政策議程研究的代表理論及其評析

劉 偉

（中共江蘇省委黨校 公共管理教研部，江蘇 南京 210004）

政策議程研究的代表理論及其評析

劉 偉

（中共江蘇省委黨校 公共管理教研部，江蘇 南京 210004）

20世紀70年代以后，隨著對傳統(tǒng)的理性決策模式的質(zhì)疑和批評，越來越多的研究者逐漸擯棄那種以“理性人”假設(shè)為前提，認為在區(qū)分事實——價值的基礎(chǔ)上依靠理性選擇就可以達到令人滿意的決策結(jié)果的片面認識，繼而選擇了一種非理性主義的研究道路。由于受行為主義思潮影響，研究者陸續(xù)將視角從抽象描述轉(zhuǎn)移到實證分析上來，一改過去那種演繹式的理論建構(gòu)思路，更多地偏向于運用定量化的方法對政策過程特定階段上的具體問題進行歸納式的實證分析，并在此基礎(chǔ)上提出具有強大現(xiàn)實解釋力的分析框架。受此影響，政策議程研究也形成了一批有代表性的理論成果。對這些理論模型的梳理和比較有助于我們探索體現(xiàn)我國政策議程創(chuàng)建過程一般規(guī)律的分析框架。

政策議程；階段發(fā)展理論；議程設(shè)置理論；多源流分析；觸發(fā)機制理論

隨著政策科學的發(fā)展，以羅格·W·科布 、查爾斯·D·艾爾德、約翰·W·金登、托馬斯·A·伯克蘭、詹姆斯·E·安德森以及拉雷·N·格斯頓等為代表的一批西方學者推進了政策議程方面的研究，并從不同的研究視角提出了一系列創(chuàng)新性的研究成果和分析框架。由于這些理論和模型主要是以民主政治的實踐過程為藍本，在用其描述和分析我國政策議程創(chuàng)建過程時必然會存在著“水土不服”等問題，我們要深入推進我國政策議程研究，也不能“削足適履”，盲目照搬這些理論框架，必須在梳理和分析的基礎(chǔ)上，努力探索適合我國政策議程創(chuàng)建活動一般規(guī)律和特點的分析框架。對現(xiàn)有西方學者研究成果的梳理和比較正是這一努力中的一個重要環(huán)節(jié)。

一、階段發(fā)展理論

政策議程創(chuàng)建的階段發(fā)展理論是由羅格·W·科布和查爾斯·D·艾爾德首先提出并予以論證。在他們看來，政策議程創(chuàng)建過程至少包括公眾議程（又稱為系統(tǒng)議程）和政府議程（又稱為制度議程）這兩個發(fā)展階段。在科布和艾爾德看來，公眾議程是指某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施對問題加以解決的一種政策議程。從本質(zhì)上講，公眾議程是一個眾人參與的討論過程，是一個問題從與其具有特殊聯(lián)系的群體逐漸擴展到社會普通公眾的變化過程，即一個問題引起相關(guān)群體的注意，進而引起更多人的興趣，最后受到普通公眾的關(guān)注。因此，構(gòu)成公眾議程的事項是整個政界共同認為需要公眾給予關(guān)注、事關(guān)政府職責的所有問題，是一般性的抽象的問題，這種議程實際上是一種討論性的議程，在開放的體制環(huán)境中它一般是議程創(chuàng)建的初始階段。政府議程是議程創(chuàng)建的第二個發(fā)展階段，它是指某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有義務嚴肅對待，甚至對之采取一定的行動予以解決的問題，這些問題往往是很具體的。[1](p85)與公眾議程主要處于討論階段不同，政府議程是政府部門按特定程序行動的過程，政府的制度性因素在其中有著十分重要的影響。

其實，科布和艾爾德提出這兩類政策議程的另一個意義在于為政策議程創(chuàng)建過程作一個描述，他們認為，通常情況下一個公共問題首先要進入一般性的系統(tǒng)議程，經(jīng)過新聞媒體的放大與社會公眾、利益集團的預測性發(fā)動之后再進入機構(gòu)議程，經(jīng)過政治家、行政官僚以及其智囊人物體察、認定和推動進而導出政策議程，引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。這一觀點得到了詹姆斯·E·安德森的支持，他認為，從根本上說，系統(tǒng)的議程是一個需要討論的日程。對某一問題采取行動，要求將該問題提到有權(quán)采取相應行動的政府機構(gòu)那里去。某一制度化的或政府的議程則由那些引起公共官員密切而積極關(guān)注的問題組成。[2](p70)所以在正常情況下，一個政策議程的提出過程是，某一社會問題進入公眾議程，然后進入正式議程，最后形成政策議程。系統(tǒng)議程是正式議程的前提和基礎(chǔ)，正式議程是系統(tǒng)議程的升華，兩者相輔相成，缺一不可。由于科布和艾爾德的這一過程描述是以美國為藍本的，而美國的政策議程創(chuàng)建具有很強的開放性，代表社會和市場的體制外行為者的力量十分強大，因此這一過程描述具有很強的地域色彩，但關(guān)于系統(tǒng)議程和正式議程的兩階段劃分為我們深入研究提供了一個基本的思路。在兩階段理論的基礎(chǔ)上，許多學者又對政策議程創(chuàng)建過程進行了細分，形成了諸如議價議程、循環(huán)議程等階段。

二、議程設(shè)置理論

新聞傳播學從公共輿論與政策議程創(chuàng)建關(guān)系的視角進行研究的時間比較早，理論成果也相對成熟。從伯納德·科恩于1963年提出議程設(shè)置理論后，該理論作為大眾傳播的宏觀社會效果研究的熱點課題一直得到發(fā)展和豐富。美國傳播學家麥庫姆斯和肖于1972年在 “輿論季刊”上發(fā)表的論文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》。麥庫姆斯和肖認為，大眾傳播具有一種為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，傳媒的新聞報道和信息傳達活動賦予各種“議題”不同程度的顯著性（salience）的方式，影響著人們對周圍世界的“大事”及其重要性的判斷。[3](p124)議程設(shè)置理論認為，在現(xiàn)代社會中，大眾傳播媒介影響民意的方式在于它為公眾設(shè)置了某個時間內(nèi)的中心議題，對社會上發(fā)生的種種議題施加了不同的關(guān)注度和報道方式，這樣給予較多關(guān)注的議題就逐漸在公眾議程中占有了優(yōu)勢，并因此影響了公共輿論的形成。持此理論的人認為大眾媒介有一個重要作用，即“確定議程”，雖然它不可能決定人們的觀點，但是它可以提出社會的“議事日程”。在現(xiàn)實中媒體對輿論的表達和總結(jié)，熱點的引導，民意的形成以及公共政策議程的創(chuàng)建和政策制定確實也起到了重要的作用。美國學者羅杰斯和迪林通過對政策議程設(shè)置的研究得出結(jié)論：“公眾議程一旦被媒體議程所設(shè)置或所反映，就影響了精英議程決策者的政策議程，在一些情況下，影響了政策的貫徹執(zhí)行?！痹诖嘶A(chǔ)上他們進一步研究了傳媒在設(shè)定議程，影響公眾議程方面的重要作用，“傳媒議程對精英決策制定者的政治議程，有時政策實施具有直接的、有時是很強的影響”。[4](p97)

由于媒體議程設(shè)置理論因循著議程設(shè)置理論就是媒體議程影響公眾議程，公眾議程影響政策議程的邏輯，將政策議程創(chuàng)建看作是一個分成三部分的線性過程：首先，必須設(shè)定媒介中將要被討論的問題的輕重緩急，即媒介議程；其次，媒介議程在某些方面影響公眾觀念或者與之發(fā)生互動作用，即公眾議程；最后，公眾議程在某些方面影響政策制定者所重視的事物，或者與之發(fā)生相互作用，即政策議程。[5](p601)因此，在許多研究者看來媒介議程→公眾議程→政策議程已經(jīng)成為政策議程形成的一種有效的運作模式。媒體議程設(shè)置理論比較多地從新聞媒體影響公共輿論的視角對政策議程創(chuàng)建活動進行分析，因而其描述是局部的和外圍的，但是隨著政策議程創(chuàng)建開放度的提高以及公眾參與意識和介入能力的增強，毫無疑問我們應注意和發(fā)揮公共輿論的積極作用。新聞傳播學的這一研究和分析思路也被其他研究政策議程創(chuàng)建過程和機制的學者所借鑒，媒介議程——公眾議程——政策議程已經(jīng)成為輿論發(fā)生發(fā)展到最后得以解決的一種極為有效的分析模式。例如，羅伯特·貝爾赫等人就明確地主張：“要建立一個公正、平等的社會，必須靠老百姓有理性地參與公共事務，以及不斷地提供建設(shè)性的意見。”[6](p108)但是在這里需要區(qū)別的是議程設(shè)置與議程建構(gòu)的研究視角是不同的，議程設(shè)置（agenda-setting）過程，是指通過這一過程，大眾傳媒向公眾傳播各種議題的相對重要性，關(guān)注的是傳媒議程如何影響了公眾的議程；議程建構(gòu)（agenda-building）過程，指政治精英的政策議程通過該過程受到了各種因素的影響，主要包括傳媒的議程和公眾的議程，研究的是公眾議程和其他因素，以及傳媒議程如何影響了政策議程。[6](p108)

三、多源流分析模型

約翰·W·金登無疑是迄今為止研究政策議程方面最有建樹和影響力的學者，他在垃圾桶理論的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了被學界廣泛認同和使用的一個政策分析理論框架，作為解釋政策是如何制定的一種方法，它可以包括政策制定的全過程。約翰·金登就推動政策形成的力量提出了三個重要的問題：（1）政策制定者的注意力是如何分配的；（2）具體問題是如何形成的；（3）對問題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進行的。在多源流模型中金登概括出在整個系統(tǒng)中存在著三種源流：問題源流、政策源流和政治源流。關(guān)于問題源流，他認為，一些問題是否為政策制定者關(guān)注取決于官員了解實際情況的方法，他提出了三類方法并進行了分析。關(guān)于政策源流，他提出了“政策共同體”的概念，并認為政策備選方案的意見和主張是由共同體中的專家們提出的。同時他還指出在政策共同體中，在“原始的政策鮮湯”的周圍“漂浮”著多種意見主張，然而這些意見和主張“并不是簡單地漂浮，它們相互碰撞，彼此結(jié)合”。[7](p65)關(guān)于政治源流金登認為政治過程對議程有影響。國民情緒的搖擺不定，公共輿論的變幻莫測、選舉的結(jié)果、政府的變革以及國會的人員調(diào)整都可以有強大的影響。其中國民情緒和行政當局的變化這兩個因素的結(jié)合，會對議程產(chǎn)生最有力的影響。金登關(guān)于三種源流的分析為我們剖析政策議程創(chuàng)建設(shè)過程中的影響因素提供了很好的視角。

在分類考察研究的基礎(chǔ)上，金登指出，當這三大源流在一個關(guān)鍵的時間點上匯合到一起的時候，問題就會被提上議事日程，并導出政策產(chǎn)品。他將這樣的時間點稱為“政策之窗”，并將其定義為“提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”，該機會是稍縱即逝的，政策議程創(chuàng)建主體應該善于把握這一時機。金登的理論創(chuàng)新和貢獻不僅在于提出了影響政策議程創(chuàng)建的三類要素及其各自的作用方式，更重要的是他通過實際調(diào)查得出這三種源流主要都是相互獨立的，而且它們各自都是按照自己的動態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展的，只有時機成熟，在一個關(guān)鍵的時間點上，它們才會匯聚到一起，問題就會被提上議程。同時，他還考察了在這三大源流發(fā)展和交匯的過程中各類主體的活動，他特別指出分析這一過程要看政府的外部，而不只是看其內(nèi)部。金登從政治參與的視角分析了社會公眾的外部推動對于許多社會問題進入政府的議事日程進而導出政策產(chǎn)品的作用。約翰·金登的分析模型雖然也有很強的美國色彩，但他為政策議程創(chuàng)建過程的一般描述提供了一個基本的框架，這一分析框架對我們?nèi)遮呴_放、多元和復雜的社會中關(guān)注決策的各種因素和各種影響方式，關(guān)注政策“輸入”和“輸出”過程，具有重要的借鑒意義。

四、觸發(fā)機制理論

要使社會問題進入政策議程就必須有問題察覺機制。在社會生活中以下這種情況比比皆是：一個社會問題由來已久，卻一直未被人們重視，或者雖然被人們察覺，卻沒有引起廣大群眾和政策制定者的注意，從而不能進入政策議程。這時，如果有一些與問題有關(guān)的嚴重事件發(fā)生，就能促使問題明顯化，有利于問題更快地進入政策議程。還有一些社會問題沒有特殊或突發(fā)的事件來激發(fā)使之明顯化，而是由一些有識之士從問題的某些征兆中分析和揭露問題的本質(zhì)及嚴重性，然后把它公布于眾，從而引起了社會的廣泛注意和重視。美國著名政策科學家詹姆斯·E·安德森把政策問題察覺機制形象地稱作為政策問題的“扳機觸發(fā)器”，他把這種“扳機觸發(fā)器”分為內(nèi)在觸發(fā)器和外在觸發(fā)器兩種。第一，內(nèi)在觸發(fā)器有以下五種情形：（1）自然災害；（2）意外的人為事件；（3）科技進步的某種后果；（4）資源分配不平衡造成的后果；（5）生態(tài)的變遷。第二，外在觸發(fā)器又可以分為以下四種情形：（1）戰(zhàn)爭或軍事侵略；（2）國際科技的進步；（3）國際沖突；（4）國際政治變動。拉雷·N·格斯頓認為，公共政策的制定領(lǐng)域充滿了混亂、矛盾和驚愕,政策議程的構(gòu)建也是一個十分復雜的過程，而觸發(fā)機制在這一過程中是個決定性前兆。為了揭示這一過程他在金登“政策之窗”問題的基礎(chǔ)上提出了政策議程創(chuàng)建的觸發(fā)機制并進行了深入研究。格斯頓認為，觸發(fā)機制與公共議程聯(lián)系緊密，是壓力的催化劑，而壓力反過來引起人們要求新的公共政策或改變現(xiàn)有的公共政策。[8](p49)他接著指出，在政治過程的背景中，一種觸發(fā)機制就是一個重要的事件（或整個事件），該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應。一旦觸發(fā)機制在公眾中爆發(fā)曾經(jīng)是私人的或被掩蓋的事情之后，這些問題就會與公共議程中正在考慮的議題牽扯在一起，成為推進該問題進入決策集團視野并形成政策議程創(chuàng)建的強勁動力，因此，觸發(fā)機制是壓力的催化劑，而壓力反過來引起人們要求新的公共政策或改變現(xiàn)有的公共政策。[8](p9)他認為，這些聚集起來、等待公共政策制定者回應的問題，一般都處在解決、僵持或分解階段，它們對決策者提出了壓力，并迫使其做出回應。

拉雷·N·格斯頓通過實證性的考察后得出結(jié)論，雖然觸發(fā)機制不一定按照預料的方式發(fā)展，但這種事件偶然產(chǎn)生的動力在一段延宕的時期中擴大了范圍和強度。這樣，觸發(fā)機制就成為后續(xù)事件的刺激，就好比地震引發(fā)的余震一般。……觸發(fā)事件是公共政策問題的起點，其產(chǎn)生難以逆料，對公共政策的影響同樣無法預料。……觸發(fā)機制應該得到正確的評價，因為它們起到了組織公共政策問題、使問題在公眾議程中顯現(xiàn)出來的作用。[8](p50)為了深入分析觸發(fā)機制在議程創(chuàng)建中的功能地位，格斯頓從范圍、強度和觸發(fā)時間三個維度進行了剖析，在此基礎(chǔ)上格斯頓得出結(jié)論：一個問題越是能從范圍、強度和觸發(fā)時間上體現(xiàn)出其重要性和緊迫性的性質(zhì)，該問題就越是可能得到政策制定者的重視和回應。如果范圍和強度中有一個不能引起人們的注意或反應，如果這些條件未隨時間的推移而加強，那么政策制定者就不大可能以全面、慎重的方式對這些問題做出反應。格斯頓的觸發(fā)機制研究對風險社會時代公共危機事件的政策議程創(chuàng)建研究有著重要的現(xiàn)實意義。突發(fā)性的重大事件的發(fā)生和發(fā)展往往作為一種觸發(fā)機制推動政府改變舊政策、制定新政策。例如2001年9·11事件促使美國政府在國土安全和移民政策方面做出了重大調(diào)整。而2003年SARS危機后，十屆人大常委會立法計劃中列入了“緊急狀態(tài)法”，國務院在起草過程中改成制定“突發(fā)事件與緊急狀態(tài)法”，2006年6月《突發(fā)事件應對法》草案首次提請全國人大常委會審議。因此，觸發(fā)機制理論為我們分析危機狀態(tài)下的政策議程創(chuàng)建提供了一個有效的分析工具。

小結(jié)

通過對政策議程研究的已有理論和模型考察可以發(fā)現(xiàn)，這些研究成果比較多地從“即時”的視角對政策議程的創(chuàng)建過程進行解釋，而缺少“歷時”向度的動態(tài)考察與對比研究，因而只能對某一具體社會問題如何轉(zhuǎn)化為政策議程進行個案式的說明，而不能歸納和概括特定時期政策議程創(chuàng)建活動的總體特征和一般規(guī)律，當然也就難以從宏觀層面進行不同歷史條件下的縱向比較分析。因此，隨著政策議程研究的深入發(fā)展，亟需將個案式的解釋模型上升為一般化的分析框架，通過對不同歷史時期的創(chuàng)建活動進行動態(tài)化的梳理和比較，實現(xiàn)由單一向度的分析視角向著“立體化”、多維度的研究方向轉(zhuǎn)變。[9]

[1]Roger W,Cobb and Charles D.Elder.Participation in American Politics:The Dynamics of Agenda-Building 2nd ed[M].Baltimore:Johnes Hopkins University Press.1983,p.85.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社，1990.

[3]郭慶光.傳播學教程[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

[4]常昌富.大眾傳播學：影響研究范式[M].北京：中國社會科學出版社，2000.

[5]斯蒂文，小約翰.傳播理論[M].北京：中國社會科學出版社，1999.

[6][美]羅伯特·貝爾赫.新世界啟示錄[M].臺北：正中書局，2004.

[7][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[8][美]拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定——程序和原理[M].重慶：重慶出版社，2001.

[9]劉偉，黃健榮.當代中國政策議程創(chuàng)建模式嬗變分析[J].公共管理學報，2008，（3）.

D035-01

A

1003-8477（2011）10-0030-03

劉偉（1979—），男，復旦大學公共管理博士后，中共江蘇省委黨校公共管理教研部講師。

國家社科基金項目研究課題“科學發(fā)展觀與政府決策能力研究”階段性研究成果。項目編號：06BZZ001

責任編輯 申 華