新中國(guó)民族法制建設(shè)的成就與展望

汪亞光，李 劍

（1.北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021；2.西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041）

新中國(guó)民族法制建設(shè)的成就與展望

汪亞光1，李 劍2

（1.北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021；2.西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041）

新中國(guó)成立60多年來，國(guó)家不斷發(fā)展和完善民族法制，形成了一套內(nèi)容豐富、初具規(guī)模的民族法體系。與此同時(shí)，在實(shí)踐活動(dòng)中，黨和國(guó)家在處理民族政策與民族法制的關(guān)系，在立法及司法和執(zhí)法活動(dòng)中積累了諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的民族法制在保障少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就。

民族法制；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；優(yōu)越性；展望

新中國(guó)成立尤其是改革開放以來，經(jīng)過60年的建設(shè)，中國(guó)的民族法制形成了以“民族區(qū)域自治制度”為核心的法律體系，同時(shí)積累了極其寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，它在維護(hù)多民族國(guó)家的民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮等方面均取得了舉世矚目的成就。

一、新中國(guó)民族法制建設(shè)的成就

（一）中國(guó)的民族法律法規(guī)體系已初步形成

中國(guó)的民族法律法規(guī)體系的建立和完善經(jīng)歷了異常曲折的發(fā)展歷程，它以獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象、立法原則和立法程序逐步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干，包括各項(xiàng)國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)和規(guī)章以及地方性法規(guī)、民族自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定和有關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)的民族法律法規(guī)體系。這個(gè)體系在內(nèi)容上涉及少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等社會(huì)生活領(lǐng)域的各個(gè)方面；在調(diào)整對(duì)象上有適用于全國(guó)范圍的法律法規(guī)，有適用于民族區(qū)域自治地方的法律法規(guī)，也有適用于散居少數(shù)民族的法律法規(guī)。我國(guó)目前的民族法律法規(guī)體系主要由以下部分構(gòu)成：（1）《憲法》中涉及民族問題、調(diào)整民族關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。主要集中在總綱第四條和第三章第六節(jié)；（2）全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過的調(diào)整民族關(guān)系的專門法律和其他法律中調(diào)整民族關(guān)系的條款。調(diào)整民族關(guān)系的專門基本法律即《民族區(qū)域自治法》。而《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》等多部法律中調(diào)整民族關(guān)系的條款，也屬于民族法律法規(guī)體系的有機(jī)組成部分；（3）國(guó)務(wù)院制定的調(diào)整民族關(guān)系的行政法規(guī)或其他行政法規(guī)中調(diào)整民族關(guān)系的條款。2005年5月，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，這是民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施以來國(guó)務(wù)院制定的第一部貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)；（4）國(guó)務(wù)院各部門制定的調(diào)整民族關(guān)系的部門規(guī)章。國(guó)務(wù)院各部委制定的涉及民族問題的規(guī)章比較多，如1990年國(guó)家民委、公安部頒布的《關(guān)于中國(guó)公民確定民族成分的規(guī)定》，2006年財(cái)政部、國(guó)家民委頒布的《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》等；（5）各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府制定的調(diào)整民族關(guān)系的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。各較大的市（指省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府制定的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。這類法規(guī)或規(guī)章通常是各地根據(jù)本地的實(shí)際情況制定的實(shí)施民族區(qū)域自治法的具體規(guī)定，如寧夏回族自治區(qū)人大頒布的《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理?xiàng)l例》，廣東省人民政府頒布的《廣東省實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》，四川省人民政府頒布的《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等；（6）民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例。除五大自治區(qū)尚無自治條例和單行條例出臺(tái)以外，其他自治地方已制定了共137個(gè)自治條例和565個(gè)單行條例。

（二）中國(guó)的民族區(qū)域自治制度已經(jīng)建立

中國(guó)的民族區(qū)域自治制度是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族在聚居地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，實(shí)行區(qū)域自治。自主管理本民族的內(nèi)部事務(wù)、行使自治權(quán)的制度。民族區(qū)域自治制度是中國(guó)的基本政治制度?！稇椃ā沸蜓灾赋?，“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，除人口最多的主體民族漢族外，我國(guó)還有55個(gè)少數(shù)民族，在這樣一個(gè)漢族人口占絕大多數(shù)的單一制大國(guó)內(nèi)，如何既維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一、有利于國(guó)家的發(fā)展，又使包括少數(shù)民族在內(nèi)的各族人民受惠于國(guó)家的統(tǒng)一和發(fā)展，享受包括自治權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)基本權(quán)利，這是擺在國(guó)家和全國(guó)各族人民面前的政治課題。中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)革命時(shí)期民族工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地實(shí)行民族區(qū)域自治，這是在民族問題上將馬克思主義中國(guó)化的具體體現(xiàn)。截至2007年底，全國(guó)共建立了155個(gè)自治地方，即5個(gè)自治區(qū)，30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（旗）；在55個(gè)少數(shù)民族中，有44個(gè)建立了自治地方，民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64%。根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%[1]。實(shí)行民族區(qū)域自治，使我國(guó)人口多寡不一的各少數(shù)民族建立了不同行政區(qū)劃的自治地方，設(shè)立相應(yīng)的自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治將民族自治與地方自治相結(jié)合，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于各少數(shù)民族管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利的尊重，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則[2]。60年來，從總體上看，依靠以民族區(qū)域自治制度為核心的民族政策及法制，中國(guó)在處理國(guó)內(nèi)民族關(guān)系、解決民族問題方面獲得了成功。

（三）中國(guó)的民族法制觀念正逐漸形成

在完備相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，國(guó)家處理民族問題的法治觀念也逐步確立，改革開放以后，民族法制已經(jīng)成為調(diào)節(jié)新型民族關(guān)系的重要手段。20世紀(jì)80年代以前，國(guó)家對(duì)民族問題的治理及民族關(guān)系的調(diào)整主要依靠黨和國(guó)家的政策、決議和領(lǐng)導(dǎo)人的指示，十一屆三中全會(huì)的召開重新確立了憲法和法律在治理國(guó)家與管理社會(huì)過程中至高無上的地位，新修改的中國(guó)共產(chǎn)黨章程也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。隨著法律權(quán)威的重新確立，全國(guó)范圍內(nèi)開展了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》等法律為內(nèi)容的宣傳教育活動(dòng)。1987年，司法部還專門針對(duì)民族地區(qū)開展普法工作，分別召開了東北、西北、華北和西南地區(qū)少數(shù)民族法制宣傳教育座談會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。經(jīng)過10多年的普法教育，全國(guó)約8億以上普法對(duì)象參加了民族法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，這為民族法制建設(shè)特別是民族法律、法規(guī)的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的深入發(fā)展和法制教育的開展，法律對(duì)社會(huì)生活和人們的影響越來越大，法律不僅成為建構(gòu)各種社會(huì)關(guān)系的基本依據(jù)和個(gè)人行為的基本準(zhǔn)則，而且成為解決社會(huì)矛盾、保障社會(huì)秩序的基本選擇。與此相應(yīng)，中國(guó)的民族法制在實(shí)施和宣傳的過程中日益深入人們的內(nèi)心，從國(guó)家機(jī)關(guān)到各族民眾，從各種社會(huì)組織到普通公民，隨著各類主體的民族法制觀念不斷增強(qiáng)，民族法制已成為中國(guó)維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益、解決民族矛盾、維系國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障[3]。

（四）中國(guó)民族法制人才培養(yǎng)的成績(jī)斐然

新中國(guó)建立后，對(duì)于民族法制人才的培養(yǎng)工作受到黨和政府的高度重視。民族法制人才，既包括研究民族法制及民族政策理論、推動(dòng)民族法制建設(shè)和發(fā)展的理論型人才；也包括致力于民族法制的實(shí)施，在民族地區(qū)開展執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等工作的實(shí)踐型人才。早在建國(guó)初期，國(guó)家就曾進(jìn)行民族法制的翻譯、介紹、教材編寫等研究工作，同時(shí)積極培養(yǎng)包括司法、行政等職能部門在內(nèi)的少數(shù)民族干部。但對(duì)于民族法制人才系統(tǒng)化的培養(yǎng)工作，肇始于改革開放初期，尤其是1984年《民族區(qū)域自治法》頒布以后。隨著民族法制建設(shè)的推進(jìn)以及法學(xué)學(xué)科的發(fā)展與繁榮，法學(xué)界開始關(guān)注對(duì)于民族法制的研究，“民族法學(xué)”學(xué)科以及相應(yīng)的研究基地和人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立。值得一提的是，蒙、滿、藏、彝、苗、侗、回等族的一批少數(shù)民族學(xué)者致力于研究本民族的傳統(tǒng)法律文化，他們帶有獨(dú)特的情感和視角，對(duì)于民族法制史、少數(shù)民族習(xí)慣法、國(guó)家法律在民族地區(qū)的實(shí)施等問題作出了杰出的理論貢獻(xiàn)。

二、新中國(guó)民族法制建設(shè)取得巨大成績(jī)的經(jīng)驗(yàn)

（一）正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與民族法制、民族政策與民族法制之間的關(guān)系

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表，沒有黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，就不會(huì)有新中國(guó)民族法制的建立和發(fā)展，就不會(huì)有平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系。黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是民族法制建立與發(fā)展的前提；反之，錯(cuò)誤的指導(dǎo)思想和路線也必然會(huì)對(duì)民族法制乃至整個(gè)民族工作造成破壞和混亂。中國(guó)民族法制建設(shè)的歷史實(shí)踐證明，黨在什么時(shí)候重視民族法制建設(shè)，國(guó)家的民族法制就發(fā)展和進(jìn)步；什么時(shí)候忽視民族法制建設(shè)，國(guó)家的民族法制建設(shè)就遭受曲折甚至倒退。民族法制的發(fā)展與黨的正確領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)，中國(guó)共產(chǎn)黨重視民族工作和法制建設(shè)，以正確地指導(dǎo)思想處理民族問題，這是國(guó)家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的保障，也是民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

中國(guó)的民族法制是在民族政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，民族政策對(duì)民族法制有直接的指導(dǎo)作用，二者具有相同的價(jià)值目標(biāo)和基本原則。歷史實(shí)踐表明，中國(guó)在調(diào)整民族關(guān)系時(shí)主要依賴民族政策，長(zhǎng)期以來，從中央到地方形成了一整套處理民族問題的相關(guān)政策。相對(duì)而言，中國(guó)民族法制建設(shè)的步伐卻顯滯后，無論是數(shù)量還是涉及的內(nèi)容都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及民族政策廣泛、系統(tǒng)。從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間，黨和國(guó)家處理民族工作主要以貫徹和制定民族政策的方法來實(shí)現(xiàn)，民族政策對(duì)民族法規(guī)的制定和實(shí)施具有重要的指導(dǎo)作用。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)民族立法的內(nèi)容和依據(jù)以經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的民族政策為基礎(chǔ)時(shí)，其實(shí)施往往容易產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。而另一方面，民族法制并不是民族政策的簡(jiǎn)單重復(fù)，前者具有明確性、強(qiáng)制性、普適性和穩(wěn)定性的規(guī)范特征，它對(duì)民族政策的制定和實(shí)施具有促進(jìn)、保障尤其是制約的作用。憲法規(guī)定，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的活動(dòng)應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，制定政策不能違背憲法和法律。用法律手段調(diào)整民族關(guān)系，逐漸把民族工作納入法制軌道，這是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)各民族共同繁榮的重要舉措。歷經(jīng)60年的歷史實(shí)踐，國(guó)家處理民族政策與民族法制之間的關(guān)系已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。首先，民族政策具有民族法制所不具備的原則性、靈活性、反應(yīng)迅速、富有針對(duì)性的特點(diǎn)，有利于應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的民族關(guān)系和民族問題。同時(shí)，在建立社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史趨勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)民族法制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系的調(diào)整以政策為主向以法律為主的轉(zhuǎn)變。通過民族政策與民族法制的相互配合與交互作用，國(guó)家得以更有效地處理民族問題，協(xié)調(diào)民族關(guān)系[4]。

（二）在立法及司法和執(zhí)法活動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共有56個(gè)民族和155個(gè)民族自治地區(qū)，每一部法典都不可能囊括并考慮到各民族的特點(diǎn)。中國(guó)的民族區(qū)域自治制度采用由民族自治地方制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定的辦法，以便在保證國(guó)家法制統(tǒng)一的同時(shí)，又充分尊重和照顧各少數(shù)民族的風(fēng)俗、習(xí)慣、信仰等傳統(tǒng)文化因素。民族自治是化解民族沖突特別是保護(hù)多族群和多元文化社會(huì)中少數(shù)群體利益的的重要舉措，自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心權(quán)力，而法律變通權(quán)源于自治權(quán)，“變通”是法律賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是區(qū)別于一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的顯著標(biāo)志。新中國(guó)建立以來，中國(guó)各級(jí)民族自治地方的有權(quán)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律變通權(quán)，根據(jù)本民族、本地區(qū)的情況制定了若干對(duì)于普通法律的變通立法，這些立法有效地考慮到各自治地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平及文化特色，它們起到了尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，維系民族地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序的重要作用。

中國(guó)民族法制在變通立法方面的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在對(duì)于婚姻家庭立法的變通方面?；橐黾彝チ?xí)俗關(guān)涉少數(shù)民族千家萬戶的日常生活，它是各民族風(fēng)俗中極為重要且頗具特色的組成部分，由于文化的多樣性，國(guó)家婚姻家庭立法的一般性規(guī)定無法照顧到不同民族的不同風(fēng)俗，它是被變通或補(bǔ)充規(guī)定最多的基本法律。綜觀新中國(guó)建立以來的變通立法，其變通內(nèi)容主要集中在婚齡、計(jì)劃生育、婚姻關(guān)系的締結(jié)和消滅、婚姻的禁止性規(guī)定等幾個(gè)方面。以通婚禁止為例，《婚姻法》明確規(guī)定，三代以內(nèi)旁系血親禁止通婚。但在中國(guó)多個(gè)民族的婚俗中，交表婚是極為普遍和常見的現(xiàn)象，無論從母交表婚、從父交表婚，姑舅表優(yōu)先婚、姨表優(yōu)先婚在我國(guó)的民族婚俗中均有體現(xiàn)。對(duì)此，各民族自治地方多有變通規(guī)定，常見的做法是將強(qiáng)制性的“禁止”一詞改為倡導(dǎo)性的“提倡”、“大力提倡”等表述，同時(shí)也有在代際上放寬規(guī)定的。從實(shí)踐來看，中國(guó)民族法制的變通立法體現(xiàn)了靈活性與前瞻性的結(jié)合，靈活性即充分考慮民族習(xí)俗的因素，靈活變通普通法律的規(guī)定；而前瞻性則試圖引導(dǎo)、逐漸轉(zhuǎn)變民族傳統(tǒng)文化中一些與時(shí)代精神不符合的層面。

與對(duì)婚姻法的立法變通不同，中國(guó)民族法制對(duì)于刑事及其他法律的變通主要并非體現(xiàn)在立法層面上，而是體現(xiàn)在司法或執(zhí)法的實(shí)踐活動(dòng)中。如在云南省屏邊苗族自治縣，苗族在每年3月有對(duì)歌搶婚的習(xí)俗，有的是女方自愿的，屬自由戀愛；但也有女方不愿，而被強(qiáng)行搶走后發(fā)生性關(guān)系的，對(duì)于后一種情況，該縣司法機(jī)關(guān)考慮到苗族習(xí)俗的因素，并未一律按強(qiáng)奸罪論處，對(duì)相當(dāng)一部分情節(jié)較輕的，僅采取教育或行政手段解決[5]94。除上述涉嫌重婚、強(qiáng)奸的行為外，國(guó)家機(jī)關(guān)在司法或執(zhí)法活動(dòng)中常需變通的還有以下一些情況：一是關(guān)于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的，如砍伐禁伐林木、因“刀耕火種”燒毀山林的，一般情況下不以濫伐林木罪或縱火罪論處，而以行政處罰或批評(píng)教育替代。二是關(guān)于生活習(xí)俗的，如有的少數(shù)民族以土槍作為日常攜帶的用具及裝飾品，在族內(nèi)制造、買賣槍支彈藥以供狩獵和裝飾使用，甚至形成土槍市場(chǎng)。對(duì)此，民族地區(qū)的國(guó)家司法機(jī)關(guān)在未釀成重大事故的情況下，一般不以刑法第125條的非法制造、買賣槍支罪論處，而是逐漸收繳民間槍支，提倡移風(fēng)易俗。三是關(guān)于經(jīng)營(yíng)、交易習(xí)俗的，刑法第225條是關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪的規(guī)定，而中國(guó)多個(gè)少數(shù)民族均有穿金戴銀的習(xí)慣，買賣黃金、白銀的現(xiàn)象較為普遍，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)買賣金銀的現(xiàn)象，國(guó)家機(jī)關(guān)一般不以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。除上述而外，民族地區(qū)的司法機(jī)關(guān)在糾紛解決方面也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們并不片面追求國(guó)家法律的嚴(yán)格執(zhí)行，而是在把握法律的基本原則的前提下，同時(shí)貫徹“兩少一寬”的刑事政策，并注重法律實(shí)施的社會(huì)效果。

三、新中國(guó)民族法制建設(shè)的展望與未來

在看到中國(guó)的民族法制取得的巨大成就的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到不足。中國(guó)的民族法制體系依然不成熟、不完善，它的內(nèi)容還不完備，實(shí)施效果也亟待改善。無論配套措施、法律責(zé)任、監(jiān)督宣傳機(jī)制等各方面，中國(guó)民族法制同民族工作的實(shí)際需要，特別是同新的時(shí)代背景下民族關(guān)系的發(fā)展還很不適應(yīng)。

首先，民族法律法規(guī)的立法和實(shí)施工作有待加強(qiáng)。一些關(guān)系民族地區(qū)發(fā)展和少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)尚待制定，《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則仍不健全，五大民族自治區(qū)尚無自治條例和單行條例出臺(tái)。部分民族法律法規(guī)的內(nèi)容相對(duì)滯后，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族關(guān)系變遷的要求，而已經(jīng)制定的民族法律法規(guī)，在立法質(zhì)量上仍有待提高——一些法律文件在立法語言的使用上不規(guī)范，民族法律法規(guī)體系內(nèi)部依然存在規(guī)范沖突、邏輯不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時(shí)，民族立法的法律制裁措施和程序性規(guī)定缺乏，不利于切實(shí)保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，民族自治地方發(fā)揮立法自治權(quán)的積極性不足，部分立法未能充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點(diǎn)。

為彌補(bǔ)上述缺陷，必須通過立法手段完善和協(xié)調(diào)中國(guó)的民族法制體系，進(jìn)一步促進(jìn)民族法制的貫徹實(shí)施。相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步完善配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，國(guó)務(wù)院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于民族工作實(shí)踐所急需的專項(xiàng)法規(guī)的制定工作，如關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法，關(guān)于少數(shù)民族語言文字權(quán)的立法，關(guān)于清真食品管理、少數(shù)民族特需商品管理的立法，關(guān)于少數(shù)民族喪葬管理的立法等。國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)加強(qiáng)制定實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的部門規(guī)章。部門規(guī)章具有專門、具體、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，民族區(qū)域自治法的具體落實(shí)，有賴于國(guó)務(wù)院各部委的協(xié)調(diào)以及各部委對(duì)于民族自治地方的支持、管理和配合。同時(shí)，民族自治地方應(yīng)積極研究制定或修訂自治條例和單行條例，相關(guān)條例應(yīng)結(jié)合本地區(qū)、本民族的特點(diǎn)，不斷提高立法質(zhì)量，將《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容地方化、具體化，而不是照搬照抄區(qū)域自治法的同一模式。民族法律法規(guī)的制定和修訂工作還應(yīng)注重民族法制體系的邏輯統(tǒng)一性，應(yīng)通過定期清理或編纂活動(dòng)，消除龐雜的法律規(guī)范之間的矛盾和差異。當(dāng)發(fā)生法律沖突時(shí)，如果沖突雙方都是合憲的，就必須建立法律適用的選擇機(jī)制，這主要依靠民族自治地方的協(xié)商或制定沖突法規(guī)范來解決問題。

其二，我國(guó)民族法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制有待進(jìn)一步完善。針對(duì)民族法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，仍需進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。對(duì)于監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序、方式各方面的規(guī)定均不完善，對(duì)于監(jiān)督對(duì)象的考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，監(jiān)督工作透明度不高。在監(jiān)督機(jī)制上，突出的問題是層次多、主體多、配合少，未形成整體合力，缺乏既有核心、又有輔助的網(wǎng)狀監(jiān)督系統(tǒng)。對(duì)于民族法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督，常處于缺位或無力監(jiān)督狀態(tài)。民族法制實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制可以包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，這些機(jī)制的建立應(yīng)以嚴(yán)格的法律責(zé)任及明確的追訴和制裁程序?yàn)榛A(chǔ)。只有使民族法制的強(qiáng)制性得到充分保障，才能發(fā)揮其權(quán)威性，才能做到有法必依、違法必究。

建立監(jiān)督機(jī)制，首先應(yīng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)通過司法權(quán)的行使得以實(shí)現(xiàn)，針對(duì)侵犯民族自治地方或少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益的事件，應(yīng)當(dāng)制定專門的追訴程序及法律責(zé)任，確保各少數(shù)民族及自治地方各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。建立監(jiān)督機(jī)制，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督職能。各地人大應(yīng)充分重視監(jiān)督規(guī)程的制定以及監(jiān)督工作的重要性，及時(shí)以強(qiáng)有力的監(jiān)督敦促各級(jí)執(zhí)法部門和其他組織、社會(huì)團(tuán)體遵守區(qū)域自治法的各項(xiàng)規(guī)定，保障少數(shù)民族群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益。加強(qiáng)民族法制實(shí)施的監(jiān)督檢查工作，應(yīng)以建立包括司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系為目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)逐步建立民族法制實(shí)施的法律責(zé)任制度及相應(yīng)的訴訟程序，營(yíng)造有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的民族法制環(huán)境，樹立民族區(qū)域自治制度的權(quán)威，使民族法制獲得行之有效的實(shí)施保障[6]。

其三，我國(guó)民族法制的宣傳教育和理論研究工作仍有待深化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》頒布實(shí)施后，借助國(guó)家從“一五”到“五五”的普法宣傳活動(dòng)，全社會(huì)對(duì)于民族法制的認(rèn)知程度不斷提高，民族法制觀念正逐步形成。但同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問題的法制觀念和法律素養(yǎng)仍有待提高，各族群眾的維權(quán)意識(shí)和守法意識(shí)仍有待增強(qiáng)。民族法制的宣傳教育方式還需推陳出新，更加務(wù)實(shí)，注重實(shí)際效果。同時(shí)，我國(guó)民族法制理論研究工作還有待加強(qiáng)。國(guó)家民族法制建設(shè)不斷發(fā)展，民族法制理論研究工作則顯得相對(duì)遲滯：一是對(duì)于民族法制基礎(chǔ)理論研究的滯后，未能為民族法制建設(shè)提供強(qiáng)有力的理論支持；二是對(duì)于當(dāng)前民族法制建設(shè)面臨的重大實(shí)踐問題缺乏深入調(diào)查和研究，未能將這些問題上升到理論高度；三是對(duì)于民族法制建設(shè)發(fā)展方向的前瞻性研究不足，未能充分發(fā)揮法學(xué)理論對(duì)法律實(shí)踐的引導(dǎo)作用。

針對(duì)上述不足，應(yīng)不斷加強(qiáng)民族法制的宣傳教育和普及工作，提高全社會(huì)對(duì)民族法律法規(guī)的認(rèn)知程度，提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和法律素養(yǎng)，增強(qiáng)各族群眾依法維護(hù)合法權(quán)益、遵守法定義務(wù)的法律意識(shí)，營(yíng)造學(xué)法、尊法、守法的良好社會(huì)氛圍。同時(shí)，民族法制建設(shè)的開展離不開民族法制理論研究的不斷進(jìn)取和創(chuàng)新。加強(qiáng)民族法制理論研究，一是要加強(qiáng)對(duì)于民族法制的基本理論、基本制度、基本問題的研究；二是要針對(duì)民族法制實(shí)踐中的新情況、新問題，開展民族立法研究、應(yīng)用研究和創(chuàng)新研究；三是要推進(jìn)民族法學(xué)學(xué)術(shù)平臺(tái)和學(xué)科建設(shè)；四是逐步建立民族法學(xué)專門人才和高層次人才培養(yǎng)基地，加強(qiáng)民族法制專家咨詢隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)者在依法管理民族事務(wù)中的咨詢作用。

綜上所述，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民族關(guān)系的變遷，為中國(guó)的民族法制建設(shè)提出了新的課題，帶來了新的挑戰(zhàn)?；厥走^去，展望未來，我國(guó)民族法制應(yīng)不斷完善，以適應(yīng)民族問題發(fā)展態(tài)勢(shì)的要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。只有既完善制度文本，又密切關(guān)注法制運(yùn)行的外部環(huán)境和實(shí)際效果，我國(guó)的民族法制才能不斷完善自身，才能更好地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)的重任。

[1]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的民族區(qū)域自治白皮書[N].人民日?qǐng)?bào)，2005-02-28.

[2]朱玉福.改革開放30年我國(guó)民族法制建設(shè)回顧[J].民族研究，2009，（1）.

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[4]李資源.論改革開放以來中國(guó)民族法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2008，（6）.

[5]張曉輝.中國(guó)法律在少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)施[M].昆明：云南大學(xué)出版社，1994.

[6]王允武.試論完善民族區(qū)域自治法的實(shí)施制度[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，1997，（3）.

D920.1

A

1001-4799（2011）04-0090-04

2010-11-15

汪亞光（1980-），女，山西大同人，北方民族大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士；李劍（1981-），男，彝族，四川西昌人，西南民族大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士。

朱建堂］