論國庫集中支付制度與事業(yè)單位預(yù)算①

劉蕓玲

(湖南師范大學(xué)財(cái)務(wù)處，湖南長沙410081)

論國庫集中支付制度與事業(yè)單位預(yù)算①

劉蕓玲

(湖南師范大學(xué)財(cái)務(wù)處，湖南長沙410081)

國庫集中支付對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行提出了嚴(yán)格的要求。而事業(yè)單位要改變預(yù)算編制及執(zhí)行上的隨意性，符合國庫集中支付管理制度的要求，必須采取以下預(yù)算改革措施:科學(xué)編制預(yù)算，合理申報(bào)用款計(jì)劃，合法、合規(guī)使用財(cái)政性資金。

事業(yè)單位;預(yù)算;國庫集中支付

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》指出:“事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃?！薄笆聵I(yè)單位參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度的收入增減因素和措施，測算編制收入預(yù)算;根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財(cái)力可能，測算編制支出預(yù)算?！鳖A(yù)算資金的籌集、分配和使用對(duì)事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展有著重大和深遠(yuǎn)的影響。近年來，隨著國庫集中支付改革的深化，事業(yè)單位的非稅收入也逐步納入國庫集中支付體系中來，這對(duì)事業(yè)單位預(yù)算的編制提出了更高的要求。

國庫集中支付制度是為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政管理需要，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金直接支付到商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，并從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶實(shí)行全過程監(jiān)控的一種新型財(cái)政國庫管理制度。它以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財(cái)政資金使用效率為目的，由國庫集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，將所有財(cái)政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。

國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容。國庫單一賬戶體系主要由以下部分組成:財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的政府資金的國庫單一賬戶;財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶;財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶;用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的小額現(xiàn)金賬戶;經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。國庫單一賬戶不僅集中了所有的財(cái)政資金，而且只有財(cái)政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。國庫集中支付改革有利于強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，硬化對(duì)事業(yè)單位預(yù)算的約束力。

一 事業(yè)單位預(yù)算編制現(xiàn)狀

長期以來，我國事業(yè)單位預(yù)算編制主要采用“基數(shù)+增長”的方法，即在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上加上一定的增長比例，就生成本年度的預(yù)算數(shù)額。這種做法有一定的優(yōu)點(diǎn)，可以保持預(yù)算的連貫性，維護(hù)了各部門的既得利益。但同時(shí)也產(chǎn)生了很大的弊端:在這種預(yù)算編制體制下，原有的支出結(jié)構(gòu)、支出方向、支出比例、收入分配制度是否合理都未能驗(yàn)證;如需調(diào)整，因影響各單位的既得利益各方面的阻力很大。

目前，各事業(yè)單位的預(yù)算管理僅僅停留在預(yù)算編制上，預(yù)算的執(zhí)行隨意性大。在很多事業(yè)單位中，部門隨意調(diào)整經(jīng)費(fèi)的支出方向，有的項(xiàng)目在執(zhí)行過程中頻繁向財(cái)務(wù)管理層要求追加經(jīng)費(fèi)。這些違反《預(yù)算法》的現(xiàn)象在事業(yè)單位中普遍存在，而事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理層也普遍沒有對(duì)此引起過重視。而目前我國大多數(shù)的事業(yè)單位對(duì)預(yù)算沒有建立起相應(yīng)的績效考核機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行沒有很好的評(píng)估與分析體系，更沒有追責(zé)制度，預(yù)算的執(zhí)行引發(fā)出許多問題。

二 國庫集中支付制度對(duì)事業(yè)單位的約束

國庫集中支付政策的實(shí)行使得事業(yè)單位幾乎全部喪失了資金的使用權(quán)。單位不能自主調(diào)整與追加預(yù)算，財(cái)政支出的透明度大大提高，無預(yù)算或超預(yù)算、無計(jì)劃或不按預(yù)算用途使用資金不予支付。這對(duì)事業(yè)單位產(chǎn)生了重大的約束作用。

(一)對(duì)預(yù)算編制的約束

按照《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，任何部門、單位不得隨意變動(dòng)和更改。事實(shí)上，由于一些事業(yè)單位法制觀念、預(yù)算約束觀念不強(qiáng)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，在編制申請(qǐng)年度預(yù)算時(shí)，編造預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，虛列預(yù)算支出項(xiàng)目，虛報(bào)預(yù)算支出計(jì)劃，人為地?cái)U(kuò)大預(yù)算盤子;在執(zhí)行支出預(yù)算時(shí)，隨意改變支出用途，變更支出內(nèi)容，擴(kuò)大支出范圍，提高支出標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)性、科學(xué)性和嚴(yán)肅性大打折扣。

(二)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束

實(shí)行國庫集中支付后，財(cái)政支出的透明度大大提高。預(yù)算安排事業(yè)單位的財(cái)政性資金逐筆直達(dá)收款人，其支出內(nèi)容、流向和數(shù)額情況，在支付系統(tǒng)中一目了然。編制和執(zhí)行預(yù)算方面的問題都暴露無遺，無預(yù)算或超預(yù)算、無計(jì)劃或不按預(yù)算用途使用資金不予支付。因而規(guī)范了事業(yè)單位的預(yù)算管理，嚴(yán)肅了預(yù)算紀(jì)律，促進(jìn)了事業(yè)單位預(yù)算編制的真實(shí)可靠和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范準(zhǔn)確。

三 事業(yè)單位預(yù)算改革措施

(一)科學(xué)編制預(yù)算

實(shí)行國庫集中支付政策，對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行提出了更高的要求。部門預(yù)算是國庫集中支付的依據(jù)，有預(yù)算才能有支出，而且“類、款、項(xiàng)、目”之間不可調(diào)節(jié)使用。因此，國庫集中支付是促進(jìn)預(yù)算準(zhǔn)確細(xì)化，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的有效手段。國庫集中支付要求按照明確的預(yù)算科目和具體用途逐筆請(qǐng)款。因此，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)非稅收入占總收入的比重結(jié)合其季節(jié)性的特點(diǎn)，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，科學(xué)合理編制預(yù)算，盡量做到項(xiàng)目細(xì)化、用途明確、科目準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)合理，從而有利于預(yù)算的執(zhí)行和國庫集中支付的順利進(jìn)行。

事業(yè)單位非稅收入實(shí)行國庫集中支付后，預(yù)算編制的質(zhì)量直接影響到事業(yè)單位的資金使用效率。因此，報(bào)送財(cái)政的年度預(yù)算與事業(yè)單位內(nèi)的各單位具體預(yù)算必須數(shù)據(jù)統(tǒng)一，相互銜接，收入、支出項(xiàng)目設(shè)置科學(xué)，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

此外，實(shí)行政府采購制度可以為財(cái)政支出管理和部門預(yù)算管理創(chuàng)造一種全方位、全過程的管理模式，實(shí)施政府采購后的采購價(jià)格、預(yù)算單位設(shè)備配置等信息也為細(xì)化部門預(yù)算、制訂部門支出標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了條件，可提高部門預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性和效率。

(二)合理申報(bào)用款計(jì)劃

用款計(jì)劃的編報(bào)是國庫集中支付的初始環(huán)節(jié)。事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，根據(jù)工作安排和各部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律，準(zhǔn)確分析和預(yù)測各項(xiàng)資金的使用量，并根據(jù)非稅收入的入庫進(jìn)度，有前瞻性地按預(yù)算科目、項(xiàng)目進(jìn)度、部門需求、分財(cái)政直接支付和授權(quán)支付申報(bào)用款計(jì)劃，逐級(jí)匯總上報(bào)申請(qǐng)用款。

1．用款計(jì)劃的編報(bào)。用款計(jì)劃的編報(bào)依據(jù)是財(cái)政批復(fù)的部門預(yù)算和追加預(yù)算?；局С鲋械娜藛T經(jīng)費(fèi)在年初一次編報(bào)，基本支出中的商品與服務(wù)支出按照均衡使用原則編報(bào);項(xiàng)目支出按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度編報(bào)，并列明具體項(xiàng)目。

2．用款計(jì)劃的內(nèi)容。用款計(jì)劃包括直接支付用款計(jì)劃和授權(quán)支付用款計(jì)劃。直接支付用款計(jì)劃包括工資支出、物品支出和政府采購支出三類，具體內(nèi)容如下:(1)工資性支出;(2)工會(huì)會(huì)費(fèi)支出;(3)會(huì)議、培訓(xùn)、接待費(fèi)支出;(4)車輛保險(xiǎn)、維修、加油及印刷費(fèi)支出;(5)物品和服務(wù)采購支出;(6)工程采購支出;(7)其他特定用途專項(xiàng)支出。授權(quán)支付用款計(jì)劃具體內(nèi)容如下:(1)基本建設(shè)投資中年度財(cái)政投資不足20萬元的基本建設(shè)支出;(2)不在政府采購目錄內(nèi)或未達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的物品、服務(wù)中分散管理的購買性支出;(3)單位零星支出;(4)經(jīng)省財(cái)政廳專項(xiàng)批準(zhǔn)的其他緊急支出。

事業(yè)單位財(cái)務(wù)在申報(bào)用款計(jì)劃時(shí)，應(yīng)盡可能準(zhǔn)確地使用直接支付或是授權(quán)支付請(qǐng)款方式，以免造成實(shí)際支付中的操作困難。

(三)合法、合規(guī)使用財(cái)政性資金

推行國庫集中支付制度的一個(gè)重要目的就是確保財(cái)政性資金的有效規(guī)范運(yùn)行。因此，事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)和國庫集中支付制度。財(cái)務(wù)部門要積極參與招投標(biāo)和政府采購等事務(wù)管理，督促基建、資產(chǎn)和辦公室等相關(guān)部門做好招投標(biāo)和政府采購等工作;發(fā)揮財(cái)務(wù)部門監(jiān)督職能，提高財(cái)務(wù)管理水平，使各單位的共性物料支出由各單位自行零星采購轉(zhuǎn)變成通過法定的集中大額采購;充分運(yùn)用競爭機(jī)制，大幅度節(jié)約財(cái)政資金。

四 結(jié)論

財(cái)政預(yù)算改革涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域。［5］而國庫集中支付制度正是配合財(cái)政預(yù)算改革，完善事業(yè)單位預(yù)算編制的有效手段。

1．國庫集中支付有利于提高事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量。國庫集中支付制度決定了預(yù)算執(zhí)行方面的改革方向。國庫集中支付制度，能夠有效地監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況及結(jié)果。但如何有效地提高財(cái)政資金的使用效益，預(yù)算的編制才是根本。事業(yè)單位只有將預(yù)算準(zhǔn)確細(xì)化，并規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)編制事業(yè)單位的預(yù)算，才能適應(yīng)國庫集中支付的新形勢(shì)。

2．國庫集中支付有利于建立、健全事業(yè)單位預(yù)算的監(jiān)督、考核機(jī)制。事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)督貫穿于整個(gè)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等全過程，可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事業(yè)單位必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間，并通過單一賬戶進(jìn)行資金劃撥。這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。因此，國庫集中支付改革將促使事業(yè)單位把對(duì)預(yù)算的監(jiān)督落到實(shí)處，也將促使事業(yè)單位逐步建立起預(yù)算管理考核機(jī)制，完善預(yù)算管理的配套措施。

［1］劉北華．事業(yè)單位國庫集中支付的會(huì)計(jì)核算［J］．財(cái)會(huì)通訊:綜合，2011(13):54－55．

［2］張曉寧．科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行審計(jì)初探［J］．財(cái)會(huì)月刊，2010(7):17－18．

［3］陳強(qiáng)．適應(yīng)國庫集中支付改革要求，完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理［J］．中國集體經(jīng)濟(jì)，2010(36):151－152．

［4］肖柯，劉驥超．加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的研究［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2011(3):58，60．

［5］楊文濤，任中平．參與式預(yù)算的地方實(shí)踐:公共預(yù)算改革中的焦作模式［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社科版，2010(5):92－96．

Analysis on System of the Treasury Centralized Paying and Budget of Public Institution

LIU YunLing

(Department of Finance，Hunan Normal University，hunan 410081，China)

The budget making and its execution of institution should be strict under the treasury centralized paying system．We should change the capriciousness of public institution budget to fit the requirement of treasury centralized paying through scientific budgets;reasonable cash plan application as well as legal financial funds usage．

treasury centralized paying;institution;budget

F810．6

A

1674－117X(2011)06－0076－03

2011－09－15

劉蕓玲(1977－)，女，湖南湘鄉(xiāng)人，湖南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)師，碩士，主要從事事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究。

責(zé)任編輯:徐蓓