海洋公約框架下CO2封存的可行性分析

李宗錄

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266510）

海洋公約框架下CO2封存的可行性分析

李宗錄

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266510）

將捕獲的CO2封存在海洋中，其目的在于避免將人為產(chǎn)生的CO2排放入大氣中，但是這種活動(dòng)會(huì)受到現(xiàn)行海洋公約關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)則的約束?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中的傾倒規(guī)則對(duì)CO2海洋封存存在不確定的因素；《倫敦議定書》附錄Ⅰ修正案規(guī)定只允許CO2的海洋地質(zhì)封存，而且附有約束條件；OSPAR公約是禁止CO2海洋封存的。但近年一直尋求的CO2海洋封存的可行選擇，基本的取向是同意在一定條件下的CO2海洋地質(zhì)封存。這顯示出海洋公約在減緩氣候變化與海洋環(huán)境保護(hù)之間尋求平衡的努力。

CO2海洋封存；傾倒；可行性；海洋公約

一、CO2海洋封存概述

（一）CO2海洋封存的一般機(jī)理和目的

碳捕獲和封存（CarbonCaptureandStorage，簡(jiǎn)稱CCS）是指將從工業(yè)活動(dòng)中產(chǎn)生的或者從相關(guān)能源中分離出來(lái)的CO2收集并壓縮后，永久性封存在安全地質(zhì)或者海洋深處而與大氣隔絕的一個(gè)過程。CCS技術(shù)運(yùn)行過程包括三個(gè)主要組成部分：捕獲、運(yùn)輸和封存。本文只闡述CO2海洋封存的問題，而不涉及捕獲和運(yùn)輸問題。

CO2海洋封存的一般機(jī)理是將捕獲的CO2直接注入深海（深度在1000米以上），在那里CO2將以液態(tài)和固態(tài)的方式與大氣隔離若干世紀(jì)。對(duì)海洋觀測(cè)與模式的分析表明，被注入的CO2將與大氣隔絕至少幾百年，注入越深，保留的部分就越久遠(yuǎn)，甚至可長(zhǎng)達(dá)一萬(wàn)年。該方案的實(shí)施辦法是：通過管道或船舶將CO2運(yùn)輸?shù)胶Ｑ蠓獯娴攸c(diǎn)，從那里再把CO2注入海洋水體、海床或者海洋底土構(gòu)造（海洋地質(zhì)封存）之中①。

CO2海洋封存的目的是將人為產(chǎn)生的CO2封存起來(lái)而不排放于大氣中以減緩氣候變化。政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）預(yù)測(cè)，化石燃料（主要是煤炭）將主宰世界能源至少要到下個(gè)世紀(jì)中葉。碳捕獲和封存是許多減少CO2人為排放的技術(shù)選擇之一。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》減緩氣候變化目標(biāo)要求和《京都議定書》減少排放數(shù)量的限制之下，許多國(guó)家都有減少CO2排放的壓力。在這種情況下，由于CCS技術(shù)為CO2減排提供了一項(xiàng)新方法，許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將這種新技術(shù)運(yùn)用到示范項(xiàng)目并取得了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。而且，國(guó)際社會(huì)也已經(jīng)開始就CCS技術(shù)能否大規(guī)模進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)用展開法律問題的討論和研究。但是，CO2海洋封存尚未采用，也未開展小規(guī)模試點(diǎn)示范，仍然處在研究階段。

（二）CO2海洋封存的風(fēng)險(xiǎn)

首先，海洋pH值可能會(huì)偏酸性化。模擬結(jié)果預(yù)估海洋容量酸性變化（pH值）大約超出海洋體1%的酸性值0.4以上。相比之下，不采取海洋封存而實(shí)現(xiàn)550ppmv的穩(wěn)定水平，由于要與大氣中升高后的CO2濃度保持平衡，所以估計(jì)海洋表面的pH值變化大于0.25以上。

其次，經(jīng)過若干世紀(jì)，海洋混合作用可能將使被注入的CO2失去隔離狀態(tài)。由于更多的CO2到達(dá)海洋表層水體并進(jìn)入大氣，這將逐漸抵消CO2減排的效果。

再次，對(duì)海洋生態(tài)可能產(chǎn)生不利影響。關(guān)于被直接注入海洋的CO2在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的慢性影響，目前尚無(wú)研究。CO2濃度的增加及pH值的降低，預(yù)計(jì)將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)相應(yīng)的后果，但目前人們尚未掌握這些后果的性質(zhì)。而且，有關(guān)物種和生態(tài)系統(tǒng)將如何適應(yīng)或是否能適應(yīng)持續(xù)的化學(xué)變化問題目前也不清楚。

另外，需要特別指出的是，這些風(fēng)險(xiǎn)不包含CO2在海洋地質(zhì)中封存的情形，可以推測(cè)的是CO2在海洋地質(zhì)中封存的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于以上封存的風(fēng)險(xiǎn)。

CCS技術(shù)已經(jīng)實(shí)際應(yīng)用在陸上地質(zhì)封存中，而CO2海洋封存尚未采用，也未開展小規(guī)模試點(diǎn)示范，仍然處在研究階段。從法律制度原因分析來(lái)看，CO2的陸上地質(zhì)封存主要涉及國(guó)內(nèi)法而較少涉及國(guó)際法問題，因而制度障礙較少；CO2海洋封存除了涉及國(guó)內(nèi)法之外，還要協(xié)調(diào)復(fù)雜的國(guó)際海洋公約問題，因而其制度操作障礙較多。因而，本文的目的在于厘清阻礙CO2海洋封存可行性的因素及其發(fā)展趨勢(shì)。

二、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之CO2封存可行性分析

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）（以下簡(jiǎn)稱《公約》）并沒有直接調(diào)整或者禁止CCS技術(shù)在海洋中運(yùn)用，它只是要求成員國(guó)采取切實(shí)可行的措施防止、減少、控制海洋環(huán)境所受污染，并要求保全和保護(hù)稀有的或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng)以及衰竭、受威脅或者危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境。這些也就是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在尊重每一個(gè)主權(quán)國(guó)家有權(quán)按照自己的環(huán)境政策開發(fā)海洋自然資源的同時(shí)，所賦予每個(gè)主權(quán)國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。

依據(jù)《公約》第194條的規(guī)定，所采取的防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施應(yīng)針對(duì)所有海洋污染的一切來(lái)源。其中，兩種來(lái)源造成的海洋污染可能與CCS的海洋封存有密切關(guān)系：（a）款中從陸上來(lái)源由于傾倒出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染，（c）款中來(lái)自開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施、裝置的污染。

又根據(jù)《公約》第1條的規(guī)定，傾倒是指從船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)故意處置廢物或其他物質(zhì)的行為，故意處置船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)的行為。同時(shí)規(guī)定傾倒不包括并非為了單純處置物質(zhì)而放置物質(zhì)，但以這種放置不違反本公約的目的為限。

結(jié)合《公約》第1條和第194條的規(guī)定可以這樣理解“傾倒”的含義：（1）傾倒的實(shí)質(zhì)是有意處置廢物或者其他物質(zhì)，而廢物和其他物質(zhì)包括有毒、有害或者有礙健康的物質(zhì)。經(jīng)過捕獲而需要封存的CO2一般不被認(rèn)為是有毒的②但可能是對(duì)人類健康和海洋環(huán)境有害的物質(zhì)，因此，CO2封存有可能構(gòu)成傾倒。（2）CO2封存是否屬于為了單純處置物質(zhì)而放置物質(zhì)呢？若從CO2海洋封存的直接目的來(lái)看，將CO2封存于海洋中追求的是長(zhǎng)期封存的效果，并非為了勘探或者開發(fā)海洋自然資源或者出于其他適當(dāng)利用海洋環(huán)境的目的，因此CO2封存似乎符合為了單純處置物質(zhì)而放置物質(zhì)。但從CO2封存的間接目的來(lái)看，CO2封存在于避免將CO2直接排入大氣中，是為了減少CO2的排放量，因此，CO2封存符合“并非為了單純處置物質(zhì)而放置物質(zhì)”。

但是，我們并不能從這個(gè)間接目的得出CO2封存不屬于傾倒的結(jié)論。因?yàn)?，按照《公約》第1條的規(guī)定，“并非為了單純處置物質(zhì)而放置物質(zhì)”以“不違反本公約的目的為限”，那么“本公約的目的”是什么呢？UNCLOS的目的顯然在于保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生態(tài)，這一目的并不包含通過減少溫室氣體排放以減緩氣候變化的目的。因此，即使從間接目的來(lái)看，CO2封存也不屬于UNCLOS第1條所規(guī)定的“傾倒”的例外情形，即CO2封存構(gòu)成“傾倒”，應(yīng)當(dāng)禁止。但是，如果CO2封存技術(shù)是安全的或者將海洋污染的風(fēng)險(xiǎn)降到最低時(shí)，它是否并不違反“本公約的目的”呢？這個(gè)問題值得進(jìn)一步探討。這是因?yàn)樵凇豆s》第210條關(guān)于傾倒的規(guī)定中，傾倒并非完全禁止，而是要求各國(guó)應(yīng)制定法律、規(guī)章以及措施，以防止、減少和控制傾倒對(duì)海洋環(huán)境的污染。也就是說，當(dāng)通過有效措施將CO2海洋封存可能導(dǎo)致的海洋污染的風(fēng)險(xiǎn)消除時(shí)，CO2海洋封存還是可行的?？梢?，雖然無(wú)法從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》傾倒規(guī)則中直接得出CO2海洋封存是否可行的確定解釋，但是仍然存在著將來(lái)可行和實(shí)施的希望。

三、《倫敦公約》和《倫敦議定書》之CO2封存可行性分析

1972年國(guó)際社會(huì)通過了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》（以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》），這個(gè)公約旨在對(duì)海洋傾倒行為進(jìn)行管制。我國(guó)是該公約的成員國(guó)。倫敦公約框架由兩部分構(gòu)成：《倫敦公約》（LondonConvention）本身和1996年的《倫敦議定書》（LondonProtocol）?！秱惗刈h定書》由于是在較為現(xiàn)代的20世紀(jì)90年代發(fā)展起來(lái)的，因此它會(huì)最終取代《倫敦公約》，而且它對(duì)于與CO2封存相關(guān)的表述要比《倫敦公約》豐富和重要得多。《倫敦議定書》在2006年3月生效。

《倫敦公約》對(duì)于與CO2封存有關(guān)的直接規(guī)定和表述不多，它只適用于來(lái)自飛行器、船舶和平臺(tái)的注入海水中的處置行為，而不適用于海床、海洋地質(zhì)或者來(lái)自陸上管道的處置行為?！秱惗毓s》更多地直接適用于禁止向海水中處置或者傾倒廢棄物，而不適用于廢物的海洋地質(zhì)處置，而廢物的海洋地質(zhì)處置并不包含在有意地向海水中傾倒廢物。由此，CO2在海洋地質(zhì)中封存并未受禁止，而且，即使CO2封存于海洋地質(zhì)層之后發(fā)生泄漏而進(jìn)入海水中，也不屬于直接向海水中處置廢物。這是因?yàn)椤秱惗毓s》在“傾倒”的定義中明確規(guī)定的是禁止將CO2直接傾倒入海水中，其所用的術(shù)語(yǔ)是“在海上”（atsea），而且沒有對(duì)“在海上”的范圍作出進(jìn)一步界定，另外，也沒有包含海洋底土深層（sub-seabed），因此對(duì)“在海上”的一般理解是“在海水中”。

《倫敦議定書》直接規(guī)定了與CO2封存相關(guān)的條款。其對(duì)“傾倒”和“海”的定義都有所改變。其對(duì)“?！钡亩x為：“海是指所有海水而不是指一個(gè)國(guó)家的內(nèi)水，還包括海床和它的底土（即海洋地質(zhì)）；但是不包括來(lái)自陸地上直接對(duì)海洋地質(zhì)的使用?！币虼?，《倫敦議定書》中的“海”明確包括了海洋地質(zhì)在內(nèi)?！皟A倒”的定義也已經(jīng)被擴(kuò)展，包括了《倫敦公約》中“任何從船舶、飛行器、平臺(tái)和其他海上人工構(gòu)造物上有意地在海上傾倒廢物及其他物質(zhì)的行為和有意地在海上棄置船舶、飛行器、平臺(tái)及其他海上人工構(gòu)造物的行為”，還包括了“任何從船舶、飛行器、平臺(tái)和其他海上人工構(gòu)造物上封存廢物或其他物質(zhì)的行為”。從這些改變的規(guī)定中，“傾倒”被表述為“向海中”（intothesea）處置廢棄物或其他物質(zhì)，而不是《倫敦公約》中的“在海上”（atsea）。

由此可見，《倫敦議定書》主要內(nèi)容包含以下幾點(diǎn)：（1）傾倒工業(yè)廢物仍然是被禁止的；（2）有意地從船舶或者人造平臺(tái)向海水中傾倒廢棄物是被禁止的；（3）“?！钡姆秶ê４埠秃Ｑ蟮刭|(zhì)層，但是不包括直接通過陸地而使用海洋地質(zhì)，因此，從船舶或者在海上的人造平臺(tái)直接向海洋地質(zhì)注入CO2的地質(zhì)封存也是被禁止的；（4）從陸基來(lái)源（a land-basedsource）通過管道向海洋地質(zhì)注入CO2并沒有被禁止。

雖然，從陸基來(lái)源（aland-basedsource）通過管道向海洋地質(zhì)注入CO2并沒有被禁止，但是，由于《倫敦公約》的謹(jǐn)慎原則（precautionaryprinciple）③有可能適用于陸基注入的情形，因此這種情況下雖然沒有被禁止但是應(yīng)當(dāng)遵從什么條件和許可程序仍不明確。

2005年10月，在第27次咨詢會(huì)議上，跨屆法律和相關(guān)問題工作小組討論了CO2的海洋地質(zhì)封存與《倫敦公約》和《倫敦議定書》相互兼容的問題。這個(gè)工作組承認(rèn)CO2的海洋地質(zhì)封存在應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋酸性化一系列措施中起到一定作用。工作組達(dá)成的一致協(xié)議是在某些情況下，例如利用CO2提升石油回采目的（enhancedoilrecovery，簡(jiǎn)稱為EOR）而將CO2封存于海洋地質(zhì)層是被允許的。但是，對(duì)于其他問題則極少有一致的協(xié)議。工作小組明確指出如果考慮修改的話，修改條款應(yīng)當(dāng)限制它的范圍。他們認(rèn)為修改條款應(yīng)當(dāng)弄清修改的意圖只是在于促進(jìn)或者調(diào)整CO2封存而不是其他物質(zhì)、只是在海洋地質(zhì)結(jié)構(gòu)中而不是水體中，并要遵從適當(dāng)?shù)目刂啤＿@次會(huì)議賦予這個(gè)工作小組下一個(gè)任務(wù)就是為修改《倫敦公約》和《倫敦議定書》以促進(jìn)或者調(diào)整在海洋地質(zhì)中封存CO2的法律問題提供合適的選擇工具，如果可行的話，就予以采納。

2006年春天，這個(gè)跨屆法律和相關(guān)問題工作組關(guān)于CO2分離的會(huì)議在倫敦舉行，在這次會(huì)議上，工作組一致認(rèn)為將《倫敦議定書》（而不是《倫敦公約》）附錄I予以修改，借此將CO2的海洋地質(zhì)封存作為一種允許的傾倒方式而使其有章可循。接下來(lái)，工作組對(duì)可能的修改內(nèi)容進(jìn)行了討論，并要求議定書成員在議定書成員會(huì)議上提交特別的修改建議。在2006年10月，議定書成員采納了對(duì)附錄I的修改，修改的規(guī)則聲明CO2流（CO2streams）可以被封存（一種合法的傾倒行為），CO2流僅可在符合下列條件時(shí)考慮傾倒：

（1）位于海洋底土地質(zhì)構(gòu)造中的處置。

（2）被考慮傾倒物中包含絕對(duì)數(shù)量的二氧化碳。其中可含有原始材料伴生的和捕獲及封存過程中使用的其他物質(zhì)。

（3）沒有為處置的目的增加其他廢物或其他物質(zhì)。

這個(gè)修改是非常重要的，因?yàn)樗鼮閲?guó)際環(huán)境法調(diào)整海洋地質(zhì)封存CO2提供了一個(gè)基礎(chǔ)和程式：這種CO2的封存應(yīng)當(dāng)遵循政府發(fā)放的許可。在向政府提出的申請(qǐng)中應(yīng)當(dāng)證明所選擇的封存場(chǎng)所與對(duì)其適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)和安全保護(hù)之間是一個(gè)不可分開的整體。這些監(jiān)測(cè)規(guī)則是這種CO2封存許可審批程序中的關(guān)鍵組成部分。這些監(jiān)測(cè)規(guī)則也營(yíng)造了一種氛圍，使得越來(lái)越多的研究能夠更深入地發(fā)展和提高現(xiàn)在的技術(shù)以確保CO2封存的終極安全。

為了消除締約當(dāng)事國(guó)之間認(rèn)識(shí)上的差別，締約當(dāng)事國(guó)一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)CO2海洋地質(zhì)封存發(fā)展相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理指南予以配合。于是，工作小組在2007年11月再次舉行會(huì)議，討論如何以滿足《倫敦議定書》所有要求的方式捕獲和海洋地質(zhì)封存CO2才能夠確保海洋環(huán)境短期和長(zhǎng)期的安全。工作小組擬定了最終《CO2封存風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理框架指南》，這個(gè)指南為規(guī)則執(zhí)行者和其他相關(guān)當(dāng)事人提供了詳細(xì)的行為指導(dǎo)信息。通過這個(gè)框架，在2007年，這個(gè)指南被《倫敦議定書》采納。這個(gè)指南的內(nèi)容非常豐富，既考慮到申請(qǐng)者如何申請(qǐng)封存許可，又考慮了許可授權(quán)機(jī)構(gòu)如何評(píng)估許可申請(qǐng)和如何執(zhí)行允許的條件。

《倫敦議定書》直接通過修改其附錄I明確將CO2海洋地質(zhì)封存作為“傾倒”的例外情形而使其成為一種合法的傾倒行為，這就為CO2海洋地質(zhì)封存的可行性提供了法律依據(jù)和保障。如前所述，CO2海洋封存由于存在一定風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)給海洋環(huán)境造成威脅，所以CO2海洋封存應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而為。這種謹(jǐn)慎體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將CO2海洋封存僅限于海洋地質(zhì)封存；二是CO2海洋封存應(yīng)當(dāng)接受嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督管理。雖然，從另一個(gè)角度看這種修改可以說是海洋公約為了全球減緩氣候變化而采取的妥協(xié)做法，但是，這種做法也是符合海洋公約規(guī)則設(shè)計(jì)模式的。這是因?yàn)?，海洋公約在確立保護(hù)海洋環(huán)境目的的同時(shí)，并沒有完全禁止“傾倒”，只是對(duì)“傾倒”規(guī)定了例外情形，并要求適用謹(jǐn)慎原則和許可制度。因此，《倫敦議定書》通過對(duì)其附錄I的修改賦予CO2海洋地質(zhì)封存的可行性，也并非違反其根本目的。

四、OSPAR公約之CO2封存的可行性分析

（一）結(jié)合放置目的對(duì)三種物質(zhì)來(lái)源情形的CO2封存的可行性分析

《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》（簡(jiǎn)稱為OSPAR公約）創(chuàng)立于1992年，由15個(gè)北歐國(guó)家和歐盟組成，因而這是一個(gè)區(qū)域性的海洋公約，它被認(rèn)為是對(duì)海洋環(huán)境管制最綜合、最嚴(yán)格的法律框架。由于OSPAR公約實(shí)際上包含著三個(gè)分開的體制（三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的附錄），因此它是較為復(fù)雜的。由于決定這些可適用體制的關(guān)鍵因素是物質(zhì)的來(lái)源和設(shè)施放置的目的，而不是通過物質(zhì)的放置對(duì)海洋環(huán)境的影響效果來(lái)區(qū)分和規(guī)定的，因此對(duì)OSPAR公約的可行性分析，要根據(jù)放置物質(zhì)的來(lái)源和放置的目的這兩個(gè)共同作用的關(guān)鍵因素確定分析的思路。據(jù)此，筆者的分析思路是先根據(jù)物質(zhì)來(lái)源的不同分別分析，而在每一種物質(zhì)來(lái)源的分析中再分析其放置的目的。這種思路與OSPAR公約設(shè)計(jì)的立法路線也是一致的。

首先，按照OSPAR公約附錄Ⅰ的規(guī)定，陸基污染來(lái)源包括：在陸地上排放CO2到空氣中的來(lái)源、在陸地上利用管道在海床對(duì)CO2處置的來(lái)源以及那些放置于海上的人工結(jié)構(gòu)，通過它能將CO2送達(dá)海域但其目的不是為了石油和天然氣的勘查、評(píng)估和開發(fā)的來(lái)源。對(duì)來(lái)自陸基來(lái)源的物質(zhì)是否構(gòu)成污染，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合物質(zhì)放置的目的來(lái)分析，具體有三種情形：（1）物質(zhì)直接到達(dá)海域或者間接通過水、空氣到達(dá)海域，這種情況下不論目的如何都構(gòu)成污染；（2）利用陸基管道向海洋中放置物質(zhì)是可行的，但是其放置目的必須是為了海上活動(dòng)的目的（為了石油、天然氣的勘查開發(fā)等），否則就構(gòu)成污染；（3）通過海上人工結(jié)構(gòu)向海洋中放置物質(zhì)是可行的，但是其放置目的必須是為了海上活動(dòng)的目的（為了石油、天然氣的勘查開發(fā)等），否則就構(gòu)成污染。

顯然，在這種情況下，通過陸基來(lái)源向海洋中放置CO2便構(gòu)成污染，應(yīng)當(dāng)是被禁止的，這是因?yàn)橄蚝Ｑ笾兄苯臃胖肅O2不論目的如何都會(huì)構(gòu)成污染；由于利用陸基管道或者海上人工結(jié)構(gòu)向海洋中放置CO2的目的不是為了海上活動(dòng)，因而也是被禁止的。也就是說，通過陸基來(lái)源在海洋中封存CO2根本沒有適用的余地，是不可行的。

其次，按照OSPAR公約附錄Ⅱ的規(guī)定，來(lái)自“傾倒”的污染是指廢物和其他物質(zhì)在海域中的任何從船舶、航空器或者從海上裝置中有意地處置?！皬U物或者物質(zhì)”幾乎包括任何東西，除了人類殘骸、海上裝置、海上管道、未加工的魚和從漁船上丟棄的魚類廢料。CO2并不在被排除之列?；贠SPAR公約下“傾倒”的寬泛定義，表明從船舶或者漂浮平臺(tái)上有意地向海床注入CO2構(gòu)成“傾倒”而會(huì)被禁止；同樣地，從海上裝置有意地向海床注入CO2的處置行為也會(huì)被認(rèn)定為“傾倒”。然而，有一些廢物和其他物質(zhì)的放置不構(gòu)成“傾倒”，因而是不受禁止的：“物質(zhì)的放置目的不只是為了處置而是為了起初設(shè)計(jì)和建造的目的，通過授權(quán)和管制是被許可的。”其語(yǔ)言表達(dá)的方式似乎意味著并不適用于CO2，因?yàn)镃O2是不可能被設(shè)計(jì)或者建構(gòu)的。因此，CO2注入海洋地質(zhì)封存的目的似乎更符合處置的規(guī)定。

因此，有關(guān)附錄Ⅱ“傾倒”的規(guī)定包括這兩種情況：（1）禁止從海上來(lái)源（包括海上裝置和海上管道）直接向海域傾倒CO2而不論目的如何；（2）如果從事與勘查、開發(fā)石油和天然氣目的相關(guān)的海上活動(dòng)，那么通過海上來(lái)源“傾瀉”（discharges）和“排放”（emissions）CO2，則是不禁止的④，但需要遵從許可程序和嚴(yán)格管制約束?；贑O2海洋封存機(jī)理，CO2海洋封存要么構(gòu)成“傾倒”，要么不具有從事海上活動(dòng)的目的，也就是說，在這種情況下，CO2的海洋封存顯然是不可行的。

再次，OSPAR公約附錄Ⅲ禁止任何從海上裝置傾倒廢物或者其他物質(zhì)，但是從海上來(lái)源傾瀉或者排放可能到達(dá)和影響海洋的物質(zhì)是不被禁止的，只是要求遵從嚴(yán)格的授權(quán)程序和其他條件即可。海上來(lái)源包括海上裝置和海上管道（不同于陸上管道），通過管道物質(zhì)或者其他東西能夠到達(dá)海域，海上管道放置于海上的目的被限于從事海上活動(dòng)（為了從事勘查、評(píng)估和開發(fā)液態(tài)和氣態(tài)石油和天然氣的活動(dòng)）。因此，與石油和天然氣活動(dòng)相關(guān)的從管道中“排放”和“傾瀉”CO2是不被禁止的，只是需要遵循許可程序和嚴(yán)格管制約束。但是，從這些裝置如海上管道中直接傾倒CO2則是禁止的。

（二）OSPAR委員會(huì)關(guān)于CO2海洋封存的最近報(bào)告及其爭(zhēng)議

2002年，OSPAR委員會(huì)決定組成一個(gè)法學(xué)家和語(yǔ)言學(xué)家小組（JLGroup），這個(gè)小組的任務(wù)是研究關(guān)于CO2海洋封存是否與OSPAR公約協(xié)調(diào)的問題。法學(xué)家和語(yǔ)言學(xué)家小組的最終報(bào)告被接受并被OSPAR委員會(huì)在2004年發(fā)表（即為SummaryRecordOSPAR 2004inJune/July2004）。 JL Group的報(bào)告將焦點(diǎn)放在“物質(zhì)放置”（placementofmatter）（JLGroup使用放置而不是處置）的各種復(fù)雜的目的（purposes）上。JLGroup考慮了以下幾種可能的放置目的：（a）放置是為了科學(xué)試驗(yàn)的目的；（b）放置的目的是為了促進(jìn)或者改善石油或者天然氣的生產(chǎn)；（c）放置的目的是為了減緩氣候變化的效果⑤；（d）放置的目的在于處置（實(shí)質(zhì)為傾倒）而不是（c）中減緩氣候變化的目的。

這個(gè)報(bào)告的最特殊之處在于，將“為了減緩氣候變化的效果”作為放置的目的。這表明JLGroup試圖通過在OSPAR公約框架內(nèi)增加這一特殊的放置目的，為今后允許CO2海洋封存提供合法依據(jù)。這種方法與《倫敦議定書》附錄Ⅰ修正案的做法不同：《倫敦議定書》附錄Ⅰ修正案是直接將CO2海洋地質(zhì)封存作為一種合法的傾倒行為予以規(guī)制，而不是通過增設(shè)“為了減緩氣候變化的效果”這一放置目的來(lái)實(shí)現(xiàn)的。雖然，CO2海洋封存的目的都是為了減少CO2排放、減緩氣候變化，但是，如果將此目的直接規(guī)定在海洋公約中似乎與海洋公約存在沖突，這是一個(gè)值得商榷的問題。筆者認(rèn)為，這種區(qū)別主要是由這兩個(gè)海洋公約的立法體例不同造成的，因而也是可以理解的。無(wú)論如何，這兩種做法異曲同工，都是在為CO2海洋地質(zhì)封存的可行性尋求到依據(jù)。

這個(gè)報(bào)告的結(jié)論是：（1）CO2通過管道為了科學(xué)實(shí)驗(yàn)的目的注入到海域中，按照附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ是不被禁止的，但是應(yīng)當(dāng)有授權(quán)許可和管制，或者必須與公約的相關(guān)規(guī)定保持一致。（2）通過陸上為了減緩氣候變化的目的，或者只是為了處置的目的的封存，按照附錄Ⅰ也是不被禁止的。（3）通過船舶運(yùn)送并通過船舶為了減緩氣候變化目的或者只是為了處置CO2，按照附錄Ⅱ則是被禁止的⑥。

不過，OSPAR公約沒有區(qū)分海洋水體中的封存與海洋地質(zhì)中的封存之間的不同，盡管二者對(duì)海洋環(huán)境的影響是不一樣的。對(duì)于OSPAR公約來(lái)說，這是可以理解的，正如前面提到的，OSPAR公約所采用的體制受放置物質(zhì)的來(lái)源和放置物質(zhì)的目的兩個(gè)決定因素的影響，而幾乎不考慮放置物質(zhì)對(duì)海洋環(huán)境所產(chǎn)生的影響效果因素。因而，在現(xiàn)行OSPAR公約框架指導(dǎo)下，這個(gè)報(bào)告也沒有區(qū)分CO2在海洋水體中封存與海洋地質(zhì)封存二者的不同，因而沒有采取不同的規(guī)則。

但是，也有一些小組的參與者就明確指出將CO2直接封存在水體中和封存于海洋地質(zhì)中是不同的。這些參與者甚至認(rèn)為在一定程度上將CO2封存于海洋中（海洋水體和海洋地質(zhì)）并不屬于公約中的“污染”，這種封存在OSPAR公約附錄中并沒有被禁止。他們還認(rèn)為CO2以注入海洋地質(zhì)層的方式封存是不會(huì)逃逸的，這種注入不在這些附錄的范圍之內(nèi)。而有的小組成員則相信廢物和其他物質(zhì)的傾倒都是應(yīng)當(dāng)被禁止的，因此，某種物質(zhì)是否構(gòu)成公約定義中的污染并不重要，這些傾倒行為都屬于附錄Ⅱ的規(guī)定范圍而應(yīng)當(dāng)被禁止。

OSPAR公約委員會(huì)在2006年7月28日至8月1日再次舉行會(huì)議，在這次會(huì)議上提交了法學(xué)家和語(yǔ)言學(xué)家工作小組關(guān)于CO2海洋放置（實(shí)為封存）的工作報(bào)告。但是，OSPAR法學(xué)家和語(yǔ)言學(xué)家小組指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考當(dāng)前的法律報(bào)告，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的實(shí)際沖突并尋求適當(dāng)?shù)恼{(diào)整方法是十分必要的。

在2006年7月，OSPAR委員會(huì)對(duì)由CO2不斷加速的排放而導(dǎo)致的海洋環(huán)境的酸性化及其他影響表達(dá)了極大的關(guān)心。而減緩由此帶來(lái)的沖擊則需要減少大氣中所含CO2的水平，其中可以選擇的手段包括海洋地質(zhì)封存（placement）的方式。OSPAR海上工業(yè)委員會(huì)（OIC）和生物多樣性委員會(huì)在2006年的一次會(huì)議上得出結(jié)論，認(rèn)為將CO2安全地封存于海洋地質(zhì)層中在技術(shù)上是可行的，而相應(yīng)的監(jiān)督和監(jiān)測(cè)技術(shù)及方法論也是適當(dāng)?shù)?。OIC也已經(jīng)開始著手發(fā)展關(guān)于CO2封存風(fēng)險(xiǎn)管理的框架或者指南，并因此專門設(shè)立一個(gè)工作小組來(lái)具體從事這項(xiàng)工作。在2006年10月這個(gè)小組舉行會(huì)議討論海洋封存CO2的法律、技術(shù)和環(huán)境問題，例如，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一關(guān)于CO2海洋封存的國(guó)家框架問題，是否應(yīng)該禁止向海洋水體中注入CO2，以及法律責(zé)任和所封存CO2的所有權(quán)問題。

五、結(jié)論

海洋公約框架下CO2海洋封存可行性的法律問題首先與UNCLOS有關(guān)。根據(jù)對(duì)UNCLOS第1條和第194條的分析，CO2海洋封存是否構(gòu)成傾倒或者是否“不違反本公約的目的”存在不確定性，這有待于UNCLOS一般規(guī)則的調(diào)整和重新審視。

通過對(duì)《倫敦公約》的法律分析可以明確，直接從海上向海洋水體中注入和封存CO2是不可行的。但是，由于《倫敦公約》并沒有對(duì)向海床和海洋地質(zhì)傾倒物質(zhì)的行為予以調(diào)整，因而，在理論上，CO2在海床和海洋地質(zhì)封存并未受禁止，但是這更應(yīng)該屬于法律調(diào)整的空白，而不應(yīng)該看做是一種法律的許可，因?yàn)樵谶@種情況下，《倫敦公約》并沒有給出許可的要求和指南。

《倫敦議定書》雖然對(duì)海水、海床和海洋地質(zhì)都進(jìn)行了調(diào)整，但是只對(duì)從陸地上通過管道進(jìn)行CO2海洋地質(zhì)封存沒有禁止性規(guī)定，而且仍然存在不確定性，這一問題最終通過《倫敦議定書》附錄Ⅰ修正案得以許可，但是必須符合規(guī)定的條件，并遵從相關(guān)的程序。

通過對(duì)OSPAR公約相關(guān)規(guī)定的分析可以明確，通過陸基來(lái)源在海洋中封存CO2是不可行的，通過海上來(lái)源在海洋中封存CO2也是不可行的。但是，JLGroup工作報(bào)告嘗試通過增設(shè)“為了減緩氣候變化的目的”而放置物質(zhì)不受禁止，試圖為CO2海洋封存尋求法律依據(jù)。這一做法的可取之處在于將減緩氣候變化與海洋環(huán)境保護(hù)之間的沖突予以協(xié)調(diào)。但是這個(gè)報(bào)告由于沒有區(qū)分CO2海水封存與海洋地質(zhì)封存，因而仍然受到爭(zhēng)議，OSPAR成員國(guó)傾向于只允許CO2的海洋地質(zhì)封存。

若CCS技術(shù)運(yùn)用于海洋，必然在通過CO2封存以減緩氣候變化與海洋環(huán)境保護(hù)之間產(chǎn)生沖突。對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)來(lái)說，一般會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)管理采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因而，一方面嚴(yán)格限制CO2海洋封存的區(qū)域范圍，只允許在較為安全的海洋地質(zhì)進(jìn)行封存；另一方面，在海洋公約允許或者打算允許CO2海洋地質(zhì)封存的同時(shí)，著手制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理指南，指導(dǎo)申請(qǐng)者和特定國(guó)家授權(quán)機(jī)關(guān)如何配合環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)際上是通過相關(guān)法律和行政程序予以嚴(yán)格管制。所以，在海洋公約框架下，CO2海洋封存長(zhǎng)期仍然會(huì)受到CO2減排需求與海洋環(huán)境保護(hù)的糾結(jié)，二者的平衡協(xié)調(diào)將更多地依賴CCS技術(shù)的不斷發(fā)展和成熟?？梢酝茰y(cè)，在解決了法律問題之后，CO2海洋封存將會(huì)有較大發(fā)展。

注釋：

①需要特別說明的是，對(duì)于“CO2在海洋底土中的封存”的稱謂存在一個(gè)翻譯問題，在本文所涉及的LondonConvention和OPSAR公約中，對(duì)“CO2在海洋底土中的封存”的表達(dá)分別是“disposalisintoasub-seabedgeologicformations”和“placementofCO2insub-seabedgeologicformations”，而國(guó)外學(xué)術(shù)論文中直接使用“storageCO2into sub-seabedgeologicformations”，sub-seabed中文是指底土，如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中文版，sub-seabedgeologic formations則可直譯為海洋底土地質(zhì)層，本文為了論述上的方便和統(tǒng)一，將CO2“在底土地質(zhì)層中的海洋封存”統(tǒng)一稱為“海洋地質(zhì)封存”，以區(qū)別于在海水中和海床上的封存。②據(jù)國(guó)際能源局對(duì)現(xiàn)存CO2封存項(xiàng)目的研究調(diào)查，各國(guó)將此種項(xiàng)目所捕獲和封存的CO2一般定性為工業(yè)產(chǎn)品，而不定義為廢物或者有毒物質(zhì)。http：//www.iea.org/Textbase/about/copyright.asplegal-aspects.pdf，p29.

③《倫敦議定書》第3條規(guī)定了一個(gè)謹(jǐn)慎原則，其要求簽約成員應(yīng)當(dāng)對(duì)傾倒廢物或其他物質(zhì)適用謹(jǐn)慎方法來(lái)保護(hù)海洋環(huán)境，當(dāng)有理由相信廢物或其他物質(zhì)進(jìn)入海洋環(huán)境可能導(dǎo)致其損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取防止措施，即使還沒有確定的證據(jù)證明在注入與其產(chǎn)生的效果之間存在謹(jǐn)慎的關(guān)系時(shí)也適用。

④傾瀉（discharges）和排放（emissions）在OPSAR公約中沒有給出定義，但從公約體系安排和適用情形來(lái)看，傾瀉與傾倒（dumping）不同。從附錄Ⅲ第3條第1款和第2款的對(duì)比來(lái)看，筆者認(rèn)為，“傾瀉”由于與勘查開發(fā)石油天然氣海上活動(dòng)有關(guān)，因而許可進(jìn)行；而通過海上裝置處置廢物由于沒有與海上活動(dòng)相關(guān)的目的，因而會(huì)被禁止。所以，“傾瀉”與“傾倒”的主要區(qū)別在于處置廢物的目的不同。

⑤JLGroup將“為了減緩氣候變化目的的放置”，作為一種放置目的的表述，可能對(duì)閱讀和理解Art.1（g）造成障礙。因?yàn)槠渌s一般不使用放置而使用傾倒。在邏輯上，CO2處置的首要目的在于避免CO2釋放入大氣中，因此CO2注入的目的是為了長(zhǎng)久的處置，沒有在未來(lái)某個(gè)時(shí)間點(diǎn)上恢復(fù)的打算，這個(gè)目的似乎更符合處置的本質(zhì)。

⑥ SummaryRecordOSPAR 2004， OSPAR 04/23/1-E，Annex12，Appendix.

DF9

A

1007－905X（2011）04－0190－05

2011-04-09

李宗錄（1975— ），男，山東日照人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）