叉合并審理機(jī)制，只是在合并審理的程序等方面還有諸多需要探索的地方，由于不同案件中行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的交叉程度及情況不同，在處理模式上不可實(shí)行“一刀切”的做法，[2]87應(yīng)根據(jù)不同的交叉案件類(lèi)型確定具體的合議庭制度。行政與民事交叉問(wèn)題，是一個(gè)涉及多重法律關(guān)系、多方法律主體、多種利益沖突的復(fù)雜問(wèn)題，架構(gòu)一套新的合理的合并審理制度，需要通盤(pán)考慮，許多問(wèn)題尚待解決，比如程序問(wèn)題、法院內(nèi)部的分工問(wèn)題等等，有待更加深入的研究。

[1] 江偉,范躍如.民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究[J].中國(guó)法學(xué),2005(3):165.

[2] 廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院課題組.民事審判對(duì)關(guān)聯(lián)行政爭(zhēng)議的處理[J].人民司法·應(yīng)用,2008(17):85.

[3] 張文顯.法理學(xué)[M].北京:法律出版社,1997:133.

[4] 程琥.關(guān)于物權(quán)法實(shí)施后房屋登記行政訴訟有關(guān)問(wèn)題的思考[J].行政執(zhí)法與行政審判,2009(1):87-88.

[5] 謝少清,周剛.對(duì)審理工傷認(rèn)定行政案件的思考[J]人民司法·應(yīng)用,2008(9):16.

D925

A

1674-8557（2011）01-0111-04

2010-12-16

蘇詠梅（1967- ），女，福建泉州人，福建泓源律師事務(wù)所副主任，二級(jí)律師。

陳 嘉）