小額貸款公司法律問題探析①

歐夢柳

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長沙410079)

小額貸款公司法律問題探析①

歐夢柳

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長沙410079)

小額貸款公司作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，自2008年試點(diǎn)以來取得諸多好評，然而小額貸款公司并沒有取得合法地位，其從事貸款業(yè)務(wù)并無法律依據(jù)。2008年銀監(jiān)會與央行發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，把小額貸款公司定性為企業(yè)法人，實(shí)質(zhì)上，這是小額貸款公司以企業(yè)法人之名，行金融機(jī)構(gòu)之實(shí)。法律性質(zhì)的混亂導(dǎo)致小額貸款公司法律適用不明確，同時也給其設(shè)立、利率計算、監(jiān)管等帶來諸多困難。因此，有必要修改相關(guān)法律，將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)范疇。

小額貸款公司;金融機(jī)構(gòu);法律性質(zhì);合法性

Abstract:Small loan companies，as the product of financial innovation，have been received quite a lot of good comments．However，these small loan companies，which are engaged in loan services，not authorized．The document of“Guidelines on experimental unit for small loan companies”defined small loan companies as enterprise corporation，which published by China Banking Regulatory Commission and Central Bank since 2008．In fact，the small loan companies just used the name of enterprise legal person but go in for financial services．Without doubt，the ambiguous legal nature will make it hard for their law application，the establish procedure and supervision．Therefore，it is necessary to revise the law，and classify them into financial institutions．

Key words:small loan companies;financial institutions;legal nature;legality

2008年5月4日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》)，明確規(guī)定小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。有不少評論稱這是小額貸款公司合法化的象征，但是它卻是以企業(yè)法人的身份從事金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)，于法無據(jù)。因此有必要修改相關(guān)法律，將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)的范疇。

一 小額信貸及小額貸款公司在中國的發(fā)展

談到小額貸款公司，筆者認(rèn)為有必要對小額信貸進(jìn)行簡單的介紹。小額信貸起源于20世紀(jì)70年代孟加拉國默罕默德·尤努斯教授的小額貸款實(shí)驗，他創(chuàng)建了孟加拉鄉(xiāng)村銀行，目前已經(jīng)成為世界上規(guī)模最大、效益最好、運(yùn)作最成功的金融機(jī)構(gòu)。［1］他所創(chuàng)設(shè)的持續(xù)擔(dān)保、小組聯(lián)保、中心會議、市場化利率水平、靈活的還款制度等一系列小額信貸機(jī)制，被許多國家采用，逐漸成為國際上主要的小額信貸運(yùn)作模式。目前對于小額信貸尚無一個統(tǒng)一的定義，世界銀行扶貧小組認(rèn)為，小額信貸是指向收入較低的人士提供的銀行服務(wù)，小額貸款的客戶除了為其企業(yè)尋找資金的微型企業(yè)主，還有為應(yīng)對緊急需要，添置家產(chǎn)，改善住房狀況等方面情況的窮人，這些服務(wù)不僅包括提供小額貸款，還包括儲蓄和轉(zhuǎn)賬服務(wù)。但是在我國，小額信貸僅提供小額貸款服務(wù)。

根據(jù)服務(wù)目標(biāo)和提供者的不同，一般可以將我國的小額信貸機(jī)構(gòu)劃分為公益性小額信貸機(jī)構(gòu)、互助性小額信貸機(jī)構(gòu)以及商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)。公益性小額信貸機(jī)構(gòu)主要有社團(tuán)、基金會、民辦非企業(yè)和事業(yè)單位四種組織形式，均是非營利性組織，此類機(jī)構(gòu)并未得到金融業(yè)務(wù)許可?；ブ孕☆~信貸機(jī)構(gòu)是由社區(qū)內(nèi)成員共同出資建立的資金互助組織，如農(nóng)村資金互助社被認(rèn)為是農(nóng)村社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會也允許建立農(nóng)村資金互助社;而國際組織或政府支持的農(nóng)村社區(qū)互助資金組織，一般注冊為社團(tuán)法人;農(nóng)民自發(fā)的資金互助則采取合作社、專業(yè)協(xié)會等形式，不是金融機(jī)構(gòu)。商業(yè)性小額信貸的提供者主要有農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業(yè)銀行和小額貸款公司。由此可以看出，小額貸款公司只是小額信貸機(jī)構(gòu)中一個很小的組成部分。

2005年5月，中國人民銀行在北京召開非政府組織小額貸款試點(diǎn)工作座談會;同年12月，“日升隆”、“晉源泰”兩家小額貸款公司在山西省平遙縣成立。當(dāng)時，我國對于小額貸款的有關(guān)規(guī)定主要是2001年中國人民銀行《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》，其位階比較低，并未上升到法律層面。由于小額信貸公司所從事的是向農(nóng)民進(jìn)行貸款的金融活動，而它自身又不是金融機(jī)構(gòu)，因此，它也不適用于《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《擔(dān)保法》《貸款通則》等法律法規(guī)。［2］這些小額貸款公司不可避免地面臨法律地位不明確的問題。

2008年5月銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，此后，小額貸款公司如雨后春筍，發(fā)展迅速。5月13日，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(簡稱“新36條”)，明確提出了“鼓勵民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)”，“適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補(bǔ)貼政策”。根據(jù)國家開發(fā)銀行最新數(shù)據(jù)，截至2010年6月，我國小額貸款公司總數(shù)超過1 930家，比2009年末增加600余家，各項貸款余額達(dá)到1 248．9億元，其中短期貸款余額為1 234．9億元。小額貸款公司數(shù)量位居前5位的省依次是內(nèi)蒙古、河北、安徽、浙江、云南。

2008年7月，浙江省率先出臺了《關(guān)于開展小額貸款公司試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，隨后頒布了《小額貸款公司試點(diǎn)登記管理暫行辦法》，這是我國第一部小額貸款公司登記管理辦法。此后，浙江開始逐步開展小額貸款公司試點(diǎn)。近日，江蘇省政府辦公廳正式下發(fā)了《關(guān)于開展科技小額貸款公司試點(diǎn)的意見》，在全國率先設(shè)立科技小額貸款公司，科技小額貸款公司重點(diǎn)面向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)，開展小額貸款與創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)經(jīng)營，注冊資本金按地區(qū)為1億元至2億元人民幣。目前籌備工作正在進(jìn)行，近期即將正式掛牌成立一批科技小額貸款公司。

二 小額貸款公司的法律分析

1．法律性質(zhì)與法律適用。隨著小額貸款公司的迅速發(fā)展，不少學(xué)者認(rèn)為，小額貸款公司的發(fā)展，有利于建立健全間接金融體系，滿足了中低收入人群的急迫資金需求，在一定程度上緩解了中小企業(yè)貸款難的問題;同時能合理引導(dǎo)民間借貸資金流向，壓縮地下錢莊等違法違規(guī)組織的生存空間。［3］小額貸款公司還被戲稱為“草根金融”，它們具有“方便、快捷、靈活”的特點(diǎn)，放款堅持“小額、分散”的原則。新聞界與學(xué)界普遍宣稱:“《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》的出臺，被認(rèn)為是小額貸款公司合法化的象征，明確了小額貸款公司的法律地位。”然而，筆者認(rèn)為，小額貸款公司的合法性仍有待商榷。

《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》中規(guī)定小額貸款公司是“只貸不存”的有限責(zé)任公司或股份有限公司，把其定性為企業(yè)法人，擁有獨(dú)立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，以全部財產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任;而小額貸款公司的股東，則以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購的股份為限對公司承擔(dān)責(zé)任。小額貸款公司是在《公司法》和《合同法》基礎(chǔ)上，依照銀監(jiān)會和中國人民銀行發(fā)布的《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》成立，并在這兩個部門備案。但小額貸款公司并未獲得《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》。其得到了金融監(jiān)管部門的金融業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，卻并非金融機(jī)構(gòu)，是以工商企業(yè)之形，行金融機(jī)構(gòu)之實(shí)，這本身就是一個大矛盾。

根據(jù)《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，小額貸款公司應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家金融方針和政策，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我約束，自擔(dān)風(fēng)險，其合法的經(jīng)營活動受法律保護(hù)，不受任何單位和個人的干涉。那么，什么是法律法規(guī)規(guī)定的范圍呢?我國《貸款通則》明確規(guī)定，貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記?！渡虡I(yè)銀行法》第11條規(guī)定，設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn);未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。

從以上法律規(guī)定不難看出，法律法規(guī)并未賦予小額貸款公司發(fā)放貸款業(yè)務(wù)的權(quán)限，小額貸款公司也并非金融機(jī)構(gòu)，不得從事發(fā)放貸款的金融業(yè)務(wù)。根據(jù)百度百科的解釋，金融機(jī)構(gòu)，是指專門從事貨幣信用活動的中介組織。我國的金融機(jī)構(gòu)，按地位和功能分為四類:中國人民銀行;銀行，包括政策性銀行和商業(yè)銀行;非銀行金融機(jī)構(gòu)，主要包括國有及股份制的保險公司、城市信用合作社、證券公司、財務(wù)公司等;在境內(nèi)開辦的外資、僑資、中外合資金融機(jī)構(gòu)。既然法律并未規(guī)定小額貸款公司可以從事貸款業(yè)務(wù)，其也并非金融機(jī)構(gòu)，那它經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的合法性何在呢?著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾曾向銀監(jiān)會建議放開小額貸款公司的存款業(yè)務(wù)，筆者并不認(rèn)為這一建議可行，既然從事貸款業(yè)務(wù)都無法無據(jù)，又如何能進(jìn)行存款業(yè)務(wù)呢?

2．市場定位問題。在《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》的序言部分，對該文件的宗旨進(jìn)行了詳細(xì)說明:即為了“引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)?！蓖瑫r，文件的正文部分又規(guī)定了小額貸款公司在堅持為“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下，自主選擇貸款對象;堅持“小額、分散”的原則，鼓勵面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)。然而在實(shí)踐過程中，不少小額貸款公司都偏離了這一目標(biāo)，營利性的企業(yè)往往會追求利潤最大化，不會對小額貸款感興趣，只有真正扶貧的小額貸款機(jī)構(gòu)才會發(fā)放幾千元的貸款。［4］有些小額貸款公司主要向非農(nóng)企業(yè)發(fā)放貸款，貸款數(shù)額也比較大。例如，2010年6月1日，中山市西部鎮(zhèn)區(qū)首家小額貸款公司——中山市大涌邦達(dá)小額貸款股份有限公司在大涌鎮(zhèn)開業(yè)，該公司單筆貸款額度可少至1萬元，最高可貸500萬元，貸款期限為1周至3年，貸款審批最快可在3天內(nèi)完成。公司已開發(fā)的產(chǎn)品包括個人綜合貸款、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)貸款和涉農(nóng)貸款，涉農(nóng)貸款可享受利率優(yōu)惠，企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)貸款可用應(yīng)收賬款及存貨等作為質(zhì)押物。

小額貸款公司作為企業(yè)法人，自然是以營利為目的的，如果其堅持商業(yè)化可持續(xù)的貸款定位，就不可避免會違背“小額、分散”和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨;［5］如果其堅持為“三農(nóng)”服務(wù)，發(fā)放小額貸款，就很難獲得更多的利潤，其生存和發(fā)展都會面臨困境，也會打擊投資者設(shè)立小額貸款公司的積極性。由此可見，小額貸款公司必然面臨市場定位不清的困境。

3．設(shè)立程序問題。關(guān)于小額貸款公司的設(shè)立程序，《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》中規(guī)定，申請設(shè)立小額貸款公司，應(yīng)當(dāng)向省級政府主管部門提出正式申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど滩块T申請注冊登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。此外，還應(yīng)在5個工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、銀監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)報送相關(guān)資料。整個《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》給人最大的感覺就是自相矛盾，那兒把小額貸款公司定性為企業(yè)法人，這里又規(guī)定小額貸款公司的設(shè)立應(yīng)先經(jīng)過省級政府主管部門的批準(zhǔn)，向工商部門申請注冊登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，以符合企業(yè)法人的設(shè)立程序。可是向公安機(jī)關(guān)備案目的何在?既然小額貸款公司是從事小額貸款業(yè)務(wù)，就應(yīng)當(dāng)經(jīng)銀監(jiān)會和中國人民銀行批準(zhǔn)，而非備案。

4．利率問題。至于小額貸款公司的貸款利率，實(shí)行市場化原則，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0．9倍，上限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的4倍。貸款期限和貸款償還條款等，均由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協(xié)商確定，具有極大的靈活性和自主性。2010年4月，浙江阿里巴巴小額貸款股份有限公司成立，杭州市工商局已向該公司頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，這是我國首張電子商務(wù)領(lǐng)域小額貸款公司營業(yè)執(zhí)照。有消息稱該公司運(yùn)營僅兩個多月，放貸金額就超過3 000萬。小額貸款公司的資金來源主要是股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行的融入資金。然而，小額貸款公司從銀行融入資金的利率如何計算，尚存爭議。由于小額貸款公司是企業(yè)，從銀行融入的資金，在銀行看來是對小額貸款公司的“貸款”，但在小額貸款公司看來是“拆入資金”。一個要按照央行的基準(zhǔn)利率，一個要按照同業(yè)拆借利率，這兩者的矛盾如何平衡?

5．監(jiān)督管理問題。關(guān)于小額貸款公司的監(jiān)督管理，《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》指出，在本省(區(qū)、市)的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)的前提是:省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險處置責(zé)任。在《湖南省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法(試行)》中則規(guī)定，小額貸款公司的日常監(jiān)督和風(fēng)險處置，主要由市州及試點(diǎn)縣(區(qū))兩級政府負(fù)責(zé)承擔(dān)，試點(diǎn)縣市區(qū)政府為小額貸款公司風(fēng)險防范與處置的第一責(zé)任人。筆者才疏學(xué)淺，第一次聽說公司風(fēng)險防范的責(zé)任人為政府。若是政府未能履行好風(fēng)險防范職責(zé)，以致小額貸款公司虧損或是破產(chǎn)，政府是不是應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任呢?若是不承擔(dān)，那政府就不應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任人;若是承擔(dān)，那勢必挪用納稅人的錢，這顯然于法無據(jù)。茅于軾則建議發(fā)揮民間監(jiān)管組織的作用，成立行業(yè)協(xié)會，由銀監(jiān)會來監(jiān)管行業(yè)協(xié)會而非直接面對小額貸款公司。而國家開發(fā)銀行顧問劉克崮2010年9月16日在北京舉行的“中國小額信貸高峰論壇”上建議，國有銀行應(yīng)直接參與發(fā)放小額貸款的“草根”金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，因為國有銀行能夠提供政府金融辦做不到的專業(yè)金融服務(wù)。如何監(jiān)管?眾說紛紜，目前還尚無一個大家認(rèn)可的有效且可行的監(jiān)管方法。

小額貸款公司之所以會面臨上述諸多障礙與問題，歸根結(jié)底是因為其法律地位不明確。其不是金融機(jī)構(gòu)，卻從事金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，致使其發(fā)放貸款于法無據(jù)。若要徹底解決這些問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過修改相關(guān)法律，將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)范疇，其規(guī)章制度均可參照金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行。這樣，也就順理成章地將其置于銀監(jiān)會和央行的監(jiān)管之下，從根本上解決其存在和發(fā)展的合法性問題。

［1］孫 鶴，朱啟臻．國外小額貸款發(fā)展的成功經(jīng)驗及對中國的啟示［J］．世界農(nóng)業(yè)，2007(2)．

［2］徐振春，任大鵬．我國農(nóng)村小額信貸立法問題研究［J］．財政與金融，2007(1)．

［3］梁 婧．民間借貸規(guī)范研究［J］．商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009(8)．

［4］茅于軾．為什么小額貸款必須是高利率的?［J］．農(nóng)村金融研究，2007(3)．

［5］錢水土，夏良圣，蔡晶晶．小額貸款公司:現(xiàn)狀、困境與出路——浙江案例研究［J］．上海金融，2009(9)．

責(zé)任編輯:黃聲波

Analysis of Legal Issues for Small Loan Companies

OU Mengliu

(School of Law，Hunan University，Changsha，410079)

D922．28

A

1674－117X(2011)01－0034－04

2010－09－05

歐夢柳(1987－)，女，湖南長沙人，湖南大學(xué)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。