淺談遼寧省海域使用管理中存在的問題與對策

陳井童，雷利元，畢遠溥

（遼寧省海洋水產(chǎn)科學(xué)研究院大連市 116023）

淺談遼寧省海域使用管理中存在的問題與對策

陳井童，雷利元，畢遠溥

（遼寧省海洋水產(chǎn)科學(xué)研究院大連市 116023）

隨著《中華人民共和國海域使用管理法》和相關(guān)法規(guī)的相繼頒布，遼寧省各級海洋行政管理部門堅持依法行政，使海域管理工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。但在遼寧省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了一些沒有解決好的矛盾問題。對遼寧省海域使用管理中存在的若干問題進行探討，在分析產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出具有建設(shè)性的解決方法。

海域使用 審批確權(quán) 存在問題 對策

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)頒布實施以來，遼寧省海域使用管理工作快速發(fā)展，特別是海域使用確權(quán)工作，以漁業(yè)養(yǎng)殖用海作為突破口，大步向港口碼頭、鹽業(yè)、海洋石油、濱海旅游等行業(yè)用海拓展，海域?qū)徟_權(quán)工作成效顯著。根據(jù)908專項《遼寧省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查》（調(diào)查結(jié)點為2007年12月31日）的結(jié)果統(tǒng)計，遼寧省共有審批確權(quán)用海面積 322 918.83 ha ，海域證 9 814 本。

但與此同時，當(dāng)前海域使用管理工作中還存在著一些矛盾沒有很好地解決，尤其在養(yǎng)殖用海的管理上還存在著不少問題。經(jīng)核查，遼寧省實際用?？偯娣e為 324 020.26 ha ，與審批確權(quán)用海面積二者相差 1 101.43 ha 。這說明，海域使用審批確權(quán)相關(guān)法律法規(guī)還有待完善，許多海域使用管理職能有待到位，一些政策尚需用足用好，多項管理制度亟待規(guī)范，管理手段和管理水平有待提高。

1 海域使用管理中存在的問題

遼寧省在國家頒布《海域法》后出臺了《遼寧省海域使用管理辦法》，在海域管理工作中進一步深入實施貫徹《海域法》，海域使用管理、制度建設(shè)、項目用海審核、海域使用金收繳等各項工作都得到強化和提高；但是海域使用管理中還存在一些問題，歸結(jié)起來大多與養(yǎng)殖用海有關(guān)。在遼寧省海洋開發(fā)利用活動中，養(yǎng)殖用海所占的海域面積最大、涉及的社會面最廣，能否對養(yǎng)殖用海實施有效管理，是衡量各項海域使用管理制度能否真正落到實處的一個重要尺度，也是衡量各級職能部門是否切實履行好自己管理職責(zé)的一個重要標(biāo)志，但從目前的管理情況看，養(yǎng)殖用海仍是各項海域管理工作中最重要的環(huán)節(jié)，是更好地規(guī)范海域使用管理工作的關(guān)鍵。

1.1 養(yǎng)殖用海水體和底床的分別確權(quán)缺少法律依據(jù)

根據(jù)《海域法》總則第二條第一款，海域是指包括內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土，明確提出海域是指一定范圍內(nèi)的立體空間概念。作為海域使用權(quán)載體的海域，也應(yīng)當(dāng)視為一個集合體，即在同一海域除具有水面權(quán)外，還有水體、海底和底土使用權(quán)的存在。

對有些同一海域不同空間上（水面、底土）使用的海域等特殊情況下如何確認海域使用權(quán)及其使用范圍的問題，海域使用管理相關(guān)的技術(shù)規(guī)范規(guī)定不夠詳細和明確，使海洋行政主管部門、項目用海申請人等在項目海域使用權(quán)及其使用范圍等方面出現(xiàn)了不同的理解[1]。

關(guān)于這一類項目用海海域使用權(quán)的確認目前技術(shù)規(guī)范上尚無明確界定，在確認海域使用權(quán)時依據(jù)不充分，給海域使用權(quán)的確定帶來諸多不便和疑義。如果在確認海域使用權(quán)時未考慮項目的用海特性，在同一海域僅確認一宗用海，而與之交叉的用海不能取得海域使用權(quán)，這樣必將影響某些項目的建設(shè)，致使海域資源不能得到充分利用。

遼寧省存在著在同一海域同時進行設(shè)施養(yǎng)殖和底播養(yǎng)殖的情況，這在一定程度上能夠更好地利用海域資源。但是，底播養(yǎng)殖在作業(yè)的時候有可能使它上層的養(yǎng)殖設(shè)施發(fā)生位置偏移等不利影響，這種水體和底床的分別確權(quán)的情況在法律上缺少依據(jù)。這一類情況集中出現(xiàn)在以下幾個地區(qū)：大連市旅順口區(qū)，涉及用海面積 1 528.55 ha ，涉及海域證書 26 本；大連市金州區(qū)，涉及用海面積 1 843.56 ha ，涉及海域證書 36 本；大連市長?？h，涉及用海面積 529.15 ha ，涉及海域證書 13 本。

1.2 潮間帶海域管理政出多家

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條把灘涂作為土地的一部分，《海域法》未明確灘涂歸屬，由于海域和土地劃界的標(biāo)準(zhǔn)有爭議，導(dǎo)致二者發(fā)生沖突，實踐中常常發(fā)生灘涂權(quán)屬爭議，甚至發(fā)生單位、個人侵占國有灘涂事件，影響社會穩(wěn)定。海岸線不明確是一個重要原因，造成海岸線以上有海域證，海岸線以下也有土地證。

《中華人民共和國漁業(yè)法》第十一條規(guī)定漁民進行灘涂養(yǎng)殖須取得養(yǎng)殖證，《海域法》實施后，在實踐中灘涂養(yǎng)殖也須取得海域使用權(quán)證，這導(dǎo)致了漁民進行灘涂養(yǎng)殖時需要兩個執(zhí)法部門同時發(fā)證、同時監(jiān)管，造成了兩個執(zhí)法部門執(zhí)法不一的局面?！逗Ｓ蚍ā奉C布之前，漁業(yè)養(yǎng)殖是由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一主管的，而在《海域法》實施后，漁民要想繼續(xù)漁業(yè)養(yǎng)殖，必須同時取得養(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證。由于漁民從事業(yè)養(yǎng)殖屬于同一經(jīng)營項目，而農(nóng)業(yè)部和國家海洋局兩個權(quán)力機關(guān)對同一經(jīng)營項目同時行使審批許可權(quán)，造成了不同部門之間的權(quán)力沖突，即農(nóng)業(yè)部向漁民頒發(fā)了養(yǎng)殖證，但如果國家海洋局不予頒發(fā)海域使用權(quán)證，從法律上來講那么漁民就無法從事漁業(yè)養(yǎng)殖。這使得漁民在同一海域進行同一養(yǎng)殖經(jīng)營項目時，要同時取得兩證，加重了漁民進行漁業(yè)養(yǎng)殖的成本和負擔(dān)，漁民在取得了養(yǎng)殖證時自然而然就不再愿意辦理海域使用權(quán)證，使得海域使用審批確權(quán)與管理制度難以順利實施。

1.3 確權(quán)有“化整為零”和“以小管大”的現(xiàn)象

《海域法》中的第十八條、第五十三條和《遼寧省海域使用管理辦法》中的第十四、十五、十六條都明確規(guī)定了各級海洋管理行政部門的海域使用審批權(quán)限，但是一些沿海地方的海域使用申請人或者單位，如果其申報審批的用海超過當(dāng)?shù)卣块T審批權(quán)限，往往都不申報到上一級海洋主管部門去審批，而是把申報的用?；跒槎嘧冢峙疆?dāng)?shù)卣块T審批。

此次調(diào)查結(jié)果經(jīng)統(tǒng)計得出，遼寧省審批確權(quán)用海面積比核查后實際用海總面積少 1 101.43 ha ，這主要是由于確權(quán)面積與管養(yǎng)面積不統(tǒng)一造成的，有些地區(qū)個別養(yǎng)殖用海戶存在著確權(quán)面積小、看管面積大的現(xiàn)象。個別地區(qū)兩宗用海中間隔離的距離較大，致使養(yǎng)殖戶有可趁之機，使確權(quán)面積小、管養(yǎng)范圍大的問題時常出現(xiàn)。

1.4 對軍事區(qū)內(nèi)民用用海缺少監(jiān)管

遼寧沿海軍事區(qū)域較多，本次調(diào)查雖然沒有進入軍事區(qū)實地調(diào)查，但是通過收集的海域資料的矢量圖與海域規(guī)劃圖比對以及尋訪，發(fā)現(xiàn)軍事區(qū)內(nèi)除軍事設(shè)施外，往往存在一些民用設(shè)施。對民用設(shè)施的使用與管理目前只是由駐軍自主決定，軍事區(qū)內(nèi)存在為數(shù)不少的圍海養(yǎng)殖工程及其他民用工程，主要用于對外承包經(jīng)營。這些民用設(shè)施缺少規(guī)劃，沒有可行性研究，也沒有進行論證，對海洋環(huán)境的影響缺少預(yù)知。

1.5 民眾親海空間越來越少

現(xiàn)階段，遼寧省沿海地區(qū)掀起開發(fā)海洋的熱潮，海水養(yǎng)殖、礦產(chǎn)勘探開采、港口建設(shè)等各類用海與民眾親海之間的矛盾日益突出，使得“搶?！爆F(xiàn)象頻繁發(fā)生，導(dǎo)致城市沿海自然岸線越來越少，僅有的自然岸線大多已被看管，民眾休閑親海的空間越來越小，民眾意見較大。此外，還存在一些濱海景區(qū)民眾進入需要付費的現(xiàn)象，濱海景區(qū)是一種公共資源，應(yīng)當(dāng)讓所有民眾享受，而不能被少數(shù)人所壟斷。還海于民，讓民眾有親海、近海的公共空間，以實現(xiàn)人與自然的和諧相處。開發(fā)濱海旅游要改變目前將公共資源作為壟斷經(jīng)營資源的做法，打造向全體民眾開放的親海空間是當(dāng)務(wù)之急。

2 對策與措施

針對目前遼寧省海域使用確權(quán)過程中存在的問題，面臨海域使用確權(quán)管理和海域使用審批全面推進過程中的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為了能保證海域?qū)徟_權(quán)工作有序健康進行，使得用海秩序井然有序，保證海洋經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，促進各行各業(yè)協(xié)調(diào)有序地發(fā)展，提高海域的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，應(yīng)采取一些相應(yīng)的對策。

2.1 完善海域管理的法規(guī)體系

據(jù)統(tǒng)計，國家海洋局先后對海域使用申請審批、海域使用權(quán)登記、海籍調(diào)查、證書管理、爭議解決、測量管理、資質(zhì)論證、功能區(qū)劃等各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，制定了十余個規(guī)范性文件[2]。但是，在實際貫徹和執(zhí)法過程中仍然存在某些矛盾和問題，要進一步明確定義和規(guī)范審批、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，明確審批辦證對象，將這些規(guī)范性文件以規(guī)章的形式立法是必要的。

針對許多用海項目往往只利用某一層海域及賦存于該海域內(nèi)的海洋資源，且不排斥其上下層海域及賦存于該海域內(nèi)的海洋資源的開發(fā)利用活動，建議在開發(fā)利用海域資源過程中，海洋行政主管部門應(yīng)該考慮立體利用問題，可以考慮運用三維定位方法劃分海域界線，不但劃分海域水平邊界，而且劃分海域垂直邊界。這樣，海洋行政主管部門就可以根據(jù)用海申請者的實際需要為其確定海域范圍。而對已確權(quán)海域上下各層海域，海洋行政主管部門還可以確權(quán)給其他用海申請者，以此來提高海域資源利用率[3]。

對于目前養(yǎng)殖需要辦理兩個證書的問題，建議只辦理海域證書即可，因為海域證書中已經(jīng)對海域使用的用途進行了審查。

對于軍事區(qū)內(nèi)的民用用海，這種用?，F(xiàn)狀應(yīng)該改變，規(guī)定軍事區(qū)內(nèi)民用海洋項目應(yīng)由屬地海洋與漁業(yè)局加強監(jiān)管，長期被軍隊棄用的應(yīng)收回民用。

2.2 嚴(yán)格按照海岸線劃分管理范圍

908就進一步明確了陸海界限，在實際工作中有著重要意義。按照海岸線進行陸海劃分，將潮間帶上不符合海岸線劃分的用海重新規(guī)范劃分，海岸線

專項的內(nèi)容同時還包括海岸線修測，這以上的用海須辦理土地證，海岸線以下的用海須辦理海域證，就可以避免海域管理政出多家，發(fā)證、監(jiān)管、執(zhí)法不一的局面。

2.3 加強執(zhí)法力度

《海域法》雖然對海域使用監(jiān)管檢查的主體、使用權(quán)人在被監(jiān)管時應(yīng)遵守的義務(wù)、監(jiān)督檢查運轉(zhuǎn)機制及與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等做了較為詳細的規(guī)定[4]，但從實施效果來看，有些執(zhí)法環(huán)節(jié)還存在不足，各級海域管理部門要嚴(yán)格執(zhí)行制度和紀(jì)律；提高海洋行政主管部門的隊伍素質(zhì)、執(zhí)法能力和監(jiān)管技術(shù)，加強監(jiān)管力度，建立海域使用監(jiān)管機制；強化海域管理，確保依法用海。

2.4 加強海域使用規(guī)劃

海洋功能區(qū)劃是海域使用審批確權(quán)的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)，要依據(jù)規(guī)劃進行科學(xué)合理的審批確權(quán)，統(tǒng)籌安排各行業(yè)用海，明確各用海行業(yè)之間的界線，給民眾規(guī)劃出足夠的旅游區(qū)、垂釣區(qū)、浴場等公共休閑空間，繪制海籍圖，規(guī)范各個用海區(qū)域界址點，要求各個用海區(qū)域之間設(shè)立規(guī)定尺寸的統(tǒng)一標(biāo)桿，從根本上解決各類用海之間海域的交叉重疊矛盾。同時，海域使用的審核、審批要以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，充分發(fā)揮海洋功能區(qū)劃的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

綜上所述，各級海洋行政主管部門要改變“地方?！钡鹊呐f觀念，正確樹立依法行政、依法管海意識，要嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行審批職能，從為海域使用人服務(wù)，維護國家的用海秩序出發(fā)，有條不紊地開展海域使用管理工作，規(guī)范審批行為，使海域使用和諧有序，從而有力地保障海洋經(jīng)濟的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]楊順良. 關(guān)于海域使用確權(quán)若干問題的初步探討[J].海洋開發(fā)與管理，2006，23(5)：81-83.

[2]高 戰(zhàn)朝，曹英志. 完善我國海域使用管理法律體系初探[J].海洋信息，2003(4)：26-27.

[3]宋增華. 《海域使用管理法》若干問題的思考[J].海洋開發(fā)與管理，2006，20(6)：37-39.

[4]趙萬忠. 我國海域使用管理法律制度的現(xiàn)狀、問題和對策[J]. 河北漁業(yè)，2009(1)：10-12.

2010年11月9日

908專項——遼寧省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查（LN908-01-03-03）