美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策及其對我國的啟示

黃德林，胡志超，齊 冉

（中國地質(zhì)大學(xué)<武漢>政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策及其對我國的啟示

黃德林，胡志超，齊 冉

（中國地質(zhì)大學(xué)<武漢>政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

作為大型水利工程，跨流域調(diào)水對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響需要政策加以引導(dǎo)，美國是一個環(huán)境保護(hù)政策相對完善的國家，每一項(xiàng)調(diào)水工程都有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策作指導(dǎo)，并表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。我國應(yīng)借鑒美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策制定的經(jīng)驗(yàn)，重視調(diào)水工程中的環(huán)境保護(hù)問題，構(gòu)建完整的跨流域調(diào)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系。

調(diào)水工程；環(huán)境保護(hù)政策；美國；啟示

水是生命之源，地球上的水量極為豐富，但人類能夠利用的淡水資源卻僅占全球總水量的3.46%，而且全球的淡水資源時空分布不均，淡水利用率不高。為解決上述問題，水利工程應(yīng)運(yùn)而生，尤其是調(diào)水工程，它是在兩個或兩個以上的流域系統(tǒng)間通過調(diào)劑水量余缺所進(jìn)行的合理開發(fā)利用和配置水資源的有效措施和重要途徑。[1](p11-14)由于其為對水資源的二次分配，水環(huán)境結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，工程的施工期和完工后會對水體生態(tài)環(huán)境和相關(guān)工程區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成諸多負(fù)面影響。因此，許多國家都非常重視調(diào)水工程的政策制定，尤其是在環(huán)境政策較為完善的美國，調(diào)水工程從立項(xiàng)到投入使用過程中所產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞，都有相應(yīng)的環(huán)境政策和環(huán)境法案加以引導(dǎo)和規(guī)范，而我國對此較為欠缺。

一、美國調(diào)水工程及其環(huán)境保護(hù)政策

美國本土地處北美洲中部，東瀕大西洋，西臨太平洋，北界加拿大，南鄰墨西哥。東部受季風(fēng)氣候影響溫暖濕潤，西部干旱缺水，干旱和半干旱地區(qū)的缺水問題嚴(yán)重制約著地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。為此，美國自19世紀(jì)開始興建一批調(diào)水工程，以解決缺水地區(qū)的用水問題。目前，美國已建成跨流域調(diào)水工程近20項(xiàng)，其中包括著名的中央河谷工程、加利福尼亞州水道工程、科羅拉多—大湯普森工程、中央猶他工程、中央亞利桑那工程、全美灌溉系統(tǒng)、煎鍋—阿肯色工程、洛杉磯水道工程等。針對每個調(diào)水工程的情況，聯(lián)邦和各州政府及議會審時度勢地制定一系列相關(guān)政策法案來保證工程的順利進(jìn)行，環(huán)境保護(hù)政策是其中不可忽視的一部分。[2](p74-77)

美國是一個環(huán)境政策法制相當(dāng)完善的國家，許多公共政策都以立法的方式加以體現(xiàn)，美國國會于1969年通過的《國家環(huán)境政策法》作為美國的環(huán)境保護(hù)基本法，它把美國環(huán)境政策上升到法律的高度，由國家強(qiáng)制力保障其實(shí)施，它的基本精神是促進(jìn)人類與自然和諧地發(fā)展。除此以外，為解決各類污染問題，美國國會一方面先后制定或修訂了《清潔空氣法》、《聯(lián)邦水污染控制法》、《固體廢物處置法》、《有毒物質(zhì)控制法》和《噪聲控制法》等大量法律法規(guī)，使大多數(shù)污染問題得到規(guī)制。另一方面是保護(hù)自然資源，主要立法《海岸帶管理法》、《瀕危物種法》和《聯(lián)邦土地政策法》等。

而跨流域調(diào)水工程結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，投資和運(yùn)行費(fèi)用大，對生態(tài)的影響表現(xiàn)出明顯的滯后性，因此，要從戰(zhàn)略的高度對跨流域調(diào)水工程的社會、經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)和生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合評價(jià)和科學(xué)管理，才能取得工程本身所含有的巨大經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。[3](p9-10)針對流域調(diào)水工程的特點(diǎn)，美國聯(lián)邦或州政府對每一個項(xiàng)目都有一部具體法案作保障，環(huán)境保護(hù)政策尤其關(guān)注水污染問題和生物及濕地的保護(hù)問題，其政府作用明顯，公眾參與廣泛，并以預(yù)防為主，突出環(huán)境影響評價(jià)的作用。

二、美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策的特點(diǎn)

1.法案一對一授權(quán)，保障調(diào)水生態(tài)效益。

為實(shí)現(xiàn)水資源的合理開發(fā)利用和優(yōu)化配置，興建跨流域調(diào)水工程都要經(jīng)過國會或州立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，且必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的計(jì)劃實(shí)施，經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃具有很強(qiáng)的法律約束作用。每建設(shè)一個工程，一般都有一部相應(yīng)的具體法案，從工程立項(xiàng)、投資、建設(shè)到運(yùn)行管理及投資償還等全過程都有嚴(yán)格的法律加以約束、規(guī)范和保證，有效地立法和嚴(yán)格依法辦事是美國跨流域調(diào)水工程建設(shè)與管理獲得成功的重要保證。[4](p12)如1913年通過《雷克法案》同意在約塞米蒂國家公園西部的赫齊赫齊河谷修建主題水源工程；1928年12月美國政府頒布《博爾德河谷工程法案》批準(zhǔn)修建全美灌溉系統(tǒng)；1933年通過的《中央河谷法案》，批準(zhǔn)興建中央河谷工程；1956年《科羅拉多河儲水工程法案》批準(zhǔn)了中央猶他工程中四個重要水利樞紐的建設(shè)；①這四座樞紐是威爾洛、博納威爾、延森、尤帕克，尤因塔樞紐于1968年《科羅拉多河流域工程法》批準(zhǔn)建設(shè)。1960年《伯恩斯-波特法案》獲得投票通過，正式批準(zhǔn)興建加州水道工程；1963年，美國公法87-590（77Stat.393）批準(zhǔn)建設(shè)煎鍋—阿肯色工程；1968年9月，美國聯(lián)邦政府通過了《科羅拉多河流域工程法》，并授權(quán)墾務(wù)局資助和興建中央亞利桑那調(diào)水工程；1986年通過頒布《加里森調(diào)水工程重新規(guī)劃法案》對加里森調(diào)水工程方案進(jìn)行了授權(quán)等。

除此之外，美國制定了一些與工程相配套的法律法規(guī)來應(yīng)對跨流域調(diào)水可能對環(huán)境帶來的不利影響。在特殊區(qū)域保護(hù)方面，為了保護(hù)蘇森濕地的生態(tài)環(huán)境，聯(lián)邦政府頒布了《蘇森濕地保護(hù)與恢復(fù)法案》，授權(quán)由內(nèi)務(wù)部長負(fù)責(zé)與加州政府進(jìn)行磋商，以減小中央河谷工程對蘇森灣濕地魚類和野生生物資源的負(fù)面影響。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，1921年，加利福尼亞州政府通過《市政公共事業(yè)行政區(qū)法案》并于1923年組建舊金山岸東部市政管理區(qū)，它作為一個政府機(jī)構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)供水。美國一些調(diào)水工程就是因生態(tài)環(huán)境的矛盾問題而胎死腹中，如1966年的德克薩斯州水計(jì)劃如今仍處于擱置狀態(tài)，專家分析，該調(diào)水會對密西西比河飲水口下游急河口地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2.重點(diǎn)關(guān)注野生生物資源的保護(hù)，政策措施更顯針對性。

調(diào)水工程對于特定的環(huán)境因素會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。這里的影響包括水域、水體的污染，野生動物棲息地的破壞，固體徑流的減少和泥沙平衡的破壞。針對美國調(diào)水工程不可避免的對流域內(nèi)或流域間的野生生物種群的生存環(huán)境造成一定程度的影響和破環(huán)等問題，美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策將野生生物的保護(hù)納入重點(diǎn)保護(hù)的范圍，很多有關(guān)調(diào)水的綜合性政策法案中都專設(shè)野生生物保護(hù)的條款，有些還對調(diào)水區(qū)野生生物進(jìn)行分類保護(hù)，以維持生態(tài)平衡，避免種群滅絕和外來種群入侵帶來的生態(tài)災(zāi)難。

《中央河谷工程改良方案》提出的綜合環(huán)保目標(biāo)指出，一方面要保護(hù)、改善及修復(fù)中央河谷地區(qū)及特尼提河流域魚類、野生生物及其棲息環(huán)境；另一方面要查明中央河谷工程對魚類和野生生物及棲息地的影響。在加利福尼亞水道工程中，加州水資源部為保護(hù)渠首三角洲水域的條文鱸魚、大鱗大馬哈魚、硬頭鱒，減小渠首泵站抽水量的變化幅度，以有利于魚類繁衍生長等。尤其是在中央亞利桑那調(diào)水工程中，有關(guān)部門把動植物分門別類，根據(jù)不同的門類，采取不同的保護(hù)措施。②這里的門類有：鹿及大角羊、禿鷹、沙漠龜、魚類、沙漠植被、水邊植物、稀有植物、其他。根據(jù)聯(lián)邦法律（如滅絕威脅的生物種群法案）以及聯(lián)邦墾務(wù)局的有關(guān)規(guī)定，中央亞利桑那調(diào)水工程必須充分估計(jì)其可能對環(huán)境及生物在施工期和在長遠(yuǎn)運(yùn)行帶來的影響，并采取各種措施使這類影響減少到最低限度。如要設(shè)置一定面積的土地以保護(hù)生存受到威脅的生物群落，并在施工擾動的土地上盡量恢復(fù)植被，采取一些補(bǔ)救措施，例如建一些野生動物飲水池，以改善動物的生存條件等。加里森工程中，多個政府機(jī)構(gòu)和環(huán)境組織的共同努力，北達(dá)科他州野生動物棲息地條件得到了改善。作為市政、農(nóng)村及工業(yè)供水計(jì)劃中的重要組成部分，加里森調(diào)水工程專門預(yù)留出一片土地，供野生動物棲息。1991年，加州對水法進(jìn)行了修訂，生態(tài)水權(quán)的有益用水包括:改善濕地生態(tài)條件、豐富魚類和野生生物資源、滿足水上娛樂需求和保持水質(zhì)。

3.政府作用明顯，公眾參與廣泛。

美國所有的調(diào)水工程都由聯(lián)邦政府和各州政府統(tǒng)一組織建設(shè)，并負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。在調(diào)水工程的管理體制方面，聯(lián)邦政府沒有統(tǒng)一的水管理機(jī)構(gòu)，墾務(wù)局、陸軍工程師兵團(tuán)、水資源委員會和田納西流域管理局等4個單位可以由聯(lián)邦政府或國會授權(quán)對本系統(tǒng)的工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行進(jìn)行管理。州政府可以從社會團(tuán)體、個人和其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體集資用于水利工程建設(shè)，但不允許私人直接建設(shè)和管理大型水利工程。根據(jù)加州法律的規(guī)定，州內(nèi)的所有水是州人民的共同財(cái)產(chǎn)，州政府是水資源的公共托管人，州政府、地方政府及私人企業(yè)均不同程度地參與水資源開發(fā)和管理工作。這些機(jī)構(gòu)各司其職，分工負(fù)責(zé)。調(diào)水工程建設(shè)的資金是由聯(lián)邦政府提供撥款和長期低息貸款，以及發(fā)行建設(shè)債券，購買此類債券所得收入免交各種稅費(fèi)。[5](p838)

此外，政府鼓勵公眾參與調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)工作。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，美國公眾享有廣泛的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)必須通過“說明會”、“公示”、“聽證會”等方式，使公眾廣泛了解決策的過程、內(nèi)容和結(jié)論，并且規(guī)定了相當(dāng)詳細(xì)的參與時間、方式和參與的過程，具有很強(qiáng)的公開性，這就是賦予了公民環(huán)境參與權(quán)。[6](p102-104)公眾環(huán)境參與權(quán)的確立，是民主理念在環(huán)境管理活動中的延伸，可以促進(jìn)環(huán)境行政民主化，防止行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為造成環(huán)境污染和破壞。在加州水道工程中，水資源部向公眾公開其組織機(jī)構(gòu)和開支賬目，等待公眾的監(jiān)督；同時投入大量的人力、物力，印制大量宣傳品，拍攝各種介紹工程的宣傳片、記錄片，無償向公眾開放，鼓勵公眾參與。在加里森調(diào)水工程中，許多組織提出了法令訴訟，國家奧特朋協(xié)會竭力想中斷工程的建設(shè)。該組織聲稱加里森工程違反了《國家環(huán)境政策法》，并堅(jiān)持與政府間簽訂一項(xiàng)條款，暫時中斷工程的建設(shè)，直至國會對該工程重新授權(quán)。[7](p119)由此可以看出在調(diào)水工程規(guī)劃和實(shí)施過程中，公眾廣泛參與，環(huán)保組織也起到了積極的作用。

4.預(yù)防為主，突出生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的作用。

環(huán)境影響評價(jià)是指對環(huán)境有影響的人類活動進(jìn)行預(yù)先評估，或者對擬議中的人類活動可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進(jìn)行分析，即對于擬議中可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。美國率先于1969年在《國家環(huán)境政策法》中規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)制度，隨后在《關(guān)于實(shí)施國家環(huán)境政策法程序》的條例中對該制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

調(diào)水工程的建設(shè)和調(diào)水任務(wù)的實(shí)施，滿足生產(chǎn)力發(fā)展需求的同時，不可避免地在一定程度上改變自然面貌和生態(tài)環(huán)境。水源區(qū)、輸水區(qū)和受水區(qū)水文情勢將發(fā)生變化，使已經(jīng)形成的平衡狀態(tài)受到一定的干擾，由于生態(tài)環(huán)境作為人類生存繁衍、經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，其健康持續(xù)發(fā)展尤為重要，于是，調(diào)水工程對生態(tài)環(huán)境影響引起社會的普遍關(guān)注，所以需要對調(diào)水工程進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)是指對開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行過程中對生態(tài)系統(tǒng)造成的非污染性影響進(jìn)行評價(jià)，通常也稱非污染生態(tài)影響評價(jià)。[8](p132)美國學(xué)者M(jìn)ampiti等提出了將環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的整體層次框架，并以調(diào)水工程的水資源開采作為案例進(jìn)行了分析，應(yīng)用并發(fā)展了生態(tài)經(jīng)濟(jì)核算矩陣以評價(jià)Lesotho和SA的生態(tài)經(jīng)濟(jì)影響，其研究成果進(jìn)一步判定了調(diào)水工程對生態(tài)經(jīng)濟(jì)的直接、間接及潛在影響的程度。[9](p3)一項(xiàng)大型調(diào)水工程的環(huán)境影響評價(jià)，不僅包括對單個建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的大氣、水、土壤、噪聲等污染進(jìn)行評價(jià)，也包括對由于項(xiàng)目建設(shè)活動引發(fā)的地面塌陷、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生和流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性破壞程度進(jìn)行區(qū)域性生態(tài)影響評價(jià)。因此生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)更為突出，1992年10月頒布的《中央河谷工程改良法案》，將魚類和野生生物保護(hù)及其棲息地環(huán)境修復(fù)等工程目標(biāo)放在與灌溉和生活供水同等重要的位置上。這是美國從工程措施之一角度確認(rèn)生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的重視。

三、美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策對我國的啟示

我國地處歐亞大陸東部，東臨太平洋，西北深入亞洲腹地，水資源總量豐富，但人均水資源量少且時空分布及其不均。受降水量的影響，我國地表水資源的總趨勢是東南多、西北少，西北部缺水現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為了緩解重點(diǎn)缺水地區(qū)的供需矛盾，我國建設(shè)了一批調(diào)水工程，其中南水北調(diào)工程是目前全世界最大規(guī)模的調(diào)水工程，也是我國實(shí)施跨流域調(diào)水的標(biāo)志性工程。我國的調(diào)水工程的環(huán)境保護(hù)事業(yè)需要國家環(huán)境政策加以促進(jìn)，美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策具有啟示作用。

1.完善我國跨流域調(diào)水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。

以南水北調(diào)工程為例，我國出臺了一系列政策規(guī)章加以規(guī)制工程施工行為。如《南水北調(diào)工程征地移民檔案管理辦法》、《南水北調(diào)干線工程征遷安置驗(yàn)收辦法》（國調(diào)辦征地[2010]19號）、《國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室新聞宣傳工作管理辦法》（國調(diào)辦綜[2009]18號）、《南水北調(diào)工程建設(shè)安全生產(chǎn)目標(biāo)考核管理辦法》（國調(diào)辦建管[2008]83號）、《國務(wù)院南水北調(diào)辦關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范南水北調(diào)工程施工招標(biāo)標(biāo)段劃分的指導(dǎo)意見》（國調(diào)辦建管 [2008]113號）、《南水北調(diào)工程建設(shè)資金管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)南水北調(diào)工程建筑市場管理的通知》、《南水北調(diào)工程質(zhì)量監(jiān)督信息管理辦法》、《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》、《南水北調(diào)工程初步設(shè)計(jì)管理辦法》。但這些規(guī)范性文件的位階不高，而且缺乏針對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。我國《水法》第22條規(guī)定，“跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流的用水需要，防止對生態(tài)環(huán)境造成破壞?！彼鼉H表明應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入的用水需要，防止對生態(tài)環(huán)境造成破壞，該條文的表述原則性較強(qiáng)，缺乏可操作性，不利于實(shí)施具體的跨流域調(diào)水環(huán)境保護(hù)措施。

鑒于對美國跨流域調(diào)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的分析，筆者提出如下立法建議：一方面，在環(huán)境保護(hù)法律體系中留下跨流域調(diào)水的印記，如在環(huán)境保護(hù)法中加入跨流域調(diào)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條款；另一方面，每建設(shè)一個跨流域調(diào)水工程，也應(yīng)該有一部相應(yīng)的具體法案，全國人大及其常委會或其他有權(quán)制定法律法規(guī)的機(jī)構(gòu)或邀請專家對相關(guān)法案進(jìn)行論證。

2.政策制定可針對具體環(huán)境問題。

調(diào)水工程對生態(tài)環(huán)境的不良影響是多種多樣的。首先，輸水沿線及受水地區(qū)土地大面積沼澤化、鹽堿化。早期的調(diào)水工程大多是以灌溉為目的的，如果忽視了配套的排水系統(tǒng)，加之供、輸、配水系統(tǒng)中的水量損失和蒸發(fā)，一旦土壤地下水位超過地下水臨界深度，將導(dǎo)致鹽類在土層中重新分配和積累，作物根系層鹽分濃度聚積，土壤結(jié)構(gòu)破壞，營養(yǎng)元素?fù)p失，水土和水鹽平衡失調(diào)，灌區(qū)生態(tài)平衡打破，就會給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響。其次，調(diào)水會涉及較大范圍的淹沒和移民問題。在實(shí)施調(diào)水工程時，免不了要興建大型水庫、輸水渠道等，這將造成較大的土地淹沒和占壓，形成新的移民，這些移民被迫搬遷或重新安置，給安置區(qū)增加土地負(fù)擔(dān)。同時，生物圈被打亂，野生生物生存環(huán)境被破壞。再次，水污染與河口咸水入侵問題。調(diào)水工程的源頭和沿線范圍內(nèi)會有許多污染源，如果處理不當(dāng)，將會調(diào)來受污染的水，加劇受水地區(qū)的水污染程度，破壞受水地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在水量調(diào)出區(qū)的下游及河口地區(qū)，因下泄流量減少，如調(diào)度不當(dāng)，將引起河口咸水倒灌，水質(zhì)惡化，破壞下游及河口的生態(tài)環(huán)境。最后，傳播疾病問題。不同地區(qū)調(diào)水可能會產(chǎn)生特定的不同影響，可能因調(diào)水引發(fā)疾病，像瘧疾、腦炎、血吸蟲病等，影響人類健康。調(diào)水灌溉過量，容易產(chǎn)生和傳播寄生蟲和水生生物病害，這在熱帶亞熱帶地區(qū)尤為嚴(yán)重。[10](p10)

政策制定時可以針對不利影響的一個方面，也可針對不同的區(qū)域有所側(cè)重地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這樣應(yīng)根據(jù)調(diào)水區(qū)、受水區(qū)、輸水區(qū)不同生態(tài)環(huán)境問題的特點(diǎn)，制定流域性或地方性配套政策法規(guī)，解決區(qū)域性的專門問題。美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策十分重視野生動物的保護(hù)問題，幾乎所有的法案中都專門提到了野生動物棲息地保護(hù)的問題，同樣，我國也可以根據(jù)具體調(diào)水工程中的突出問題制定專項(xiàng)政策。例如，針對水污染防治問題，應(yīng)充分重視調(diào)水工程的源頭和沿線范圍的許多污染源，規(guī)制污染物排放，并形成一系列懲罰措施，更好地保護(hù)水源。

3.加強(qiáng)政府管理與公眾參與的互動。

隨著環(huán)境問題的社會化和全球化，各個國家通過立法確立了對公共環(huán)境的法律管制，相應(yīng)地配置了國家的環(huán)境行政權(quán)和公眾的環(huán)境參與權(quán)，共同保護(hù)環(huán)境免受污染和破壞。

一方面，政府管理方面要完善我國調(diào)水工程管理體制，《水法》第十二條規(guī)定我國采取“對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。這一體制以流域?yàn)閱卧M(jìn)行管理，并沒有涉及調(diào)水工程管理的內(nèi)容。任何一項(xiàng)調(diào)水工程的決策、實(shí)施和運(yùn)行管理，都涉及到區(qū)域水資源的重新配置，對調(diào)水區(qū)、受水區(qū)及輸水區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境產(chǎn)生重要影響，調(diào)水區(qū)、受水區(qū)和輸水區(qū)、行政區(qū)域之間必然會維護(hù)自身的利益，圍繞水資源配置、工程規(guī)模、輸水線路、資金籌措、建設(shè)管理體制、供水水價(jià)及水環(huán)境保護(hù)等方面提出各自訴求。特別是我國調(diào)水工程一直實(shí)行行政調(diào)水制度，只要調(diào)水申請通過國家的審批，調(diào)水區(qū)就必須服從調(diào)水規(guī)劃，受水區(qū)可以無償或者低價(jià)得水，行政調(diào)水的背后，隱藏著經(jīng)濟(jì)利益的喪失與侵奪。由于對調(diào)水區(qū)缺少利益補(bǔ)償，上級行政組織的協(xié)調(diào)費(fèi)時耗力、成本很高，調(diào)水各方較難達(dá)成一致。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，跨流域調(diào)水管理體制的設(shè)置，既要發(fā)揮政府的作用，又要順應(yīng)水市場建立和發(fā)展的需求。按照我國《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的要求，南水北調(diào)工程建設(shè)與管理的體制是“政府宏觀調(diào)控，準(zhǔn)市場機(jī)制運(yùn)作，現(xiàn)代企業(yè)管理，用水戶參與”。[11](p70-74)這意味著我國跨流域調(diào)水工程組織建設(shè)主體應(yīng)由政府部門轉(zhuǎn)向工程管理局(指揮部)、專業(yè)性公司；工程運(yùn)營管理主體應(yīng)由政府部門轉(zhuǎn)向水管事業(yè)單位、自主經(jīng)營的公司。這一體制強(qiáng)化了政策、市場和行業(yè)條例的約束及監(jiān)督作用。

另一方面，加強(qiáng)公眾參與是完善政府管理的重要環(huán)節(jié)，公眾參與對于跨流域調(diào)水環(huán)境保護(hù)是必要的的。公眾參與有利于加強(qiáng)對環(huán)保部門的監(jiān)督,杜絕棄權(quán)、瀆職現(xiàn)象的發(fā)生；有利于彌補(bǔ)環(huán)保部門能力的不足,發(fā)揮公眾信息準(zhǔn)確性、迅速性、廣泛性的優(yōu)勢；更有助于完善環(huán)境相關(guān)政策。[12](p33-36)只有堅(jiān)決落實(shí)國家環(huán)境政策，才能將環(huán)境保護(hù)真正落實(shí)到調(diào)水工程中的各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府管理，擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)互動，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

4.重視生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，適時引入戰(zhàn)略環(huán)評。

我國《環(huán)境影響評價(jià)法》對于環(huán)境影響評價(jià)做出了概念界定，從這一概念可以看出，無論從評價(jià)對象，評價(jià)內(nèi)容上，美國《國家環(huán)境政策法》中的環(huán)境影響評價(jià)均比我國的規(guī)定廣泛。我國環(huán)境影響評價(jià)的對象是規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，而對于政策、法律等的戰(zhàn)略環(huán)評并不在我國環(huán)境影響評價(jià)法的調(diào)整范圍內(nèi)。在美國，環(huán)境影響評價(jià)已成為調(diào)水工程前期可行性論證階段必不可少的關(guān)鍵性工作。并不是所有調(diào)水計(jì)劃都可以實(shí)施，盡管有些調(diào)水計(jì)劃經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)可觀，但因生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響較大，最終被迫取消或無限期不予授權(quán)。也就是說美國以法案形式通過的調(diào)水方案均需經(jīng)過嚴(yán)格的戰(zhàn)略環(huán)評，才能投入建設(shè)。此外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工程措施方面，美國政府不惜花費(fèi)巨資修建野生動物生物保護(hù)設(shè)施、棲息地或保護(hù)區(qū)，以盡量減小工程對生態(tài)環(huán)境的影響。由于調(diào)水工程的整體性與復(fù)雜性，環(huán)境影響評價(jià)不能僅僅停留在傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的層面，重視生態(tài)效益，對保持流域間生態(tài)平衡，預(yù)防環(huán)境問題的發(fā)生起到積極作用。

對于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，在對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦活動中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供一份擬議行動環(huán)境影響及其替代方案的說明。在一開始就將宏觀決策包括在環(huán)境影響評價(jià)的范圍之內(nèi)，不僅對政策、計(jì)劃、規(guī)劃、工程建設(shè)項(xiàng)目要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，而且對立法建議報(bào)告也要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。為了使這一規(guī)定具體得到實(shí)施，美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會于1978年發(fā)布了《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，具體規(guī)定了“立法建議”和“重大聯(lián)邦活動”的范圍。具體包括：正式通過的政策，如規(guī)章、法規(guī)及其解釋、條例、國際公約或條約等；正式通過的規(guī)劃；通過的項(xiàng)目計(jì)劃；具體批準(zhǔn)的項(xiàng)目等等。戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)是環(huán)境影響評價(jià)從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)移，跨流域調(diào)水工程也應(yīng)從戰(zhàn)略的高度，在宏觀上重視環(huán)境保護(hù)，預(yù)防為主，防治結(jié)合，以達(dá)到環(huán)保事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。所以，我國應(yīng)重視并積極開展生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，并適時引入戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)。

四、結(jié)語

跨流域調(diào)水工程是人類為了改善自己的生存環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)而實(shí)施的一項(xiàng)大規(guī)模的人工水利工程。它能夠促進(jìn)人類的生存和發(fā)展，使人們獲得巨大的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益。但是跨流域調(diào)水人為地改變了地區(qū)水情，勢必會改變原來的生態(tài)環(huán)境，打破原有的生態(tài)平衡，如果規(guī)劃決策不當(dāng)，將造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境破壞，進(jìn)而威脅人類的生存和發(fā)展。我國應(yīng)借鑒美國調(diào)水工程環(huán)境保護(hù)政策的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國調(diào)水工程管理，更好地保護(hù)人類共同的家園。

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F061.5

A

1003-8477(2011)05-0057-04

黃德林（1959—），男，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。胡志超（1986—），男，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生。齊冉（1987—），女，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

教育部人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“生態(tài)文明與環(huán)境法制建設(shè)”（編號：08JJD820166）、湖北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“飲用水水源污染防治立法研究 ”（編號：205020）、武漢市軟科學(xué)項(xiàng)目“武漢城市圈節(jié)能減排政策研究”（編號：201040333118）的階段性研究成果。

責(zé)任編輯 周 剛