海洋觀視角下中國現(xiàn)行海洋政策缺陷的原因分析

賀義雄

（大連海洋大學(xué)大連市 116023）

海洋觀視角下中國現(xiàn)行海洋政策缺陷的原因分析

賀義雄

（大連海洋大學(xué)大連市 116023）

闡述海洋政策的內(nèi)涵，從目前我國海洋政策的主要內(nèi)容入手，探討我國現(xiàn)行海洋政策在宏觀政策規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)方面存在的缺陷，并從海洋戰(zhàn)略、海洋管理理念和海洋意識 3 個方面分析了缺陷存在的原因。

海洋觀 海洋政策 海洋意識

海洋以其豐富而且潛力巨大的資源成為21世紀(jì)人類社會生存和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋經(jīng)濟已經(jīng)成為世界經(jīng)濟新的增長點。1969年，世界主要海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為 130 億美元，1991年為6 000 億～ 8 000 億美元，2006年約為 1.6 萬億美元，約占世界經(jīng)濟總產(chǎn)值的 4% 。由于海洋特殊的地理特點以及隨之引發(fā)的錯綜復(fù)雜的海洋權(quán)益爭端，海洋已經(jīng)成為國際政治、經(jīng)濟和軍事斗爭的重要舞臺?！堵?lián)合國海洋法公約》于1994年正式生效以來，為了在新一輪國際海洋競爭中搶得先機，世界各沿海國家已經(jīng)陸續(xù)制定或正在制定國家海洋政策。

1 海洋政策的內(nèi)涵

政策，一般指國家政權(quán)機關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團為了實現(xiàn)自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權(quán)威形式或者標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實施的工作方式、采取的一般步驟與具體措施。簡明扼要地講，是指國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準(zhǔn)則。

根據(jù)政策的這一定義，可將海洋政策定義為沿海國家用于籌劃和指導(dǎo)本國海洋工作的全局性行動準(zhǔn)則，涉及海洋經(jīng)濟、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權(quán)益、海洋科學(xué)技術(shù)等諸多方面[1]。

同時，由于海洋利益是沿海國家整體利益的一部分，因此各沿海國家（包括中國）海洋政策的制定一般是以政府為主，即海洋政策是一種公共政策（公共政策是指以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)）。

2 中國現(xiàn)行的海洋政策

自20世紀(jì)80年代以來，中國涉海事務(wù)日益增多，相關(guān)法律法規(guī)和政策陸續(xù)出臺。1996年3月通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第一次在國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性文件中把海洋提到重要地位：“加強海洋資源調(diào)查，開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護海洋環(huán)境?！?。同年5月15日，中國批準(zhǔn)了《聯(lián)合國海洋法公約》，并于7月6日正式生效。1998年，中國公布了《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，開創(chuàng)了中國對 200 海里專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域依照國際法行使主權(quán)和管轄權(quán)的歷史。2003年，國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，確立了建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。在海洋科學(xué)技術(shù)方面，中國制定了《海洋技術(shù)政策（藍(lán)皮書）》、《“九五”（1996—2000年）和2010年全國科技興海實施綱要》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（其中海水淡化、海洋資源高效開發(fā)利用、海洋生態(tài)與環(huán)境保護是針對海洋的）等多項海洋科技發(fā)展規(guī)劃；另一方面，中國積極開展國際合作，極大地促進(jìn)了中國海洋科技的發(fā)展。在海洋環(huán)境保護方面，中國先后頒布實施了多項法律法規(guī)，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《海洋傾廢管理條例》等。同時，在維護海洋權(quán)益方面，中國政府運用國際法和國際公約公平、合理地處理國際海洋事務(wù)以及與周邊國家的海洋關(guān)系，當(dāng)仁不讓地維護中國的海洋權(quán)益；此外，在維護國家主權(quán)和海洋權(quán)益的前提下，中國政府還創(chuàng)造性地提出了“擱置爭議，共同開發(fā)”的和平解決手段，體現(xiàn)了鮮明的中國特色，為自身和世界的和平發(fā)展做出了自己獨特的貢獻(xiàn)。

3 中國現(xiàn)行海洋政策的缺陷

自《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，全球海洋的 1／3 己經(jīng)成為各沿海國和島嶼國家的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，深海大洋的競爭非常激烈。進(jìn)入新世紀(jì)以來，不僅美國，其他海洋大國也都紛紛修改和制訂本國的海洋政策和開發(fā)戰(zhàn)略，力爭在海洋經(jīng)濟、科技和管理競爭中占據(jù)領(lǐng)先地位：日本斥巨資投入海洋科技，明確提出在海洋科學(xué)領(lǐng)域中“起領(lǐng)導(dǎo)作用”；韓國提出了“21世紀(jì)海洋韓國”發(fā)展目標(biāo)；加拿大、澳大利亞也都爭相努力成為海洋科技和管理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者。與這些沿海國家相比，目前中國缺乏統(tǒng)一、完整、清晰的可指導(dǎo)海洋事業(yè)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的國家海洋總體政策，只是各涉海行業(yè)部門分別制定各自的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計劃，缺乏從整體上對國家海洋工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的能力，形不成整體力量[2]。

3.1 缺乏宏觀政策規(guī)劃

雖然中國先后頒布實施了《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》等具有海洋戰(zhàn)略性質(zhì)的文件，但從整體上看，已經(jīng)制定和實施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略僅是部門性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架。但是，由于海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，各種資源相互關(guān)聯(lián)，使得各個海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相互影響、相互依存。因此，單一部門、區(qū)域性的海洋發(fā)展規(guī)劃不能協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，難以促進(jìn)海洋開發(fā)的整體效益。同時，各部門不同的海洋發(fā)展規(guī)劃還容易導(dǎo)致在縱向上政策的相互脫節(jié)，橫向上各政策又在目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)上相互沖突[3]。

3.2 涉海相關(guān)法律法規(guī)有待健全

中國的海洋立法，尤其是專項海洋法規(guī)的建設(shè)多年來已經(jīng)取得了巨大成就，但是仍不能適應(yīng)中國海洋開發(fā)的發(fā)展，主要存在 3 個問題：一是海洋基本法不健全，還沒有制定出與《聯(lián)合國海洋法公約》相適應(yīng)的國內(nèi)法律體系。二是中國涉及海洋的法律和政策多為相關(guān)的具體海洋管理部門制定，因此就會導(dǎo)致相關(guān)涉海法律法規(guī)部門利益突出、缺少綜合統(tǒng)一性。三是一些規(guī)則的法律層次太低，難以實現(xiàn)立法的目的。譬如，《外籍船舶管理規(guī)則》和《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，前者涉外性很強，后者則在海洋環(huán)境保護中起到舉足輕重的作用，倘若仍僅停留在目前部門規(guī)則的層次上，在未來的執(zhí)行中勢必會發(fā)生很多問題。

4 原因分析

海洋觀作為一種意識形態(tài)，是一個國家在海洋問題上共同意志和根本利益的體現(xiàn)[4]。其內(nèi)涵既包括海洋經(jīng)濟利益，又包括政治、軍事等利益。作為海洋經(jīng)濟、環(huán)境、管理和海洋權(quán)益維護等工作的指導(dǎo)方針的海洋政策的形成、制定必然要受到相應(yīng)海洋觀的影響，因此，對于中國現(xiàn)行海洋政策問題原因的分析，應(yīng)從海洋觀這一角度入手。

4.1 海洋戰(zhàn)略

新中國建國之初，實施鞏固海防戰(zhàn)略，沿海采取軍事措施，拒敵于陸疆之外，海洋的作用主要在于保障國土安全。隨著時代的發(fā)展，特別是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，中國海洋戰(zhàn)略側(cè)重于不僅要反對可能的強敵從海上的入侵，而且要保衛(wèi)國家海洋島嶼主權(quán)和維護海洋權(quán)益，其范圍是指《聯(lián)合國海洋法公約》應(yīng)劃歸中國管轄的全部海域和分布在這些海域中的中國固有的領(lǐng)土以及與中國安全和發(fā)展利益密切相關(guān)的海域。從對維護國家海洋利益的手段來看，由軍事手段為主逐漸轉(zhuǎn)向多種手段的綜合運用，軍事、政治、經(jīng)濟、外交、法律、科技、環(huán)境保護等方面的運用。

雖然目前中國從軍事、政治、經(jīng)濟、外交、法律、科技、環(huán)境保護等多方面開發(fā)海洋，但主要仍是從國家權(quán)益角度出發(fā)，這就使得中國現(xiàn)行的海洋政策對海洋經(jīng)濟發(fā)展等方面給予的重視度不足，從而存在諸多缺陷。

4.2 海洋管理觀念

現(xiàn)在，雖然海洋綜合管理的觀念在一定程度上被采納接受，但是單純分散型行業(yè)管理的舊海洋管理觀念的影響力仍然強大。而現(xiàn)行的陸地各種資源開發(fā)行業(yè)部門管理職能向海洋延伸的海洋管理體制就是在舊的海洋管理觀念的指導(dǎo)下形成的。目前，國家海洋局作為中國海洋行政主管部門代表國家對全國海域?qū)嵤┚C合管理，下設(shè) 3 個海洋管理分局、海監(jiān)總隊和50 多個陸岸海洋監(jiān)察站；沿海省、市（地）、縣3 個級別分別成立了地方海洋行政管理機構(gòu)，基本形成了中央與地方相結(jié)合的自上而下的海洋管理系統(tǒng)。同時，對海洋資源開發(fā)的管理基本上是根據(jù)海洋資源屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)，按行業(yè)部門進(jìn)行管理的。行業(yè)管理是縱向分級進(jìn)行的，即“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”，從上到下一級管一級。同時，不同的省、市、縣分別管理各自轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。當(dāng)前，中國主要涉及海洋資源的行業(yè)管理部門包括漁業(yè)、交通、旅游、礦產(chǎn)、水利、土地、建設(shè)、環(huán)保等多個部門，如：漁業(yè)部門負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)管理，交通部門負(fù)責(zé)海上航運和港口管理，地質(zhì)礦產(chǎn)部門負(fù)責(zé)海洋礦產(chǎn)資源勘探管理等。

舊有觀念指導(dǎo)下形成的當(dāng)前分散型海洋管理體制導(dǎo)致了各個海洋管理部門和行業(yè)分別制定各自的海洋資源利用計劃和工作方案，相互之間勢必會有多種不協(xié)調(diào)甚至產(chǎn)生沖突。同時，一些交叉性的工作同時被幾個部門管理；而另一些同樣是交叉性的工作，出現(xiàn)各個部門互相推委，無人管理的局面。如對海洋環(huán)境的管理工作，環(huán)保部門負(fù)責(zé)海岸工程建設(shè)項目的污染防治工作；海洋部門組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價，負(fù)責(zé)防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾廢工作；海事部門負(fù)責(zé)船舶的污染和事故管理；漁業(yè)部門負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶的污染管理和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。而不同的部門有著不同的資源開發(fā)利用價值取向，一旦出現(xiàn)問題需要解決時，各管理部門就會相互推卸責(zé)任，致使出現(xiàn)“三不管”的真空區(qū)，這就造成了現(xiàn)實中國海洋資源管理往往“一手軟、一手硬”，重資源利用、輕環(huán)境保護的局面。

4.3 海洋意識

海洋意識是人類對海洋的自然規(guī)律、戰(zhàn)略價值的反映和認(rèn)識。從歷史的角度看瀕海國家、民族海洋意識的強弱直接關(guān)系和影響著國家總體政策的形成。中國對于海洋的開發(fā)利用歷史悠久，但是，由于長期以來的以農(nóng)立國的思想使得民眾海洋意識淡漠。在“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)海洋意識支配下，海洋政策的制定勢必受到不利影響。

5 結(jié)語

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，海洋不是人類邁向全球化進(jìn)程中的障礙，而是未來發(fā)展的資源所在。中國是陸海兼?zhèn)涞膰?，正在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)民族復(fù)興大業(yè)，制定國家的海洋政策，要站在新時代的高度，以開放的胸懷和氣魄走向海洋、走向世界。而海洋政策的核心基礎(chǔ)是相應(yīng)的海洋觀念。因此，處于海洋世紀(jì)的中國就要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)、提升自身的海洋觀，進(jìn)而完善海洋政策，以便更好地利用海洋資源。

[1]王芳，劉家沂. 制定“海洋國策”之我見[N].中國海洋報，2006-05-09.

[2]劉巖，李明杰. 21世紀(jì)的日本海洋政策建議[N].中國海洋報，2006-04-07.

[3]王琪，孫真真. 論我國海洋政策運行現(xiàn)狀及其完善策略[J].海洋開發(fā)與管理，2005(5)：52.

[4]何立居. 海洋觀教程[M]. 北京：海洋出版社，2009.

2009年5月22日