公共政策及其對于提升政府公信力的意義

徐曉波

（馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243000）

公共政策及其對于提升政府公信力的意義

徐曉波

（馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243000）

在影響政府公信力的諸多要素中，公共政策的作用不可忽視。兩者的傳導(dǎo)機制是利益，公共政策供給和需求的均衡實質(zhì)是利益的供需均衡，在已非帕累托改進的當下，以程序正義保證利益受損者對政府的理解和支持，具有特別重要的意義。

公共政策；提升；政府公信力

在現(xiàn)有關(guān)于政府公信力研究的基礎(chǔ)上，我們認為政府公信力就是公民基于個人利益的滿足狀況以是否公平對政府作出的評價。利益就是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要。[1]（p41）個人利益的滿足是人們對政府評價的物質(zhì)基礎(chǔ)，一個總是不能滿足個人利益的政府，它存在的必要性就值得懷疑。但是個人利益沒有得到滿足的人對政府的評價不一定低，得到利益的人對政府的評價也不一定高，這就是公眾對政府評價的另一維度——公平。從利益分配的角度理解，公平是人們對人與人之間經(jīng)濟利益關(guān)系合理性的認同，它包括過程公平和機會均等。一個公平的政府，即使沒有得到利益的人也會對它作出較高的評價。反之，即使得到利益的人對政府的評價也不會高。

一、利益是公共政策與政府公信力的連接點

1.利益的承擔者和公信力評價的主體都是公民。

“在一個個人化程度很高而傳統(tǒng)作用被削弱的現(xiàn)代社會里尤為重要。在這樣一個社會中，利益的概念是同權(quán)利、義務(wù)、責任、合理性等概念聯(lián)系在一起的，而這些概念又把現(xiàn)代自我界定為公民”。[2]（p363）可以看出利益緣起于對“我是誰”的判斷——我是公民，公民是利益的主要承擔者。公民是一個法律概念，也是一個政治概念。作為政治概念的公民，是指參與公共事務(wù)從而在政治國家中具有自主性的個人。公信力評價的主體是公民。作為自主性的公民具有下列意識：契約意識，市場經(jīng)濟是公民意識的推動力量，它使人們擺脫身份等級的束縛，催生了契約意識。精于計算的“經(jīng)濟人”奉行的是投入最小、效益最大的原則，為了保護各自不同的利益，就需要契約的約束。它的基本原則是自由合意、等價交換。經(jīng)濟契約引伸為政治契約，只不過契約的主體變成個人與國家就權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系達成的協(xié)議，政治契約的基本原則和規(guī)則是經(jīng)濟契約的原則、規(guī)則和規(guī)范在政治權(quán)力的組織、運行方式和政治權(quán)利的實現(xiàn)方式中的運用；契約意識蘊含著平等意識，匍匐在國家腳下的臣民仰視高高在上的皇權(quán)，個人在皇權(quán)面前等于零，人被輕視、被蔑視，人的主體性被抑制、獨立性被剝奪、自信力被壓抑，人不成為其人，個體消融于群體之中，對權(quán)力只是絕對的服從，不敢對政府作出評價。只有站起來的“人”，用平等的“人”的眼光審視政府，在應(yīng)然性的判斷中分辨政府實然性行為的應(yīng)該與不應(yīng)該、正當與不正當；參與，為民做主的青天老爺，自上而下的恩澤施舍，與公民無用，他們是自己的主人，主動參與政治活動，而非消極接受政治結(jié)果。但政治參與要受政治體系的民主化、制度化水平的限制，如果政治參與不能納入到制度化、法治化的框架中來，就會造成政治體系的動亂、危機。而公民的參與理智而不盲目，能保持政治秩序穩(wěn)定運行；寬容與妥協(xié)，由于現(xiàn)代社會多元異質(zhì)化特征，公民之間、公民與國家之間各種利益互相沖突，這些矛盾和沖突的化解不僅需要剛性的制度,也需要非制度化的柔性方式。政治行為并非只有斗爭、流血和沖突，不是東風(fēng)壓倒西風(fēng)、就是西風(fēng)壓倒東風(fēng)，打入十八層地獄再踏上一只腳，是一種非此即彼的選擇，換一種思維方式和行為方式忍一時、退一步，海闊天空，公民意識此外還有權(quán)利、責任和獨立意識等。

2.公民積極參與政治過程。

現(xiàn)有關(guān)于政府公信力的研究僅限于政府依法行政的程度、民主化程度、國際形象、公務(wù)員的道德水平等前因變量，而忽視了公民在對政府作出評價之后，會產(chǎn)生相應(yīng)的結(jié)果變量，是積極的參與還是消極的回避。與徘徊在對權(quán)力的頂禮膜拜和不以為然之間的臣民不同，公民為了維護自身利益，會采取各種方式參與政治活動，如投票、選舉、結(jié)社、上訪和集體表意行為等合法形式，也有群體性事件等非法形式。當然由于對政府失去信心也會產(chǎn)生政治冷漠，它以表面的平靜掩蓋了暗流涌動，沉默意味著爆發(fā)，長期蓄積的不滿，總會在錯綜復(fù)雜的矛盾中，找到一根導(dǎo)火索，釋放、宣泄自己的能量，它的表現(xiàn)形式一般是非法的，其影響要遠大于合法形式的政治參與。

政治參與的目標和對象是直接或間接與政府活動相關(guān)的公共政治生活，但主要集中于公共政策，甚至有人認為政治參與的目標和對象只涉及政府決策問題，可見公共政策在政治參與中的地位。

3.公共政策是對利益的分配。

公共政策源于利益關(guān)系的發(fā)展，而且其實質(zhì)就是以政府為代表的公共權(quán)力對社會資源和利益進行配置的手段。與影響利益分配的其他因素相比，政策對利益的分配時效性強，如法律，立法周期長，程序復(fù)雜，有很長的時滯，政策程序相對簡單，很多政策就是法律的來源；政策分配的范圍廣，國民收入的初次分配主要受市場調(diào)節(jié)，但是政府可以規(guī)定最低工資標準來保護勞動者的利益，在再分配環(huán)節(jié)政策的作用就更明顯，稅收政策可以調(diào)節(jié)貧富差距，財政政策決定國家收入的方向，如果政府出于雪中送炭的考慮，就會向弱勢群體和落后地區(qū)傾斜，在教育、醫(yī)療、住房、最低生活保障等方面加大投入。

二、保持公共政策供給和需求的均衡

公共政策作為政治系統(tǒng)向環(huán)境輸出的產(chǎn)品，屬于供給；公眾不管出于被動或主動都是政策的接受者，屬于需求，供需之間要保持相對的均衡。但是實踐中往往存在供需失衡的現(xiàn)象。

1.公共政策的無效供給。有沒有必要制定政策是政策出臺的前提問題，有無必要的問題是同政府職能的劃分緊密聯(lián)系在一起的。政府職能的合理劃分為界定了政策的范圍，政策只能在有限的領(lǐng)域發(fā)揮作用。而權(quán)力具有天然的擴張性，政府也會夸大自身的理性，政策與權(quán)力如影隨形，權(quán)力的觸角伸到哪里，政策就會出現(xiàn)在哪里。如果政府管了很多管不好、也管不了的事情，出臺的政策就是無效的政策，造成政府角色的越位、錯位。為了正確行使政府的權(quán)力，厘清政府職能，越位要歸位、錯位要糾位。

2.公共政策的過度供給。

第一，由于政府機構(gòu)職能交叉，責任不清，出現(xiàn)多頭管理，因而造成政策的過度供給。一般來說，不同的上級或主管部門爭相對某一事項出臺不同的政策，都是有利可圖的事情，那些既需要花錢、結(jié)果又不確定的事項，主管部門唯恐避之而不及。不同的部門從部門利益出發(fā)，制定不同的政策，不同的政策設(shè)定了不同的目標、標準，規(guī)定了不同的收費項目，最終損害的是公眾的利益。當不同的政策互相矛盾時，公眾就會無所適從。而一旦出了問題之后，又找不到對此事負責的部門，這時“相關(guān)部門”成為最模糊的部門。有利益就搶，出問題就讓，公眾對政府的評價自然不會高。

第二，在實踐中，職責劃分清楚，也會出現(xiàn)政策的過度供給，表現(xiàn)為頻繁的政策調(diào)整。政策要保持穩(wěn)定性，在政策環(huán)境沒有發(fā)生變化的情況下，政策就無需變動；政策的穩(wěn)定性，不是不能修改，而是要維持連續(xù)性，前后政策的目標要一致、時間要能銜接上，不能出現(xiàn)政策空白，找不到可適用的政策。在處理前后政策的關(guān)系上，今天的事適用今天的政策，昨天的事適用昨天的政策，不能用今天的政策去管昨天已有政策管理的事情，通俗的說就是“老人老政策、新人新政策”。在處理“老人”和“新人”的利益關(guān)系上，應(yīng)該維護公平，不能讓“老人”吃虧，也不能讓“新人”吃虧。從公眾對政策的心理預(yù)期講，如果用新政策代替舊政策，要保護政策相關(guān)人的利益，在適用新政策之后，政策相關(guān)人的利益至少不能比原有政策給他帶來的利益減少，否則，公眾對政策就會有意見，就會產(chǎn)生不滿情緒。美國心理學(xué)家約翰·亞當斯的公平理論可以作為政策變動給政策相關(guān)人利益帶來變化的標準，一個人得到什么，他所選擇的參照物，縱向是自己的過去，橫向是他人的現(xiàn)在，當他的付出與其所得的比值縱向比較等于自己的過去、橫向比較等于他人的現(xiàn)在，他才認為公平。但是政策的變動給公眾帶來的利益變化前后相等，只是底線，公眾的心理預(yù)期一般認為新政策會帶來更多的收益。

第三，公共政策的空白。公眾需要政府對某一事項做出規(guī)定，來保護自己的利益，但政府沒有發(fā)現(xiàn)“問題”的存在。發(fā)現(xiàn)問題是政策過程的起點，然后才能進入決策層的視野，隨之啟動政策議程，決策層視野之外的問題就不是“問題”。究其原因主要是信息系統(tǒng)沒有收集到相關(guān)信息，或者收集到信息，但在傳遞過程中出現(xiàn)噪音，導(dǎo)致信息失真；利益表達的渠道不暢通，公眾的需求無法通過正常的渠道往上反映；利益相關(guān)人的聲音過于弱小，被淹沒在強勢群體的聲音之中。在政策的具體內(nèi)容上，由于政策起草者水平的限制忽略了某些內(nèi)容，導(dǎo)致政策相關(guān)者的需求在政策中找不到可以適用的操作性規(guī)定。這里要區(qū)別政策的制定主體和起草者，政策制定主體的判斷是“做”與“不做”，一旦確定“做”，給出的只是方向、框架和思路。如何去“做”，就是政策起草者的事情，起草者朝著大方向，在具體的框架下予以充實，把思路明晰，變成具體的內(nèi)容，這份技術(shù)性的工作是由黨和政府的咨詢機關(guān)、輔助機關(guān)或臨時抽調(diào)相關(guān)部門的工作人員和專家完成的。由于政策內(nèi)容的專業(yè)性、廣泛性，一般來說政策的制定主體不會參與具體方案的擬定，他們要做的是方案的選擇。

選擇性決策也會造成政策空白。它是下級政府在執(zhí)行政策過程中，對上級政策“過濾”、“篩選”，符合自己利益的就執(zhí)行、不符合自己利益的就打折扣或根本不執(zhí)行。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，上級政策對某一事項的規(guī)定有時只能是原則性的或確定一定的范圍幅度，對待原則性規(guī)定，又需要財政投入的，下級能拖就拖；在政策規(guī)定幅度之內(nèi)的，如果是收錢，則取上限，反之取下限。

三、在利益矛盾中提升公信力

我國目前的發(fā)展階段已非帕累托改進。帕累托改進是指，一項政策的實施使有的人受益、但不影響他人的利益。改革初期，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，而城市繼續(xù)享受計劃經(jīng)濟的優(yōu)惠。從1992年開始的改革，已經(jīng)不是帕累托改進。國企改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革、住房、醫(yī)療、教育等等方面的改革，都讓社會的底層付出了改革的代價。

帕累托式改革已不復(fù)存在，如何讓失去利益的人仍然理解、支持政策？仍然對政府有較高的評價？這是政策制定不得不考慮的問題。公共政策的制定應(yīng)包括兩個維度：技術(shù)和程序正義。作為技術(shù)，它包括確認問題、擬定備選方案、選擇方案、執(zhí)行、評估、反饋等環(huán)節(jié)，它是一個過程，解決的是決策的效率問題。然而技術(shù)問題還必須有價值的維度，包含價值判斷，也即公平正義，否則就是負效率，效率越高，對社會危害越大。程序正義關(guān)注的是誰得到，得到什么，如何得到。

1.誰得到。公共政策源于利益關(guān)系的發(fā)展，它之所以能夠成為實現(xiàn)目標的手段和工具，就是通過對各種利益關(guān)系進行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制來來實現(xiàn)的。羅爾斯將程序正義分成三種：純粹的程序正義，只要程序，而不顧結(jié)果，如果那樣那將會成為政府推卸責任的借口，造成社會亂象滋生和積弊蔓延；完全的程序正義，典型形態(tài)就是均分蛋糕，它有兩個要求：首先，對什么是公平的分配有一個獨立的標準——蛋糕均分；其次，設(shè)計一種保證達到預(yù)期結(jié)果的程序——動手切蛋糕的人最后領(lǐng)取自己的那份。[3]（p79-84）標準容易確定，程序也容易設(shè)計，但政府既是設(shè)計者，又是執(zhí)行者，它在分好蛋糕后，往往拿走最大的一塊。這只能是理想狀態(tài)。公共政策的程序正義屬于第三種，不完全的程序正義，指的是雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標準，但是百分之百地滿足這個標準的結(jié)果得以實現(xiàn)的程序卻不存在。雖然我們無法設(shè)計出一種程序可以保證正當?shù)慕Y(jié)果一定會實現(xiàn)。但是,我們還是需要設(shè)置一個抑制性程序或者半程序,以保證政策結(jié)果的正當性。不完全的程序正義達至的結(jié)果是政府利益被抑制、強勢利益集團不能夠俘虜國家，保證公眾的利益得以實現(xiàn)。

2.得到什么。公共政策就其對利益分配而言，在大多數(shù)情況下，都是有得有失，完全以利益得失評價政府是功利主義的標準。功利主義以實際效用作為道德標準，側(cè)重政策目的,而忽視手段的正當性；它追求的“最大多數(shù)人的最大幸福”，有可能成為以多數(shù)人的利益剝奪少數(shù)人合法利益的借口，誤入“多數(shù)人的暴政”歧途。程序正義關(guān)注結(jié)果，也重視程序，用程序達到滿意的結(jié)果；效用不是唯一標準，政策的多元價值決定不僅要考慮經(jīng)濟理性，而且必須考慮公共理性；不能用多數(shù)人的利益剝奪少數(shù)人合法的利益。無論利益的得失情況如何，得者坦然受之，失者心服口服，利益主體對政府的評價不因得失而不同，都認可和理解政策，都信任政府，因此程序正義分配的不僅僅是利益，它分配的是公平，公眾無論得失都得到了公平。改革既然每前進一步都會有人為此付出代價，以公平尋求付出代價的人對政策的支持，對政府的認同，改革才能朝前走。

3.如何得到。程序正義和技術(shù)是政策制定的同一過程的兩個方面，它們不可分割緊密聯(lián)系在一起。程序正義解決的主要問題有：問題的確認。也就是如何啟動政策議程，解決決策主體的主觀臆斷、強勢集團恃強凌弱的關(guān)鍵是暢通利益表達的渠道。我們?nèi)鄙俚牟皇潜磉_渠道的制度設(shè)計，而是制度的落實。政策的制定。政策要體現(xiàn)公共利益，由于公共利益含義的模糊性，賦予政府極大的自由裁量權(quán)，成為侵犯公民個人合法權(quán)利的借口。應(yīng)該在法律中采取列舉的方式窮盡公共利益的所有形式，不給權(quán)力的濫用和恣意留下空間。政策的執(zhí)行，有的地方政策執(zhí)行成為政策規(guī)避，下級政府采取種種形式背離原定目標、原有政策所調(diào)整和分配的利益，是實現(xiàn)政策目標的一種功能性障礙。為了避免政策規(guī)避就要加強公眾對政策執(zhí)行的監(jiān)督。第四，政策反饋，政府要對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及時糾正，對公眾的要求做出回應(yīng)，不能不聞不問。當前尤其應(yīng)該加強回應(yīng)載體的建設(shè)，設(shè)計一套可操作的業(yè)務(wù)流程,促進政府與公眾的決策互動。

[1]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社,1995.

[2][英]戴維·米勒.布萊克威爾政治學(xué)百科全書[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1992.

[3][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

D63-31

A

1003-8477（2011）11-0038-03

徐曉波（1974—），男，馬鞍山市委黨校管理教研室講師。

責任編輯 周 剛