論我國不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一

朱冬水

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610064）

論我國不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一

朱冬水

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610064）

不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一是不動產(chǎn)登記發(fā)展的必然選擇，而我國仍然存在行政管理目的性極強的多頭登記格局。必須統(tǒng)一不動產(chǎn)登記法律規(guī)范、不動產(chǎn)登記機關(guān)、不動產(chǎn)物權(quán)歸屬及變動的權(quán)利外觀，并建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記錯誤賠償制度。

不動產(chǎn)登記；登記生效主義；物權(quán)公示公信原則

不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記符合了國際上的通行做法和物權(quán)交易的自然屬性，但《物權(quán)法》作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的上位性法律并未對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記作更細(xì)致的規(guī)定，而是以“統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”一句帶過。《物權(quán)法》由制定到實施至今已近四年之久，我國不動產(chǎn)登記仍處于分散登記的混亂狀態(tài)，專門的不動產(chǎn)登記法亦不見端倪。筆者基于對我國不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀分析，提出幾點關(guān)于統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的思考。

一、我國不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀

我國的不動產(chǎn)登記包括土地和房屋的登記，其中土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未用地，農(nóng)用地又分為耕地、草地、林地、灘涂等。在法律依據(jù)方面，房屋登記在《城市房地產(chǎn)管理法》和《擔(dān)保法》中均有涉及，農(nóng)業(yè)部門對草原登記以《草原法》為依據(jù)，對農(nóng)村承包土地進行登記則依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，林業(yè)部門以《森林法》對林地進行登記管理，《草原法》及《漁業(yè)法》分別規(guī)定了對草原和水面、海域、灘涂的不同部門登記管理權(quán)[1]。具體到登記機構(gòu)的設(shè)置上，國土資源局、農(nóng)業(yè)部門、工商部門、房建部門、土地局、林業(yè)局等都擁有登記權(quán)力，各個部門各有一套登記制度、機構(gòu)、方法、人員等，以各自出臺的部門規(guī)章進行規(guī)定，發(fā)放不同的產(chǎn)權(quán)證書，不可謂不紛繁[2]。另外，我國實際采用登記生效主義，即把登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動、生效的實質(zhì)要件，但是我國的不動產(chǎn)登記一般都以各種產(chǎn)權(quán)證為表征之一，這一點又暗合了托倫斯登記制度。對有的不動產(chǎn)如土地、房屋、海域等的登記采用登記生效主義，而對于森林、礦產(chǎn)及農(nóng)村宅基地自建房又采用登記對抗主義。由此可見，在我國土地及礦產(chǎn)資源國有的經(jīng)濟制度下，登記的理論基礎(chǔ)并未真正實現(xiàn)統(tǒng)一[3]。

在這樣一種分散的登記制度下，我國不動產(chǎn)登記的龐大體系越來越難適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，增加了當(dāng)事人的登記負(fù)擔(dān)。城市居民要分別到建設(shè)部門和國土資源部門辦理《房屋所有權(quán)證》和《國有土地使用權(quán)證》，而農(nóng)村居民自己住房要到建設(shè)部門和國土資源部門辦理《房屋所有權(quán)證》和《集體土地使用證》，承包土地要辦理《耕地承包證》，承包山林樹木、水面、灘涂則分別還要到林業(yè)部門、漁業(yè)部門辦理產(chǎn)權(quán)證書。這種多頭登記制度加重了當(dāng)事人的時間與財物消耗，并沒有真正從人民群眾的便利上考慮。

第二，增加了政府的財政支出，降低了登記效率。多頭登記必然造成每個登記機關(guān)都有一套獨立的登記體制、登記程序、登記方法及登記的工作人員。這造成了重大的財政開支重疊，大量人力物力成本的投入并沒有形成資源的充分利用。并且不動產(chǎn)登記對于登記人員的技能有較高的要求，分散登記容易使許多不具有登記資格的行政人員出于行政上的方便充當(dāng)起了登記人員，這勢必造成登記錯誤，引起糾紛。另外，多部門的職能交叉易造成部門之間互相扯皮，從而導(dǎo)致行政效率下降。由于土地及其他不動產(chǎn)的自然屬性往往相連相融，比如一片林地之中很可能會有湖泊和小村落，這就必然使得在登記時需要多個部門共同認(rèn)證。本可以一并進行的工作不得不由多部門一起完成，必然使登記效率、準(zhǔn)確性及權(quán)威性下降。

第三，產(chǎn)生大量的登記瑕疵，以及隨之而來的與登記相關(guān)的賠償問題。由于存在不同類型土地及不同類型權(quán)利的多種登記，各個部門的登記方法與登記程序都不盡一致，各種土地權(quán)利重登漏登的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。如在不同類型的土地權(quán)利涉及的土地面積重疊或交接時，由于在較大范圍的土地上還存在“一場一證”的做法，一張產(chǎn)權(quán)證書往往將所覆蓋的面積內(nèi)存在的其他不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)涵蓋在內(nèi)。另外，行政成本過大，登記支出和人員素質(zhì)難以滿足實質(zhì)性審查的需要，也是導(dǎo)致登記工作出現(xiàn)瑕疵的重要原因[4]。登記任務(wù)的日益繁重與各部門登記人才短缺之間的矛盾只會隨著經(jīng)濟的發(fā)展變得更加突出。有的城市登記部門因資金困難或編制限制嚴(yán)重，雇用了大量的臨時工從事登記工作。這種不專業(yè)的登記形成大量的登記錯誤，只會使得登記工作陷入惡性循環(huán)。并且，由于不動產(chǎn)登記的絕對公信效力，一旦形成錯誤登記，當(dāng)事人的不動產(chǎn)利益便會受到損害。《物權(quán)法》第21條規(guī)定：“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！痹摋l明確了登記機構(gòu)對錯誤登記應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，但在登記機構(gòu)賠償責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)原則、責(zé)任范圍以及救濟途徑等方面未作細(xì)化規(guī)定，缺乏實踐操作性，不能完全保護當(dāng)事人利益。

第四，造成登記信息的壟斷。雖然各個登記機關(guān)均表示可以公開查詢登記資料，但一個不動產(chǎn)往往涉及多項分屬不同部門的權(quán)屬登記，如果不動產(chǎn)交易的相對人要逐一到各部門去查詢該不動產(chǎn)登記情況，必然嚴(yán)重影響市場交易效率，使交易處于不安全狀態(tài)。這種不形成統(tǒng)一體系的公示制度與物權(quán)變動所要求的登記信息的充分有效公開無疑相去甚遠(yuǎn)。

第五，導(dǎo)致不動產(chǎn)登記機關(guān)的公權(quán)力對私權(quán)利的侵?jǐn)_過大，亦容易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為。我國的不動產(chǎn)登記實行的是實質(zhì)性的審查登記，登記機關(guān)在登記時既是權(quán)利的登記者，又是權(quán)利內(nèi)容及范圍的確定人。在登記實踐中，登記機關(guān)有權(quán)對當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況進行審查，這就不可避免地在某種程度上會了解當(dāng)事人的商業(yè)機密甚至是自然人的隱私，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。以抵押權(quán)的登記為例，登記機關(guān)的職能是證明設(shè)定的抵押權(quán)的效力，但在實際的登記中，登記機關(guān)的審查范圍擴大到了抵押合同甚至借貸合同，同時其有權(quán)對抵押物的價值進行評估。于是銀行貸款行為的成立與否取決于抵押登記機關(guān)的審查結(jié)果，借貸者若想得到銀行借貸，往往還不得不看登記機關(guān)的臉色。登記機關(guān)具有如此之大的權(quán)力，又缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管與制約，就留下了以權(quán)謀私的權(quán)力尋租空間。登記瑕疵的出現(xiàn)有可能是因為登記人員的技能缺乏，也有可能是故意為之。登記效果的絕對性與登記機關(guān)權(quán)力的制約缺位很容易產(chǎn)生登記人員與登記當(dāng)事人相互勾結(jié)故意做不當(dāng)?shù)怯浀默F(xiàn)象，從而損害另一方當(dāng)事人或國家的財產(chǎn)利益。如有的登記人員與商家勾結(jié)，將本應(yīng)屬公共用地的面積多分?jǐn)偨o商家，登記人員從商家手中獲取好處，損害的卻是國家的土地權(quán)益。尤其是在房屋拆遷問題上，有的拆遷人趕在拆遷之前通過關(guān)系補領(lǐng)違法建筑的產(chǎn)權(quán)證，從而在拆遷中取得合法建筑的拆遷補償。

二、統(tǒng)一我國不動產(chǎn)登記的基本構(gòu)想

不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一是不動產(chǎn)登記發(fā)展的必然選擇，也是市場規(guī)律的必由之選。筆者認(rèn)為，我國不動產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建：

（一）統(tǒng)一不動產(chǎn)登記法律規(guī)范

在法制社會中，一切權(quán)力的運行基礎(chǔ)與框架都只能是法律。因而，要改變我國不動產(chǎn)登記散亂的現(xiàn)狀，統(tǒng)一立法是最佳選擇，也是不動產(chǎn)登記實踐的內(nèi)在要求。根據(jù)《物權(quán)法》及《民法通則》中關(guān)于不動產(chǎn)登記的規(guī)定，結(jié)合我國不動產(chǎn)登記的現(xiàn)實情況，未來的不動產(chǎn)登記法應(yīng)該具備以下特征：

1.應(yīng)當(dāng)由全國人大制定，以保證具有足夠的法律效力，并使得不動產(chǎn)登記的公示公信力進一步增強，提高市場交易的安全性。

2.在立法模式的選擇上可借鑒德國的做法，即明確將不動產(chǎn)登記法作為物權(quán)程序法，以嚴(yán)格統(tǒng)一的登記程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法、技術(shù)運用等保證物權(quán)登記的程序公平，維護物權(quán)登記的公信力。

3.登記種類應(yīng)當(dāng)涵蓋我國現(xiàn)有的所有不動產(chǎn)物權(quán)歸屬及變動登記，即統(tǒng)一采登記生效主義。此意義在于統(tǒng)一我國不動產(chǎn)登記模式，進一步加強不動產(chǎn)物權(quán)的公示效力，同時盡量保證國家行政主體作為市場參與者與其他市場參與者處于平等地位。在具體的登記種類的設(shè)置上，既要包含實體權(quán)利登記，也要包含完善的程序權(quán)利登記即順位登記[5]，所有權(quán)登記與他項權(quán)登記并重；從程序上看，既要包含初始登記、變更登記、更正登記和涂銷登記，還應(yīng)順應(yīng)《物權(quán)法》的要求確立異議登記與預(yù)告登記。

4.由于不動產(chǎn)物權(quán)的種類總是在不斷地發(fā)展，因而新的立法應(yīng)當(dāng)具有一定的預(yù)測性與前瞻性，并且對新出現(xiàn)的物權(quán)的權(quán)屬與流轉(zhuǎn)作出具有原則性意義的彈性規(guī)定，指定一定的機構(gòu)對新出現(xiàn)的物權(quán)行使審查權(quán)，并設(shè)立相應(yīng)的程序。

（二）統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構(gòu)

筆者認(rèn)為，應(yīng)將我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一于各級地方法院，建立真正的司法性質(zhì)的登記體系。我國現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度最大的失誤在于行政管理需要多于市場交易需要，這實質(zhì)上違背了不動產(chǎn)登記本身的權(quán)利意義。不動產(chǎn)登記的根本目的在于物權(quán)的公示，保障物權(quán)權(quán)屬的穩(wěn)定、物權(quán)交易的安全與權(quán)益流轉(zhuǎn)的效率。賦予不動產(chǎn)登記以司法意義上的保護可使這種公示更具有公信力，即不動產(chǎn)登記制度的真正完善應(yīng)始于轉(zhuǎn)變關(guān)于登記目的的觀念，關(guān)注交易保護而非行政便利。因此筆者認(rèn)為，以司法機構(gòu)作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)，賦予已登記的不動產(chǎn)權(quán)利以司法認(rèn)證，將帶來我國不動產(chǎn)物權(quán)登記的革命性發(fā)展。

當(dāng)然，要從我國現(xiàn)有的行政機構(gòu)登記直接轉(zhuǎn)由各級地方法院登記，必然面臨許多實際的困難與問題。另外，各級法院集不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)訴訟兩種權(quán)力于一身，必然會產(chǎn)生權(quán)力有效監(jiān)督的問題。但加強登記的民事司法性質(zhì)，恢復(fù)登記的本來面目，由人民法院充當(dāng)?shù)怯洐C構(gòu)，可以說是登記制度的回歸，并且是一種理論上有力且國際實踐上通行的做法。

（三）統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)歸屬及變動的權(quán)利外觀

1.統(tǒng)一不動產(chǎn)登記權(quán)屬證書。由于不動產(chǎn)物權(quán)種類的多樣性與現(xiàn)行登記機構(gòu)的多頭管理，我國不動產(chǎn)登記的證書形式和內(nèi)容難以統(tǒng)一。另外，實踐中還存在權(quán)屬證書與登記簿所記載的權(quán)利狀況有差異的情況，導(dǎo)致人們無法分清到底哪個更具有法律效力。因此，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的權(quán)屬證書具有重大意義：一方面規(guī)范發(fā)證條件與程序，統(tǒng)一證書形式格式乃至外觀設(shè)計；另一方面規(guī)范制證程序，保證簿載內(nèi)容與證書內(nèi)容的統(tǒng)一[6]。

2.統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息的公示與查詢制度?！锻恋氐怯涃Y料公開查詢辦法》已于2002年11月22日由國土資源部第5次部務(wù)會議通過，自2003年3月1日起施行。這是我國不動產(chǎn)登記公示的一次巨大進步，但這一立法仍然沒有真正建立完全公正透明的查詢機制，故而進一步完善我國不動產(chǎn)登記公示規(guī)則仍然是這一領(lǐng)域立法的題中之義。無論哪一種登記，只有登記信息充分公開透明，才能真正發(fā)揮登記制度本身的作用與意義，保障交易安全，提升交易效率。因此，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息的公示與查詢制度是不動產(chǎn)登記的本質(zhì)要求。

（四）建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記錯誤賠償制度

登記的公信力保證了靜態(tài)的權(quán)利表征獲得可信賴的保障。但發(fā)生登記錯誤時，基于對登記公信力的信任，權(quán)利人的真實權(quán)利受損且無法獲得救濟，交易的相對人也有可能遭受損失。此時，權(quán)利人或交易相對人本可行使對登記機構(gòu)的賠償請求權(quán)，然而由于登記機構(gòu)的強勢地位以及當(dāng)事人的取證困難，這種請求權(quán)往往得不到實現(xiàn)。無救濟則無權(quán)利，只有建立完善的登記錯誤賠償制度，方能使不動產(chǎn)權(quán)利人敢于大膽而主動地進行權(quán)利流轉(zhuǎn)與確認(rèn)，從而提升不動產(chǎn)交易的效率。

[1]蔡衛(wèi)華.貫徹落實物權(quán)法,促進不動產(chǎn)登記統(tǒng)一[J].國土資源情報,2010(5):26.

[2]陳華彬.物權(quán)法原理[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1998:83-96.

[3]梁慧星.物權(quán)法[M].北京:法律出版社,2007:91-105.

[4]曹紅冰,何斌.論交易安全與我國不動產(chǎn)登記制度的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)論壇,2006(12).

[5]孫憲忠.論不動產(chǎn)物權(quán)登記[J].中國法學(xué),1996(4):51.

[6]陳鈺.不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度若干法律問題的思考[J].法制與社會,2007(11).

D923.2

A

1673―2391(2011)05―0043―03

2011―06―27

朱冬水（1990―），男，江西贛州人，四川大學(xué)法學(xué)院2010級碩士研究生，研究方向為民商法學(xué)。

【責(zé)任編校：王 歡】