城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑分析

洪 運(yùn)，王 紅

(1．四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065;2．北京科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑分析

洪 運(yùn)1，王 紅2

(1．四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065;2．北京科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是進(jìn)一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的重要途徑。以成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)數(shù)項(xiàng)改革內(nèi)容的路徑分析，揭示了改革目標(biāo)與結(jié)果間存在的差距及其主要原因。改革應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，通過(guò)重新設(shè)定和細(xì)化階段性目標(biāo)，逐步顯現(xiàn)改革成果。

產(chǎn)權(quán)制度改革;路徑;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中共中央第十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求?！彪S著城市產(chǎn)權(quán)制度改革的逐步深入與完善，長(zhǎng)期被忽視的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革日益受到更多關(guān)注。為解決農(nóng)村長(zhǎng)期存在的產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)能不完整、收益不規(guī)范、流轉(zhuǎn)不順暢等諸多問(wèn)題，成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，最終確定以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口。經(jīng)過(guò)近3年的努力，改革總體上取得了較好成效，完成了各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的邊界測(cè)繪與確權(quán)頒證工作，初步實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、承包地以及林地的流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新與完善了耕地保護(hù)基金①耕地保護(hù)基金作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，已被正在修改的《土地管理法》所吸收。、基層民主政治制度建設(shè)、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋等系列措施，探索出了一條具有推廣意義的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革新思路。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革路徑的對(duì)比分析

H．登姆塞茨認(rèn)為:“在魯賓遜的世界里，產(chǎn)權(quán)是不起作用的。產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性就在于事實(shí)上它們能夠幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期?！保?］而在農(nóng)村，雖然各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)自古有之且類型繁多，但產(chǎn)權(quán)僅是事實(shí)上存在，未受到法律意義上的確認(rèn)保護(hù)，加之產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)或交易難以實(shí)現(xiàn)，在這樣的環(huán)境里，產(chǎn)權(quán)同樣是不起作用的。因此，要想徹底釋放農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)的資本化，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革迫在眉睫。在改革路徑的選擇過(guò)程中，不免會(huì)出現(xiàn)一些游離在法律邊緣問(wèn)題的爭(zhēng)論、公平與效率問(wèn)題的取舍、判斷改革成功與否標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，等等。因此，筆者按照成都市確立的“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的改革路徑，分述了路徑選擇中存有爭(zhēng)議的數(shù)個(gè)問(wèn)題。

(一)路徑一:摸清家底，建立歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

1．集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間的多余宅基地歸屬方案值得商榷 在中國(guó)，土地是農(nóng)村人口生產(chǎn)和生活的載體，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下，農(nóng)民衣食住行全部依賴于土地，宅基地在其中的保障作用確實(shí)不容忽視［2］。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，建新房、建好房的現(xiàn)象日益普遍，再加上棄農(nóng)經(jīng)商、舉家外出打工等人口流動(dòng)情況增多，超標(biāo)占用宅基地、閑置已分配宅基地的問(wèn)題比較突出，這同在我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)條件下應(yīng)當(dāng)合理利用土地資源的要求不相符［3］。按照四川省《土地管理法實(shí)施辦法》第52條規(guī)定:“宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)為每人20～30平方米;3人以下的戶按3人計(jì)算，4人的戶按4人計(jì)算，5人以上的戶按5人計(jì)算。”因此，即使按每戶5口人，每人占地30平方米計(jì)算，一戶的宅基地占地面積不應(yīng)超過(guò)150平方米，而調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，成都市各區(qū)(市)縣的戶宅基地占地面積普遍超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的多達(dá)上千平方米，除因土改等歷史原因?qū)俸戏ㄈ〉猛?，其余情況均屬于非法超占所得。

關(guān)于應(yīng)如何確定農(nóng)戶合法享有的宅基地面積，改革中存有較大爭(zhēng)議，經(jīng)討論主要形成了以下兩種觀點(diǎn):一是嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定，僅按每戶應(yīng)享有的人均20～30平方米的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地確權(quán)，對(duì)超占用地部分不予承認(rèn)，這樣既不與現(xiàn)行法律沖突，又可避免鼓勵(lì)村民去多占土地，不會(huì)讓既有違法者因違法而得利，守法者反而因遵守法律而吃虧。另一觀點(diǎn)是，從尊重現(xiàn)狀、讓利于民的角度，按照“占多少確多少”的原則，對(duì)超過(guò)人均標(biāo)準(zhǔn)的部分仍確權(quán)到農(nóng)戶，但在土地證書(shū)上注明超占部分為空閑宅基地或其他集體建設(shè)用地，如將來(lái)遇到征地拆遷，不屬于補(bǔ)償范圍。此種做法的好處是不會(huì)引起農(nóng)戶的不滿，而帶來(lái)的結(jié)果卻是本應(yīng)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被劃歸到了農(nóng)戶頭上。

在最后確定的改革方案中，采納了第二種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)值得商榷。理由:(1)我國(guó)實(shí)行的是以公有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制，在集體所有制中，集體資產(chǎn)作為全體成員共有的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)服務(wù)于整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)的壯大，集體所有的存量土地除可舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，村組的道路、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要這部分土地作保障，如都以尊重現(xiàn)狀為由確權(quán)給了農(nóng)戶，將來(lái)如為集體利益需要再次集中土地時(shí)，必將十分困難。(2)有人提出產(chǎn)權(quán)歸屬于私人比歸屬于集體更能發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效益，筆者并不否認(rèn)個(gè)人在發(fā)揮產(chǎn)權(quán)作用上的積極性，也不忽視集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來(lái)被虛置的現(xiàn)實(shí)，但同樣值得關(guān)注的是，規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)比個(gè)人單打獨(dú)斗更有效率，集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位正在通過(guò)股權(quán)改革、法律身份明確等方式不斷實(shí)體化，基層民主政治建設(shè)也在不斷加強(qiáng)，從集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，將超占的集體建設(shè)用地“物歸原主”才是提升集體經(jīng)濟(jì)組織形象，樹(shù)立其經(jīng)濟(jì)地位的重要砝碼。因此，為兼顧將來(lái)土地利用的公平與效率，對(duì)農(nóng)村普遍存在的超占宅基地現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為不應(yīng)一概否認(rèn)，但也不宜在法律上對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)，原超占土地雖可繼續(xù)使用，土地確權(quán)頒證中仍應(yīng)以現(xiàn)行法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。

2．“產(chǎn)量畝”與“實(shí)測(cè)畝”，誰(shuí)讓產(chǎn)權(quán)更清晰 關(guān)于農(nóng)村承包地面積的計(jì)算方式，常見(jiàn)的有“產(chǎn)量畝”與“實(shí)測(cè)畝”兩種，所謂“產(chǎn)量畝”是指按照土地肥瘦程度的不同，即年產(chǎn)量作為劃分面積大小的依據(jù)，實(shí)測(cè)面積同樣大小的一塊田，可能因?yàn)槟戤a(chǎn)量的不同，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上記載的面積不同。該做法源于第一輪土地承包時(shí)的面積是實(shí)行以產(chǎn)定量，包產(chǎn)到戶，承包臺(tái)賬面積實(shí)際上是“產(chǎn)量畝”，第二輪土地延包是第一輪土地承包的延續(xù)，繼續(xù)沿用了“產(chǎn)量畝”的分配習(xí)慣。所謂“實(shí)測(cè)畝”則是依據(jù)實(shí)地測(cè)量的方式確定承包地面積的大小。

由于“產(chǎn)量畝”與“實(shí)測(cè)畝”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的不同，導(dǎo)致了國(guó)土部門的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)部門的“產(chǎn)量畝”數(shù)據(jù)之間相差較大，為保持?jǐn)?shù)據(jù)的一致性，改革者最終決定統(tǒng)一采用以“實(shí)測(cè)畝”代替“產(chǎn)量畝”的方式，在農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證記載上改用土地實(shí)測(cè)面積。該做法看似從客觀上明晰了產(chǎn)權(quán)，但卻脫離了農(nóng)村實(shí)際。首先，土地承包權(quán)承包的是對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，第一輪承包時(shí)考慮的是經(jīng)營(yíng)權(quán)基本平均，承包地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“以產(chǎn)定量”進(jìn)行發(fā)包是充分考慮到土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，按實(shí)測(cè)面積發(fā)證，否定了以“產(chǎn)量畝”發(fā)包土地的方式，只是考慮到承包地面積因素，沒(méi)有考慮到土壤肥力、灌溉條件等因素，實(shí)質(zhì)上是以另一種方式發(fā)包土地，是變相地分配土地。其次，按實(shí)測(cè)面積進(jìn)行承包地確權(quán)頒證，必然涉及原有承包面積的變更和原承包合同內(nèi)容發(fā)生重大變化，農(nóng)戶可以此為理由要求重新訂立承包合同。農(nóng)民為了找到“產(chǎn)量畝”與“實(shí)測(cè)畝”的平衡，會(huì)強(qiáng)烈要求對(duì)土地打亂重分，搞平均主義，這就打破了產(chǎn)權(quán)的固有邊界，產(chǎn)權(quán)歸屬的不穩(wěn)定無(wú)法讓產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行更多投入和擴(kuò)大再生產(chǎn)。事實(shí)也證明，雖政府多次宣傳承包地不能打亂重分，但實(shí)際上卻大量涌現(xiàn)通過(guò)“村民自治”搞平均主義的案例。因此，筆者認(rèn)為，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)記載的面積并無(wú)必要強(qiáng)行與國(guó)土部門的實(shí)測(cè)面積保持一致，畢竟承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)用地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的權(quán)利客體并不相同，強(qiáng)行將兩類權(quán)利客體統(tǒng)一帶來(lái)的結(jié)果反而是對(duì)現(xiàn)行承包經(jīng)營(yíng)體制的破壞。

3．以身份定房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的做法是否過(guò)于僵化 按照《土地管理法》第62條:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”以及《房屋登記辦法》第83條:“申請(qǐng)村民住房所有權(quán)初始登記的，還應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明”的規(guī)定，在農(nóng)村房屋確權(quán)過(guò)程中，個(gè)人能否取得房屋所有權(quán)，必須首先審查該人是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，城鎮(zhèn)居民無(wú)權(quán)取得農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)。

海蘭道：“小主聰慧，怎會(huì)不知高晞月素日溫婉過(guò)人，如今分明是要越過(guò)小主去。這樣公然羞辱小主，本不該縱容她，只是……”

表面上看，此種“一刀切”的方法雖然提高了確權(quán)工作的效率，但卻忽視了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的公平，如家庭子女出資與父母共同修建房屋，后因外出打工，在城鎮(zhèn)買房定居并取得城鎮(zhèn)戶口，身份的轉(zhuǎn)變卻讓其喪失了對(duì)原房屋的所有權(quán)，另如農(nóng)村存在的輪換工現(xiàn)象，子女頂替父母到城鎮(zhèn)工作，但仍居住在農(nóng)村原址，因其身份的輪換，輪換子女無(wú)法取得房屋產(chǎn)權(quán)。從權(quán)利的失去來(lái)講，當(dāng)事人既沒(méi)有將其權(quán)利讓與他人的意思表示，也沒(méi)有主動(dòng)放棄其權(quán)利的想法，因身份轉(zhuǎn)變而喪失房屋所有權(quán)對(duì)當(dāng)事人來(lái)講是很不公平的，畢竟房屋是私產(chǎn)，擁有所有權(quán)，不像土地僅是使用權(quán)，因此，產(chǎn)權(quán)明晰的前提首先是不能隨意剝奪產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，除考慮法律法規(guī)的規(guī)定外，還應(yīng)從公平的角度出發(fā)，強(qiáng)化對(duì)真正產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的保護(hù)，通過(guò)創(chuàng)設(shè)例外規(guī)定，承認(rèn)事實(shí)權(quán)利人的合法產(chǎn)權(quán)。

(二)路徑二:同證同權(quán)，建立流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)

1．產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)由政府主導(dǎo)，而非市場(chǎng)主體自發(fā)行為 在全面完成確權(quán)登記后，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利從事實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利，產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的本來(lái)目的只是實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)支配，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)價(jià)值，所有權(quán)人不必親自為占有、使用、收益，而將所有權(quán)的內(nèi)容予以分化，把物的使用價(jià)值交由他人支配，自己收取使用對(duì)價(jià)或租金［4］。產(chǎn)權(quán)的收益問(wèn)題不僅是農(nóng)民自身很關(guān)心的問(wèn)題，也是政府努力思考的方向。為盡快顯現(xiàn)改革成果，地方政府在完成確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，紛紛加快開(kāi)展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，在眾多產(chǎn)權(quán)類型中，除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)以及林權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律障礙外，宅基地、集體建設(shè)用地以及農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)均受到現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，需要適時(shí)突破。

為加快促成流轉(zhuǎn)，除不斷完善流轉(zhuǎn)政策、成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等平臺(tái)搭建的必要工作外，政府職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還紛紛主動(dòng)搜尋有流轉(zhuǎn)意愿的雙方當(dāng)事人，通過(guò)部門間的工作聯(lián)動(dòng)，幫助其完善流轉(zhuǎn)要件，在政府的主導(dǎo)下，首戶流轉(zhuǎn)很快就得到了實(shí)現(xiàn)。當(dāng)首戶流轉(zhuǎn)完成后，流轉(zhuǎn)意愿雖然依然存在，但后續(xù)的流轉(zhuǎn)，尤其是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房抵押等鮮有發(fā)生，失去了政府的幫助，當(dāng)事人很難備齊流轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)要件，同時(shí)，金融部門從自身控制風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，不愿意在更大范圍內(nèi)配合產(chǎn)權(quán)抵押融資工作，因此，首戶流轉(zhuǎn)的實(shí)際意義并不大，未能從本質(zhì)上改變農(nóng)村資產(chǎn)流動(dòng)性的現(xiàn)狀。

2．政府為產(chǎn)權(quán)融資托底，風(fēng)險(xiǎn)大，問(wèn)題多 吸引更多的金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押融資，減少金融機(jī)構(gòu)涉足的后顧之憂，是政府從事農(nóng)村金融制度改革的重要配套制度之一，為此，成都市政府出資成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司，注冊(cè)資本3億元，每年最多有24億元的額度可用于擔(dān)保資金的發(fā)放，公司專項(xiàng)負(fù)責(zé)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為抵押物的擔(dān)保，若出現(xiàn)貸款人不能還款的情況，由擔(dān)保公司負(fù)責(zé)先行償還，再由擔(dān)保公司向貸款人追償，而擔(dān)保公司應(yīng)通過(guò)何種法律途徑進(jìn)行追償，抵押的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是否應(yīng)由擔(dān)保公司取得或者可以對(duì)外公開(kāi)拍賣等細(xì)節(jié)卻不夠明確。因此，造成了目前愿意提供貸款的金融部門僅有農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等支農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)，而像建設(shè)銀行、工商銀行等市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)卻遲遲不敢觸及這個(gè)領(lǐng)域。

誠(chéng)然，政府成立擔(dān)保公司為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押提供擔(dān)保解決了金融部門的貸款擔(dān)保問(wèn)題，有利于吸引更多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到農(nóng)村領(lǐng)域，但由政府對(duì)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行托底的做法仍具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，首先，在城市房屋抵押中，早已沒(méi)有政府專設(shè)的抵押擔(dān)保公司，而是將擔(dān)保業(yè)務(wù)交由市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，必然會(huì)衡量每項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小，充分估計(jì)抵押物未來(lái)變現(xiàn)的價(jià)值，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保由于帶有政府扶持性質(zhì)，其審查標(biāo)準(zhǔn)并不像城市產(chǎn)權(quán)擔(dān)保那么嚴(yán)格，容易讓不具備還款能力的貸款人有可乘之機(jī);其次，以農(nóng)房抵押擔(dān)保為例，如遇到抵押人無(wú)力或不愿歸還貸款而需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，擔(dān)保公司代為償還貸款后，抵押房產(chǎn)卻無(wú)法變現(xiàn)，農(nóng)村村民一般不愿意購(gòu)買本村本組的房屋，城鎮(zhèn)居民又無(wú)權(quán)取得產(chǎn)權(quán)，國(guó)土部門或者房管部門若將其收購(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備或房屋儲(chǔ)備，也會(huì)覺(jué)得散居房屋的可利用價(jià)值不大，最終結(jié)果將是由政府來(lái)“買單”，而抵押人因無(wú)其他房屋居住，還得讓他仍住在原房屋內(nèi)，不講誠(chéng)信的人卻成為了最大的受益者。

(三)路徑三:完整的配套制度為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航

1．市場(chǎng)培育手段不豐富，未出臺(tái)刺激流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的配套文件 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)與城市產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)相比，還處于起步階段，農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍歷來(lái)要弱于城市，要想農(nóng)村產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，還需要有配合流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)氛圍，但氛圍的積累需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)顯然不夠，還需要政府在培育市場(chǎng)方面有所作為。當(dāng)然，這里提到的培育并非是政府大包大攬或是作為中介給交易雙方牽線，而是不斷完善交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，制定優(yōu)惠措施與政策，吸引交易雙方自愿進(jìn)行交易。

2．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房等保障制度不健全，流轉(zhuǎn)覆蓋人群難以擴(kuò)展 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的不僅是產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移與價(jià)值的體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)后帶來(lái)的系列保障問(wèn)題同樣不容忽視，如土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保障問(wèn)題、農(nóng)房抵押失敗或轉(zhuǎn)讓后的住房保障問(wèn)題等。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的保障主要依靠土地，承包地可以保障農(nóng)戶的吃飯問(wèn)題，宅基地可以保障農(nóng)戶的住房問(wèn)題，再加上一些自留地、林地，不依靠政府，農(nóng)戶也能自給自足，但畢竟農(nóng)業(yè)收入主要還是靠天吃飯，出現(xiàn)任何的自然災(zāi)害都會(huì)讓其生活陷入困境，因此，只有不斷加強(qiáng)農(nóng)村的保障制度，讓農(nóng)村與城市一樣有完善的保障體系，解決了生活的后顧之憂，才能真正釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的活力。

隨著成都市城鄉(xiāng)綜合配套改革的不斷深入，通過(guò)新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等措施部分解決了農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題，但農(nóng)民參保的積極性并不高，制度設(shè)計(jì)的覆蓋面與實(shí)際覆蓋面差距還較大。另外，農(nóng)村住房保障制度尚未健全，農(nóng)村無(wú)房戶、危房戶以及農(nóng)房抵押失敗或轉(zhuǎn)讓后的住房問(wèn)題均仍有待考慮解決。在上述基本保障問(wèn)題未得到解決的前提下，農(nóng)民以自有資產(chǎn)去創(chuàng)造財(cái)富的積極性難以大幅提高。

二、造成改革目標(biāo)與實(shí)效間差距的成因分析

實(shí)踐證明，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織甚至地方政府的多項(xiàng)利益息息相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革初期雖取得了較好成效，但改革目標(biāo)與實(shí)效間還難以達(dá)到“形神兼?zhèn)洹钡男Ч鴮?dǎo)致某些方面“貌合神離”的深層次原因，可歸結(jié)為地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，以及由上述差距所衍生出來(lái)的政府主導(dǎo)改革的陳舊觀念所導(dǎo)致的。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距

生產(chǎn)力要得到最為充分的釋放，必須要有與之適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)制度要發(fā)揮作用，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。以農(nóng)房抵押為例，據(jù)浙江省溫州樂(lè)清市農(nóng)村合作銀行統(tǒng)計(jì)，截至2008年4月末，該行已為3 561戶農(nóng)民提供集體土地上的自建房房屋抵押貸款，貸款金額達(dá)6．41億元，不良率僅為1．06%，比該行整體貸款不良率低了0．25個(gè)百分點(diǎn)［5］。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，溫州市向來(lái)以“商行天下”聞名遐邇，經(jīng)商氛圍濃厚，現(xiàn)金流動(dòng)較快，與城市一樣，農(nóng)戶以房產(chǎn)抵押貸款用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的需求很大，為把握住稍縱即逝的商機(jī)，該市不僅對(duì)農(nóng)房抵押貸款的手續(xù)進(jìn)行了簡(jiǎn)化，同時(shí)，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂簿娃r(nóng)房抵押失敗后的處置程序?qū)ｉT予以明確，一切都是為了便于抵押擔(dān)保物的可流通性和資金的快速流動(dòng)，正因?yàn)橛辛巳谫Y的需求，農(nóng)戶對(duì)房屋所有權(quán)證也異?？粗?。

反觀西部城市，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與溫州等東部城市還有差距，雖然自實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村居民收入有較大起色，但城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，大部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然依靠自給自足的農(nóng)耕作業(yè)，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的投入有限，對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的需求不強(qiáng)，農(nóng)民不愿意去向金融部門貸款。即使農(nóng)戶愿意貸款，由于市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟，占地?cái)?shù)百平方米的農(nóng)房往往只能貸到可憐的三四萬(wàn)塊錢，房屋土地價(jià)值無(wú)從體現(xiàn)，而據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》:“發(fā)達(dá)地區(qū)小額信用貸款額度可提高到10萬(wàn)元至30萬(wàn)元，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可提高到1萬(wàn)元至5萬(wàn)元。”既然小額信貸可貸到與房屋抵押貸款額度相差無(wú)幾甚至更多的貸款，農(nóng)戶拿農(nóng)房去抵押的積極性自然很難提高。

(二)政府主導(dǎo)改革的觀念根深蒂固

改革之初，改革的指導(dǎo)原則被確定為“還權(quán)于民、讓民做主”，其目的是讓改革走向一條更加親民化的道路，體現(xiàn)“還權(quán)賦能”的思想。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴人們，由政府來(lái)代替老百姓對(duì)自己的事情作決斷是侵害老百姓利益和民主權(quán)利的表現(xiàn)，然而改革中的一些現(xiàn)象卻讓人們發(fā)現(xiàn)政府在推進(jìn)改革的過(guò)程中不再是引導(dǎo)，而是主導(dǎo)改革。如為了體現(xiàn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍，一些區(qū)(市)縣政府將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)率作為一項(xiàng)目標(biāo)向下分解，要求下屬職能部門在一定期間內(nèi)，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量與產(chǎn)權(quán)頒證量相比達(dá)到一定比例，這顯然是一種違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的做法，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)培育程度的實(shí)際，強(qiáng)令產(chǎn)生交易，迫使有些部門不得不以行政命令的形式促成流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)確權(quán)畢竟不同，確權(quán)是對(duì)農(nóng)村已存在產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，而產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種市場(chǎng)行為，更多的是強(qiáng)調(diào)交易雙方的自愿，在不存在欺騙、脅迫等情形下，交易行為都是有效的，至于交易量的大小與交易雙方能否達(dá)成意愿，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否達(dá)到一定水平密切相關(guān)，絕非政府可以主導(dǎo)交易發(fā)生的。

三、余 論

德·索托在《資本的秘密》一書(shū)中曾表述:“事實(shí)上，差不多全部開(kāi)羅人如同第三世界國(guó)家和前共產(chǎn)主義國(guó)家里的幾乎所有人一樣，都生活在一個(gè)死城之中——僵化的資本之城。在這里，資產(chǎn)無(wú)法像在發(fā)達(dá)國(guó)家那樣得到最充分的利用?！保?］因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正是秉承了“放活”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)增收積極性這一思路，但改革畢竟是“摸著石頭過(guò)河”，絕不可能一蹴而就，改革路徑選擇中難免受一些主客觀因素的影響，導(dǎo)致改革目標(biāo)與結(jié)果間產(chǎn)生了差距，而要縮小差距，并非是通過(guò)政府出臺(tái)一系列政策文件能夠做到的。應(yīng)該重點(diǎn)分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)改革力度與深度的影響，通過(guò)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的定量與定性分析，重新細(xì)化改革的階段性目標(biāo)，通過(guò)完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套制度，才能引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)。

［1］登姆塞茨H．關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論［C］∥科斯R H，阿爾欽A A，諾斯D，等．財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集．劉守英，譯．上海:上海人民出版社，2004:96－113:

［2］王崇敏，孫靜．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論［J］．海南大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2008(2):242－247．

［3］王衛(wèi)國(guó)，王廣華．中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002．

［4］梁慧星，陳華彬．物權(quán)法［M］．北京:法律出版社，1997．

［5］沈恩華．集體土地房屋抵押貸款受歡迎［N］．溫州都市報(bào)，2008－05－24(8)．

［6］德·索托．資本的秘密［M］．王曉冬，譯．南京:江蘇人民出版社，2005．

［責(zé)任編輯:靳香玲］

Abstract:The reform of rural property rights system is an important path to liberate rural productive forces and to realize rural assets capitalization．This paper studies the rural property rights system reform in Chengdu，analyzes the paths of several reform contents，reveals the main reasons for the gap between goals and results，and then proposes that reform should conform to local economic development level and that reform achievements should be approached gradually by resetting and refining goals at different phases．

Key words:property rights system reform;path;urban-rural overall planning

Path Analysis of Rural Property Rights System Reform in the Background of Urban-Rural Overall Planning

HONG Yun1，WANG Hong2

(1．School of Economics，Sichuan University，Chengdu 610065，China;
2．School of Economics and Management，Beijing University of Science and Technology，Beijing 10083，China)

D 923

A

1004－1710(2011)01－0071－05

2010－06－27

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(08BJY055)

洪運(yùn)(1979－)，男，四川成都人，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2009級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)槊裆淌轮贫取?/p>