淺析我國地方政府執(zhí)行力的提升

呼 晶

自公共行政作為一門獨立的學(xué)科開始，執(zhí)行力便是其核心要素之一，是行政學(xué)研究的主要范疇。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上所做的《政府工作報告》中提出:“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”“政府執(zhí)行力”這一概念首次被寫進《政府工作報告》中，政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家綜合治理的范疇。中央政府已經(jīng)逐漸認(rèn)識到了提升地方政府執(zhí)行力的重要性。

一 加強地方政府執(zhí)行力建設(shè)的重要意義

政府執(zhí)行力即是指政府組織內(nèi)所存在的通過準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向，精心設(shè)計方案并通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效地使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實施公共政策、政府政策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標(biāo)的政策內(nèi)在的能力和力量。①地方政府執(zhí)行力是將中央政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它的強弱關(guān)系到政策的得失。

1.維系地方政府存續(xù)的內(nèi)在要求。政府的根本職能之一就是執(zhí)行國家意志，而執(zhí)行力則是政府履行其職責(zé)的前提條件。地方政府作為政府的子系統(tǒng)，執(zhí)行是其最重要的職能，是它存在的必要性和合法性。

2.實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。執(zhí)行活動作為執(zhí)行主體將觀念形態(tài)的決策付諸實踐的過程，是政府公共管理活動的中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)決策目標(biāo)最直接、最重要的活動。②在政策一致的情況下，之所以會產(chǎn)生地方差異，正是由于各個地方政府執(zhí)行力的不同。地方政府作為國家意志在地方的輸出終端，其執(zhí)行力的強弱決定了國家政策的實施狀況。

3.維持政府公信力的重要保障。政府作為公共服務(wù)組織，其目的就是保障人民的利益。政府決策要得到有效的執(zhí)行，維持其應(yīng)有的公信力，都要依靠于政府的執(zhí)行力。如果政府執(zhí)行力弱，便會使政策無法準(zhǔn)確執(zhí)行，產(chǎn)生一系列的社會問題，使百姓喪失對政府的信任。

二 我國地方政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀及問題分析

1.我國地方政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀。改革開放以來，我國各級政府已經(jīng)采取了多項措施來提升執(zhí)行力，并取得了顯著成效。但我們也應(yīng)該看到，執(zhí)行力弱化的問題普遍存在。

第一，執(zhí)行不力，政令不暢。我國地方政府對于中央的政策時常有法不依、有令不行、有禁不止，“上有政策、下有對策”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使許多政策無法落實，諸多問題久拖不決。第二，執(zhí)行效率低下。當(dāng)前我國地方政府普遍存在執(zhí)行效率低下的現(xiàn)象，中央的政策到了地方往往是執(zhí)行不全面也不準(zhǔn)確，執(zhí)行效果不佳，整體質(zhì)量較低，有效性無從發(fā)揮。

2.我國地方政府執(zhí)行力弱化的主要原因。我國地方政府執(zhí)行力弱化的問題已經(jīng)日趨嚴(yán)重，對此，筆者認(rèn)為有以下幾個方面的原因:

(1)行政文化建設(shè)滯后。所謂“行政文化”，是政府部門及其行政人員應(yīng)共同具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、及人際關(guān)系等各種生活準(zhǔn)則和行為規(guī)范的總稱。③當(dāng)前，我國的核心價值體系尚在探索，行政文化建設(shè)還很滯后。

首先，公共精神的缺失是影響地方政府執(zhí)行力的重要因素。所謂公共精神，是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，關(guān)懷公共事務(wù)、事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度。④由于公共精神的缺失，我國地方政府的一些行為缺乏正確的信念指導(dǎo)，為了自身利益而放棄公共利益，從而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。其次，當(dāng)前我國政府仍帶有濃厚的傳統(tǒng)行政文化色彩，官僚作風(fēng)和“人治”現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)行方法機械單一、僵化保守，缺乏創(chuàng)造性，常常導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。

(2)執(zhí)行人員素質(zhì)不高。決策執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程，需要執(zhí)行者具備一定的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗才能更好地實現(xiàn)決策目標(biāo)。⑤近年來，由于公務(wù)員制度的實施，我國行政人員的素質(zhì)和能力有了很大提高，但各級地方政府的行政人員仍存在著素質(zhì)較低的問題。

首先，執(zhí)行主體的消極態(tài)度阻礙了政府執(zhí)行力的提升。執(zhí)行態(tài)度，對執(zhí)行活動有著決定性的影響。當(dāng)前，我國地方政府的個別執(zhí)行人員執(zhí)行的積極主動性不高，缺乏責(zé)任感，往往減緩執(zhí)行速度，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。其次，“經(jīng)濟人”假定認(rèn)為，人都有自己的利益。執(zhí)行者會為了自身的利益在政策執(zhí)行過程中替換性、象征性、選擇性地執(zhí)行甚至是不作為，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。最后，我國地方政府執(zhí)行主體的能力不足，客觀上削弱了執(zhí)行力。當(dāng)前，我國地方政府的許多執(zhí)行人員知識結(jié)構(gòu)老化，認(rèn)知理解能力和業(yè)務(wù)能力都存在著明顯的不足，往往無意識地歪曲政策意圖，產(chǎn)生執(zhí)行偏差，使執(zhí)行力弱化。

(3)行政體制缺失。目前，我國各級地方政府在行政體制方面還很不健全，存在著許多缺陷?？v向而言，組織層次過多，信息傳遞鏈過長，降低了信息上傳下達的速度，執(zhí)行信息在傳遞過程中也極易受到干擾而出現(xiàn)信息失真，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。別外，我國中央與地方政府間的權(quán)力配置缺乏規(guī)范性，權(quán)責(zé)劃分不清，經(jīng)常產(chǎn)生摩擦，降低了政府執(zhí)行力。橫向而言，我國政府條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，部門間職能交叉，職責(zé)不清。

(4)監(jiān)督機制乏力。監(jiān)督制度對于政府高效率地履行其管理職能具有重要作用，監(jiān)督制度不健全使執(zhí)行者有了“不執(zhí)行”的客觀條件，監(jiān)督不力容易導(dǎo)致執(zhí)行不力。⑥當(dāng)前，我國的監(jiān)督機制并不健全，尤其在地方政府，很難形成對政策執(zhí)行者的監(jiān)督制約，執(zhí)行偏差的行為得不到及時遏制，嚴(yán)重削弱了地方政府的執(zhí)行力。

首先，我國現(xiàn)存的各監(jiān)督主體普遍存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。在我國的政治體系中，人民代表大會是對政府最根本、最有效的監(jiān)督。⑦但實際上，我國地方政府的權(quán)力機關(guān)卻有“權(quán)”無“力”。同時，我國政府的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)面臨著雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨立性。此外，我國地方政府還存在著社會監(jiān)督乏力的現(xiàn)象，新聞媒體受到了嚴(yán)格地管制。

其次，我國地方政府缺乏政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督和控制機制。

三 提升我國地方政府執(zhí)行力的對策思考

地方政府執(zhí)行力的弱化在一定程度上影響了地方的經(jīng)濟發(fā)展，阻礙了社會的進步，當(dāng)前，提升我國地方政府的執(zhí)行力已經(jīng)成為不容忽視的一個問題。

1.加強地方政府行政文化建設(shè)。有效執(zhí)行的一個重要前提就是在政府內(nèi)部建立一種執(zhí)行力文化，以影響執(zhí)行員的思想和行為，這也是維持政府執(zhí)行力長久性的保證。

首先，要強化執(zhí)行意識，塑造正確的執(zhí)行理念。思想觀念是行動的先導(dǎo)，各級地方政府要積極開展教育活動，提高公務(wù)員對執(zhí)行力重要性的認(rèn)識。同時，在全社會樹立“以民為本”和“執(zhí)政為民”的思想，強化“為人民服務(wù)”的指導(dǎo)行政文化，通過廣泛的教育宣講，以抓典型樹先進的方式，激勵各級地方政府的公務(wù)員，培養(yǎng)其公共觀念和服務(wù)理念。

其次，對于我國傳統(tǒng)的行政文化，要取其精華，去其糟粕。要繼承“民本”、“仁政”等思想，逐步建立起與傳統(tǒng)美德相銜接的執(zhí)行文化。同時要改變其負(fù)面因素，消除官僚作風(fēng)，減低“官本位”的消極影響。

2.大力提高公務(wù)員的整體素質(zhì)?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為:“人是管理活動中的第一位因素，是最重要的因素和最活躍的因素?！雹喔咚刭|(zhì)的公務(wù)員是保證地方政府執(zhí)行力的重要內(nèi)因。

首先，要逐步完善道德教育機制，通過思想教育、宣傳道德典型等方式培養(yǎng)公務(wù)員的敬業(yè)精神、責(zé)任意識和服務(wù)理念，切實提高公務(wù)員的思想素質(zhì)。

其次，要建立健全公務(wù)員激勵機制。對公務(wù)員進行物質(zhì)激勵，增加激勵性報酬，實行以晉升機會、榮譽稱號等為主的精神獎勵，激發(fā)其工作熱情，更好地完成政策執(zhí)行工作。

第三，要完善公務(wù)員的用人機制，堅持“凡進必考”，實行競聘上崗，確保高素質(zhì)的人才進入公務(wù)員隊伍并得到恰當(dāng)?shù)陌才?。同時，要健全政府績效評估制度，明確執(zhí)行人員的責(zé)權(quán)，使公務(wù)員主動提升自身素質(zhì)。

3.完善我國地方政府的行政體制建設(shè)?？茖W(xué)合理的行政體制是保證政策執(zhí)行的前提。提升地方政府執(zhí)行力必須進行行政體制建設(shè)，優(yōu)化行政組織架構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分事權(quán)。

縱向設(shè)置上盡量減少執(zhí)行層次，實現(xiàn)政府組織扁平化，精簡冗員，減少執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，以減少因傳遞鏈過長而導(dǎo)致的政策執(zhí)行失真和執(zhí)行偏差。同時，要規(guī)范中央和地方政府間的關(guān)系，合理劃分各級政府間的管理權(quán)限，達到各級政府的職責(zé)權(quán)相統(tǒng)一。橫向上要優(yōu)化職能部門的配置，按照具體的管理事務(wù)設(shè)立職能部門，避免職能交叉、政出多門，同時，要合理劃分政府內(nèi)部各組織職能部門間的執(zhí)行權(quán)限，杜絕出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)行、多頭執(zhí)行及無人執(zhí)行的情況。

4.完善政府監(jiān)督機制。為保證政策執(zhí)行的有效性，必須對政策執(zhí)行過程進行監(jiān)督，及時糾偏。監(jiān)督是政府執(zhí)行力的保證，必須要完善政府監(jiān)督機制。

首先，要建立一個多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，要形成和完善以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)、人大監(jiān)督為主體、輿論監(jiān)督為壓力的監(jiān)督體系，并保證監(jiān)督系統(tǒng)具有權(quán)威性和相對獨立性。⑨第一，要強化各級地方政府人大的監(jiān)督職能，理順權(quán)力機關(guān)與政府間的關(guān)系，增強人大對政府執(zhí)行活動的約束力。第二，改變監(jiān)督機構(gòu)與同級政府間的隸屬關(guān)系，使其獲得獨立的地位，增強其權(quán)威性。第三，要加強社會監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾最廣泛、最直接的監(jiān)督作用，放松對新聞媒體的管制，確保其能夠充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

其次，要建立執(zhí)行過程的監(jiān)督機制，對政策的執(zhí)行情況及時跟蹤、評估、反饋，強化監(jiān)督控制。還應(yīng)實行政務(wù)公開制度，不定期地發(fā)布政務(wù)信息，確保公民的知情權(quán)，增強執(zhí)行的透明度，將政府的執(zhí)行活動置于公眾的監(jiān)督之下。

注 釋

①莫勇波:《政府執(zhí)行主體的不利心態(tài)及政府執(zhí)行力:制約分析與治理策略》，《理論導(dǎo)刊》，2007年第4期，第19頁。

②⑤⑥方小愈:《政府執(zhí)行力研究——理論、問題與對策》，廈門大學(xué)，2007年，第12頁，第21頁，第24頁。

③朱翠斕:《我國地方政府執(zhí)行力問題研究》，南昌大學(xué)，2008年，第46頁。

④薛瑞漢:《地方政府執(zhí)行力:現(xiàn)存問題及對策研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2008年第3期，第15頁。

⑦潘瑾:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力存在的問題及對策》，中南大學(xué)，2007年，第19頁。

⑧程迪:《地方政府執(zhí)行力問題研究》，西北師范大學(xué)，2009年，第31頁。

⑨唐海波:《轉(zhuǎn)型期我國政府執(zhí)行力探析》，吉林大學(xué)，2009年，第28頁。

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