湖南農村飲水安全工程長效運行管理芻議

張孟希 劉 斌

（湖南水利水電職業(yè)技術學院 長沙市 410131）

賀萬峰

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

農村飲水安全是群眾最基本的生活需求，作為八大民生水利之一，與農民身心健康息息相關。近幾年來，湖南省委、省政府一直高度重視農村飲水安全工程建設，將其作為強農惠農的重要舉措，從2005年起，每年都將其列入全省“為民辦實事”重點項目，特別是從2007年起開始加快實施進度，在落實責任、規(guī)劃設計、項目建設和建后管理等方面加大工作力度，取得了巨大成績。在新農村建設推進過程中，如何全面推動飲水安全工程建得成，用得起，管得好，長受益，是擺在我們面前一個現實的課題。農村飲水安全工程的日常運行管理直接關系到千家萬戶老百姓的健康和正常生活，涉及廣大群眾的切身利益，所以，加強農村飲水安全工程建后管理，保證工程的正常運行和持續(xù)發(fā)揮效益，是一項迫在眉睫的工作。

1 湖南省“十一五”規(guī)劃實施情況

根據湖南省2004年農村飲水現狀調查評估，全省飲水不安全人口為2993萬人，后經國家評估認定1431.4萬人。省級規(guī)劃分兩個“五年計劃”即從2006年到2015年解決1500萬人，其中“十一五”期間規(guī)劃解決750萬人。2006年至2010年，實際解決了963.46萬農村人口飲水不安全問題，超額完成既定計劃。截至目前，全省建成各類農村飲水安全工程19841處，完成總投資43.76億元，其中中央投入26.62億元，省級配套4.31億元，市縣配套及群眾自籌12.83億元。

在此期間，湖南省共建立縣級農村供水專管機構121個，設立了縣級維修基金的縣有35個，縣級維修基金總額達744.1萬元，其中有16個縣成立了縣級水質檢測中心，專門負責農村飲水水質保證這一塊。根據各地農村飲水安全工程所處地域的不同，農村供水工程運行成本水價在（1～1.8）元/m3之間，平均水價為1.5元/m3。

通過近些年農村飲水安全工作的實施，取得了顯著的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益，使農民真正得到了實惠，深受農民的歡迎，被農民群眾譽為“德政工程”、“民心工程”，取得了“小工程，大德政”的政治效果。

2 湖南省農村飲水安全工程運行管理中存在的主要問題

湖南省農村飲水安全工程大部分工程的投資構成為國家投資、省市縣財政配套、受益群眾自籌；小部分工程投資構成以基層水管單位或民間投資投入為主，國家投資和省市縣配套為輔。工程運行管理模式主要有五大類：一是水管單位管理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理；三是用水者協會管理；四是承包或委托管理；五是民營或股份制公司管理。在運行管理上一直在不斷探索完善，目前主要存在以下問題：

（1）稅費及其他收費占成本的比例較大，工程運行管理成本高。

目前湖南省農村集中供水企業(yè)主要繳納增值稅及城建和教育附加；除稅金外，向農村集中供水企業(yè)收費的項目還有工商管理費、疾病控制費、水廠標準制作備案費、供水不達標罰款、破損公路補償費等，收費總額占供水成本的比例較大，影響了農村供水企業(yè)的生存。如湘陰縣燎原水庫供水公司2005年5月至2006年7月工商部門收工商費3600元，衛(wèi)生部門兩次收取疾病控制費合計8000元，技術監(jiān)督部門兩次收費和罰款合計23000元，破損公路補償費30000元,合計收費總額達64600元，而同期該供水公司的供水收入僅101841.66元，各種收費占供水收入的比例達到63.43%，該企業(yè)已無力負擔。稅費多，收費名目多，工程運行管理成本高，而這里面牽涉到的是國家宏觀管理的行業(yè)，水利部門甚至一級政府在諸如生產電價、稅費減免等方面話語權不夠，不能決定減免。

（2）監(jiān)管力度不夠。

主要表現在許多安全飲水工程所有權和經營權權屬不明晰，所有權者和經營權者的權利、責任和義務不明確，目前農村飲水安全領域政府監(jiān)管相對薄弱，監(jiān)管能力嚴重不足，監(jiān)管手段也不完善，對經營者的經營行為缺少監(jiān)管依據和監(jiān)管力度。

（3）運行管理機制不活，規(guī)章制度不完善。

有的工程雖然落實了由集體管理，也落實了管理的具體人員，但運行管理機制不活，工程運行維護、水費計收等管理規(guī)章制度不健全，管理人員與工程效益不掛鉤，“責、權、利”不統(tǒng)一。因此，責任心不強，積極性不高，工程管理不好。

（4）水價標準低，電價成本高難以良性運行。

據調查，湖南省農村集中供水工程供電執(zhí)行的電價標準多數是非普工業(yè)電價，有的還執(zhí)行豐、枯季節(jié)電價，有的實行單獨供電，還需加價，抽樣調查湖南省農村集中供水工程供電執(zhí)行的電價大都在每0.7元/kW·h元以上。另外農村飲水工程規(guī)模小,供水量少,用戶大多分散，管網分布相對復雜，維修工程量和維修成本高于城鎮(zhèn)地區(qū)，因而制水成本相對較高，而水價不到成本的1/3。群眾承受能力有限，從而導致要按成本征收水費很困難，不能實現按成本收費使得工程運行管理費用嚴重不足，導致工程難以良性運行。

（5）農村飲水安全工程工作效能發(fā)揮不充分。

由于農村飲水安全工程具有多、散、小等特點，加之水源污染嚴重，水處理難度和成本都在增大，而標準水廠建設和水處理成本高。目前農村多數農民習慣飲用水使用自來水，其他用水使用井水或池塘水，這樣農民可節(jié)約費用、減輕負擔，通水不用水、用水量很少。由于工程供大于求，供水量達不到設計標準，使供水單位成本大幅度上升，給供水企業(yè)生存發(fā)展造成較大的困難。

3 工程長效運行管理對策與措施的幾點建議

（1）提高對管理的認識。

俗話說“三分建、七分管”，農村飲水工程能否持久發(fā)揮效益，使飲水困難地區(qū)群眾穩(wěn)定解困，長期得到實惠，關鍵是看有沒有一套良性運行的管理機制。過去，重建輕管，教訓太多，工程建好沒幾年就報廢了，群眾又飲水困難，再向國家要求補助重新建設工程，由于管理不善，造成惡性循環(huán)。我們必須吸取教訓，提高對管理的認識，在管理上下足功夫，向管理要效益。

（2）建立責權利健全的村鎮(zhèn)供水工程管理體制。

總體上講村鎮(zhèn)供水工程管理改變過去傳統(tǒng)的管理觀念，要引入新的競爭機制，要根據不同工程類型和規(guī)模，確定工程管理模式。按照有利于群眾使用，有利于工程充分發(fā)揮效益，有利于工程可持續(xù)利用的原則，明晰工程所有權，明確工程責任主體，明確工程經營管理權,采取市場式管理與受益戶參與式管理相結合的模式。村鎮(zhèn)供水工程管理有以下幾種模式：

●集中聯片供水工程管理模式

一是水利局直管。對跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中供水工程，由水利局組建供水管理站，實行企業(yè)化管理，自負盈虧，獨立核算；對集中供水工程多、覆蓋范圍廣、條件好的縣，由水利局組建供水管理總站，各供水工程設管理站，由供水管理總站負責協調指導各供水站的運行管理工作。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理。對主體工程以國補資金為主建設的集中供水工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為主組建供水管理站，自主經營、獨立核算、自負盈虧。

三是股份制管理。對由國補、群眾自籌及社會資金共同投資建設的集中供水工程，按照“誰投資、誰建設、誰受益”的原則，根據各方投資比例確定股份，按股份制組建具有獨立法人資格的供水管理站，由供水站負責工程的建設與運行管理。

四是采取“拍賣”經營權，水利部門負責監(jiān)管。即對以國補資金為主建設的集中供水工程，采取公開競標的形式，將一定時期內的工程經營權出讓給經營者，經營者按核定的水價計收水費，負責工程的運行維護，并自覺接受水利部門的監(jiān)督。

水利局直管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站兩種管理模式可以充分發(fā)揮水利技術人員的技術優(yōu)勢，保證工程長期穩(wěn)定地運行，同時可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員的工資、待遇問題。股份制和“拍賣”經營權兩種管理形式適用于工程投資大，籌資困難，且兼顧工礦企業(yè)用水，經濟效益較高的工程。

●單村提引水工程管理模式。

一是“拍賣”經營權。即對農村飲水工程的經營權，通過公開、公正、競標的方式賣給農戶和個人，拍賣所得資金專戶儲存，用于拍賣期滿后工程的維修建設或統(tǒng)籌用于農村飲水工程建設。

二是租賃承包。即在資產評估的基礎上，確定租賃承包底價，由群眾競爭承包，并簽訂規(guī)范的合同，經營者在規(guī)定承租期內獨立經營，按期交納租金，存入工程折舊與大修費專戶，保證工程資產的保值和工程設備的大修更新。

三是股份制。即對投資大、自籌資金不足的工程，由幾戶農民共同集資購買，共同經營管理。對原有工程，在資產評估的基礎上，實行公開競標，競標所得資金存入專戶管理；對新建工程，除國補資金外，工程建設資金由經營者籌集，建成后由經營者自主經營。

四是集體管理。對集體經濟條件較好，供水工程經濟效益較差的村莊，實行集體管理，工程維修運行費用由村集體負擔，但要責任到人，實行有償供水，以量計征。

五是水管站管理。即充分利用水管站的技術優(yōu)勢，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站與所屬各村簽訂飲水工程建管合同，明確主體和權屬，由水管站負責經營。

（3）建立適應社會主義市場經濟體制的良性運行機制。

根據工程類型和規(guī)模，按照有利于群眾使用，有利于工程長久發(fā)揮效益，有利于水資源可持續(xù)利用的原則，明晰工程產權，明確管理模式，落實好管理機構和人員，制訂好管理、維修、養(yǎng)護、用水、節(jié)水、水費計收、水源保護等各項管理規(guī)章制度，實行責、權、利相統(tǒng)一的運行管理新機制，促進農村供水工程走上良性運行軌道。對單村和聯戶的小規(guī)模集中供水工程，應在受益戶民主協商的基礎上，組建農村用水戶協會自行經營管理，也可以把所有權與經營管理權分離，通過租賃、承包、拍賣等形式出讓經營管理權，讓有經驗的”能人”管理。對跨村、跨鄉(xiāng)的規(guī)模較大的集中供水工程，應組建有受益戶廣泛參與的專業(yè)供水管理組織（如縣級成立供水總站），建立有償供水、以水養(yǎng)水的新機制。

（4）建立合理的水價形成機制和水費征收體系。

對不同用途的水實行差別水價。對群眾生活用水實行成本水價，保證工程日常運行費、維修費和折舊費。對供水工程范圍內的生產和工副業(yè)用水，水價要高于成本，有一定利潤。利用供水工程的富裕供水能力，擴大供水范圍，按市場價格，通過獲得的利潤補充群眾生活用水水費收入的不足，達到以水養(yǎng)水的目標。在水資源緊缺的地區(qū)，要處理好生產用水與生活用水的關系，優(yōu)先保證群眾的基本生活用水，科學配置水資源，實行容量水價、超額加價，季節(jié)浮動等經濟杠桿調節(jié)，實現水資源的可持續(xù)利用。

（5）多方舉措降低農村飲水工程供水成本。

一是借鑒山西省、黑龍江省采取劃撥“養(yǎng)站田”、“養(yǎng)站林”、“養(yǎng)站房”等辦法給予適當補助,就是在供水設施附近劃出一定面積的土地、林場或修建站房，作為更新基地與供水工程作為一個整體，交給管理者經營，管理者可以種植經濟作物，也可以用來發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或農副產品加工業(yè)，以更新基地的收入補充群眾水費收入的不足。

二是降低電價執(zhí)行標準。目前所有農村飲水安全工程項目所采用的電價全部為商業(yè)或工業(yè)用電價，均價在（0.65～0.93）元左右，平均每度電提水（3～4）m3（含網損），占總成本的20.5%，若采用農業(yè)生產用電價，電價為0.63元/kW·h，可使供水成本下降10%左右；如能按照農業(yè)用電或居民生活用電價格收費，將降低供水成本，下調水價或緩解水價上漲的壓力，使供水企業(yè)得到正常發(fā)展，讓農民得到真正的實惠。

三是稅收及其他管理費優(yōu)惠政策。由于農村供水企業(yè)的供水量一般較小，實際納稅額不大，建議減免這部分稅金，這部分稅金對國家財政收入的影響并不大，但對供水企業(yè)和農民而言是一件好事，可直接降低水價，使更多的農民用得起水。另外降低水資費，可將成本降低3.2%；免除水質檢驗檢費用，可使供水成本下降4.1%；等等費用的減收或免收都有助于管理成本降低。

（6）加強行業(yè)管理及技術服務。

農村飲水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水歸口水利部門實行管理，水利部門要加強對農村飲水工程管理體制和行機制改革的指導，建議各縣水利部門成立農村水總站或管理中心，制定農村供水的行業(yè)管理規(guī)和具體措施，對工程的水源、水處理工藝、水質標安全生產等各方面做出明確規(guī)定，并完善相關的核指標體系，為基層管理單位提供良好的服務。

4 結語

目前湖南省農村水利向小康型水利邁進的步伐在明顯加快，對已建和正將興建的村鎮(zhèn)供水工程，在供給的水量、水質、供水保證率以及供水環(huán)境等方面要求不斷提高，因此，村鎮(zhèn)供水工程建后管理必須跟上社會形勢發(fā)展的需要，在繼續(xù)抓好村鎮(zhèn)供水工程建設的同時，重點抓好工程建后管理，通過改革管理體制和運行機制，促進農村供水工程實現良性運行并長期發(fā)揮效益。

1 張漢松.深化農村飲水工程管理體制改革促進工程良性運行[J].中國農村水利水電,2007 (2 ):65 -67 .

2 賀萬峰.村鎮(zhèn)供水的建后管理 [J].湖南水利水電,2004 （4 ）:56 -58 .