人民調(diào)解協(xié)議履行的保障措施①

易 玲，易 亮

(1．湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105;2．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073)

人民調(diào)解協(xié)議履行的保障措施①

易 玲1，易 亮2

(1．湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105;2．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073)

人民調(diào)解協(xié)議的履行是整個(gè)人民調(diào)解制度的核心，完善人民調(diào)解協(xié)議的履行保障措施對(duì)人民調(diào)解制度的具體運(yùn)用具有重要意義。民法理論中民事合同的履行方式可以分為自覺履行、督促履行和強(qiáng)制履行。由于人民調(diào)解協(xié)議具有合同效力，人民調(diào)解協(xié)議的履行保障措施也可以比照民事合同履行的三種方式設(shè)置。

人民調(diào)解協(xié)議;保障措施;自覺履行;督促履行;強(qiáng)制履行

Abstract:The performance of People’s mediation agreement is the core in the system of People’s mediation．Therefore，the enhancement of safeguard measures in the performance of People’mediation agreement have great significant to the system．Theory of civil law performance can be classified into consciously performance，supervising performance and compulsively performance．Because people’s mediation agreement has the effect of contracts，the three ways performance according to a civil contract can fulfill people’s mediation agreement security．

Key words:People’s Mediation Agreement;safeguard measures;conscious performance;supervised performance;enforced performance

人民調(diào)解制度的原型是中國(guó)傳統(tǒng)的民間調(diào)解，萌芽于我國(guó)土地革命。建國(guó)后，1954年2月政務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》正式確認(rèn)人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性的調(diào)解組織。長(zhǎng)期以來人民調(diào)解作為民間糾紛的解決機(jī)制，一直發(fā)揮著社會(huì)糾紛解決的主力軍作用。“中國(guó)法律制度最引人注目的一個(gè)方面是調(diào)解在解決糾紛中不尋常的重要地位”。［1］而人民調(diào)解協(xié)議作為人民調(diào)解制度的核心，其是否得到履行，是直接關(guān)系到糾紛最終能否得以解決的重要問題。然而，對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力問題，一直未有官方定論，［2］學(xué)者們對(duì)此也仍是見解不一。但大多數(shù)學(xué)者主張人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有特殊的合同效力。［3］不過，人民調(diào)解協(xié)議具有合同效力并不意味著能保證其得以履行，而人民調(diào)解協(xié)議履行率的高低就直接決定了當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解制度的信任程度，故完善人民調(diào)解協(xié)議的履行保障措施，對(duì)人民調(diào)解制度的具體運(yùn)用具有重要意義。

一 直接賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的制度缺陷

在實(shí)踐中，由于社會(huì)生產(chǎn)和生活方式的不斷更新與制度本身所存在的滯后性矛盾日漸突出，外加人民調(diào)解協(xié)議僅僅具有合同效力，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力和具體的保障措施，以至于人民調(diào)解制落后于社會(huì)發(fā)展，從而一度出現(xiàn)了信任危機(jī)。據(jù)《中國(guó)法律年鑒》顯示，相對(duì)于上世紀(jì)80年代來說，人民調(diào)解制度在糾紛解決機(jī)制中的作用明顯下降。1986年人民調(diào)解處理的糾紛總數(shù)為730．7萬(wàn)件，同年民事一審結(jié)案數(shù)量為98．9萬(wàn)件，訴訟與人民調(diào)解的比例為13．5%;而到2002年人民調(diào)解民間糾紛463．6萬(wàn)件，而民事一審結(jié)案數(shù)量442．0萬(wàn)件，訴訟與人民調(diào)解的比例為95．3%。人民調(diào)解作為一種極為有效的社會(huì)糾紛解決機(jī)制，本應(yīng)該在社會(huì)上發(fā)揮無比重要的糾紛解決作用，然而據(jù)數(shù)據(jù)顯示其遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)作用，以下表格足以說明。

表1 民事一審案件數(shù)量與人民調(diào)解糾紛數(shù)量的比較

據(jù)法制日?qǐng)?bào)報(bào)道，采取人民調(diào)解解決糾紛的方式因無強(qiáng)制執(zhí)行力作保障，致使多數(shù)當(dāng)事人不論大小糾紛全涌入法院?？梢姡鐣?huì)需要新的法律救濟(jì)方式。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏教授認(rèn)為“由于非司法調(diào)解缺少法律上的約束力，經(jīng)過調(diào)解處理過的糾紛反悔率較高，容易流向其他渠道，沒有能夠起到疏導(dǎo)和分流社會(huì)糾紛應(yīng)有的作用?！蔽覀冎廊嗣裾{(diào)解協(xié)議的履行是人民調(diào)解制度的生命線，因此，尋找如何保障人民調(diào)解協(xié)議履行的措施，對(duì)于完善人民調(diào)解制度，充分發(fā)揮人民調(diào)解的優(yōu)越性具有重要的作用。

但問題是，如果我們直接在調(diào)解制度中引入強(qiáng)權(quán)的保障，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，也許實(shí)踐中確實(shí)能夠使一部分調(diào)解協(xié)議得到切實(shí)履行，而且國(guó)外如日本目前的做法就是如此，［4］即直接賦予人民調(diào)解協(xié)議可執(zhí)行力。然而，結(jié)合中國(guó)的社會(huì)環(huán)境，特別是目前人民調(diào)解員的素質(zhì)偏低，對(duì)調(diào)解員的選拔制度尚未形成，所以我們并不能保證人民調(diào)解就一定成功;即便能成功，其協(xié)議結(jié)果是否是出自于當(dāng)事人的內(nèi)心自愿也很難預(yù)料。如此等等，在這些難題尚未解決，配套措施尚未建立的情況下，強(qiáng)行賦予執(zhí)行力，很可能出現(xiàn)理論與實(shí)踐的脫軌，其結(jié)果會(huì)使人民調(diào)解制度形同虛設(shè)，甚至?xí)谷嗣裾{(diào)解機(jī)制淪落為“二流”的司法調(diào)解或行政調(diào)解。

二 人民調(diào)解協(xié)議的保障措施之新視角

(一)自覺履行的保障措施

我們可以換個(gè)角度考慮，大家都熟知:民法理論中民事合同的履行方式可以分為自覺履行、督促履行和強(qiáng)制履行。自覺履行和督促履行都是由義務(wù)人自愿履行其義務(wù)，而強(qiáng)制履行則是在義務(wù)人不履行時(shí)由國(guó)家公權(quán)力介入強(qiáng)制執(zhí)行承擔(dān)合同責(zé)任。由于人民調(diào)解協(xié)議具有合同效力，我們可以從這三方面探討人民調(diào)解協(xié)議的履行保障問題。

人民調(diào)解協(xié)議是雙方互相協(xié)商所達(dá)成的合意，符合私法自治的民法基本原則，應(yīng)當(dāng)具有合同的效力，最高院的司法解釋也明確了這一觀點(diǎn)。可問題就在于確認(rèn)其合同效力并不能保證人民調(diào)解協(xié)議就能得到履行，協(xié)議的達(dá)成只是糾紛的暫時(shí)解決，當(dāng)事人仍然面臨再起糾紛的可能，［5］合同有可能不履行或者違約。在一方違約不履行人民調(diào)解協(xié)議的時(shí)候，另一方又不得不再次求諸糾紛解決機(jī)制。解決糾紛的服務(wù)成本明顯增加了，當(dāng)事人基于成本效益的考量，當(dāng)然有可能對(duì)人民調(diào)解制度的可信度予以懷疑，進(jìn)而直接擇優(yōu)選擇訴訟途徑。

但如果我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，因?yàn)檫`約或者守約都是需要考慮成本的，若想使義務(wù)人自覺履行協(xié)議，就應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)上給予其足夠的壓力使義務(wù)人認(rèn)識(shí)到違約成本可能會(huì)高于履約成本，這樣，自覺履行人民調(diào)解協(xié)議的成功率才會(huì)大大增加。而在民法理論上，為了保證義務(wù)人自覺履行合同義務(wù)，可以通過以下幾種方式選擇保障合同的履行。

首先，雙方可以在合同中約定違約金條款，違反合同義務(wù)的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的懲罰性賠償，承擔(dān)違約金責(zé)任無形中增加了當(dāng)事人的違約成本，當(dāng)事人在考慮是否違約時(shí)就會(huì)把違約金內(nèi)化于自己將來的違約成本支出當(dāng)中。

其次，根據(jù)民法的擔(dān)保理論，為保證債權(quán)人的債權(quán)得到清償，債權(quán)人可以要求債務(wù)人提供擔(dān)保。而以擔(dān)保標(biāo)的的劃分標(biāo)準(zhǔn)，又可以分為一般擔(dān)保和特殊擔(dān)保。一般擔(dān)保即以債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn)為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，擔(dān)保其債務(wù)的履行，其行使方式為在債務(wù)人積極侵害債權(quán)時(shí)行使撤銷權(quán)和在債務(wù)人消極不履行債務(wù)時(shí)可以行使代位權(quán)。特殊擔(dān)保包括為以預(yù)先交付一定之價(jià)金并以該價(jià)金作為擔(dān)保債務(wù)的履行方式、以第三人擔(dān)保債務(wù)履行者為保證和以特定之物為標(biāo)的作為債務(wù)履行擔(dān)保者為擔(dān)保物權(quán)。

因此，我們可以在制作人民調(diào)解書的時(shí)候在人民調(diào)解協(xié)議書中預(yù)先約定違約金條款。這樣，在另一方違約不履行人民調(diào)解協(xié)議的時(shí)候，另一方可以請(qǐng)求承擔(dān)違約金責(zé)任;或者，如果調(diào)解書以支付價(jià)金為目的，則可以由第三人作為保證人擔(dān)保協(xié)議的履行;或可以約定在義務(wù)人或第三人提供特定的物上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，以保證協(xié)議的履行;或者可以采取預(yù)先支付一定之價(jià)金，在另一方履行協(xié)議的時(shí)候充當(dāng)協(xié)議的履行;而若不履行時(shí)則承擔(dān)定金責(zé)任，沒收定金，并承擔(dān)違約責(zé)任。

吸附量(qe(mg/g))和吸附去除率(φ)可以衡量炭化花生殼及活性碳纖維對(duì)水溶液中Cd2+的吸附能力，由下列公式進(jìn)行計(jì)算：

(二)督促履行的保障措施

督促履行嚴(yán)格地說，其本質(zhì)上也屬于自覺履行，因?yàn)槎酱俾男斜M管有第三方或權(quán)利人在義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)主動(dòng)向其催告，施加一種無形的壓力，迫使其履行協(xié)議義務(wù)。而最終是否履行，還在于義務(wù)人自愿。當(dāng)然無論是自覺履行還是督促履行，其中并沒有強(qiáng)制力的介入。

對(duì)于督促人選擇，我們可以優(yōu)先考慮人民調(diào)解委員會(huì)。其理由如下:

首先，人民調(diào)解委員會(huì)作為糾紛調(diào)解的主持人，為了促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，肯定傾注了不少物力和精力。人民調(diào)解協(xié)議是否能夠得以履行，糾紛是否真正得到解決本身也包涵了當(dāng)事人對(duì)調(diào)解員的信任，代表著人民調(diào)解委員會(huì)的威嚴(yán)。因而，相對(duì)于其它機(jī)構(gòu)及人員，人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)調(diào)解成功并得以實(shí)際履行的愿望要強(qiáng)烈得多。

其次，人民調(diào)解委員會(huì)作為糾紛調(diào)解人，對(duì)于糾紛的始末以及當(dāng)事人的具體情況了解得更清楚，而且相比基層政府和人民法院而言，人民調(diào)解委員會(huì)更具有鮮明的群眾性，不具備壓迫感，當(dāng)事人也比較容易接受。筆者走訪了一些中發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村及街道辦，尋訪當(dāng)?shù)鼐用癫⒔涣骱笊钣畜w會(huì)，絕大多數(shù)居民首先會(huì)選擇調(diào)解的方式解決糾紛，而人民調(diào)解員作為調(diào)解主持人是首當(dāng)其沖的選擇。

再次，人民調(diào)解協(xié)議的履行是人民調(diào)解能否最終解決糾紛的衡量標(biāo)準(zhǔn)。人民調(diào)解委員會(huì)的工作績(jī)效評(píng)定，不能僅僅依據(jù)是否達(dá)成協(xié)議，關(guān)鍵在于人民調(diào)解協(xié)議是否得到實(shí)際履行。試想盡管當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的成功率很高，但落實(shí)到實(shí)際權(quán)利義務(wù)是否能夠獲得實(shí)現(xiàn)等實(shí)質(zhì)問題上就相互推脫，患得患失，最終不僅當(dāng)事人的權(quán)益不能有效的得以保護(hù)，而且也損害了人民調(diào)解委員的積極性，這樣的人民調(diào)解制度就形同虛設(shè)。

因此，由人民調(diào)解委員會(huì)督促人民調(diào)解協(xié)議的履行具備一定的優(yōu)越性。在義務(wù)人不履行協(xié)議義務(wù)時(shí)，另一方可以持人民調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)人民調(diào)解委員會(huì)督促義務(wù)人履行人民調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)配合當(dāng)事人，督促義務(wù)人履行協(xié)議義務(wù)。至于督促制度如何建構(gòu)則是“題外話”，需另文探討。

(三)強(qiáng)制履行的保障措施

選擇強(qiáng)制履行“情非得已”，這種保障措施是底線，是一種次優(yōu)的選擇，因?yàn)閺?qiáng)制手段的運(yùn)用是需要成本的，動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力本身就是一種很不經(jīng)濟(jì)的方式或手段。但是，在窮盡一切手段后仍不能使協(xié)議得到履行，政府“惡”的角色在維護(hù)正義的時(shí)候必須得以彰顯，拿出“強(qiáng)硬的武器”。但我們所設(shè)計(jì)的強(qiáng)制履行人民調(diào)解協(xié)議的制度并不是簡(jiǎn)單的由公權(quán)力機(jī)關(guān)介入，強(qiáng)制達(dá)成協(xié)議。人民調(diào)解制度在本質(zhì)上是一種散發(fā)著濃濃人情味的民間自治性糾紛解決方式。要處理好“自治”與“強(qiáng)制”之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)程序，人民調(diào)解協(xié)議的效力問題作為程序過程中出現(xiàn)的的一個(gè)問題，最終只能依賴程序來解決。［5］我們可以通過一定的程序設(shè)計(jì)來賦予人民調(diào)解協(xié)議以可執(zhí)行力，而其中最重要的就是涉及到對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的審查。

首先是審查的機(jī)關(guān)問題，我們要做的首先是審查雙方達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議是否符合法律的規(guī)定。那么誰(shuí)將擁有這一審查權(quán)呢?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)待人民調(diào)解協(xié)議的效力問題的處理方式頗值研究，其《鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例》第二十六條第一款前段規(guī)定:“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所應(yīng)于調(diào)解成立之日起十日內(nèi)，將調(diào)解書及卷證送請(qǐng)移付或管轄之法院審核”。在大陸，原則上人民法院擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，又因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏菍ｉT的司法機(jī)關(guān)，對(duì)法律問題有著比較成熟的審查程序，將人民調(diào)解協(xié)議的審查權(quán)賦予人民法院還可以發(fā)揮人民法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

其次是審查的內(nèi)容問題，人民法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的審查范圍有多大，內(nèi)容的有效與無效等是我們?cè)谠O(shè)計(jì)制度時(shí)都必須考慮的因素。眾所周知，我們每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，一切選擇源于自愿，法院在審查人民調(diào)解協(xié)議的效力的時(shí)候，最重要的就是審查人民調(diào)解協(xié)議的達(dá)成是否違背了當(dāng)事人的自愿原則，人民調(diào)解協(xié)議的合法性基礎(chǔ)就在于當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的自由處分。如果人民調(diào)解協(xié)議時(shí)在違背自己意愿的情形下達(dá)成的，那我們就有相當(dāng)?shù)睦碛煞裾J(rèn)該協(xié)議的效力，人民法院也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該人民調(diào)解協(xié)議無效。

另外，當(dāng)事人之間的協(xié)議盡管只在當(dāng)事人之間發(fā)生效力，但是，我們知道法律卻涉及公共利益，法律秩序本身就是各種利益關(guān)系的權(quán)衡結(jié)果。因而，如果當(dāng)事人之間的協(xié)議違反了法律的禁止性或強(qiáng)制性規(guī)定，或者當(dāng)事人之間的協(xié)議有違公序良俗，則法院可以確認(rèn)該協(xié)議無效。因?yàn)榉刹荒苁惯`反法秩序本身或倫理秩序的協(xié)議在法律上具有強(qiáng)制力。［6］對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議的形式審查問題，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議作為一種正式的法律文書，應(yīng)當(dāng)具有書面形式，并且加蓋調(diào)解委員會(huì)的印章，這樣才能增強(qiáng)人民調(diào)解制度的公信力;對(duì)于不具有這些形式的，人民法院可以要求補(bǔ)正，不補(bǔ)正的確認(rèn)無效。

最后，經(jīng)人民法院司法審查予以確認(rèn)的，涉及的就是人民調(diào)解協(xié)議如何得到履行的問題。對(duì)于審查符合法律規(guī)定的人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其效力，并應(yīng)當(dāng)出具人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)決定書。該決定書應(yīng)當(dāng)與人民法院的判決書、裁定書具有同等效力。在義務(wù)人不履行協(xié)議義務(wù)的時(shí)候，當(dāng)事人可以持該決定書向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

綜上所述，人民調(diào)解協(xié)議的履行問題直接關(guān)系到人民調(diào)解的目的是否能夠達(dá)到，這也是當(dāng)事人信任人民調(diào)解制度的基礎(chǔ)，從而在很大程度上影響著人民調(diào)解制度的發(fā)展。我們?cè)诳紤]如何保障人民調(diào)解協(xié)議的履行方面，首先要確保人民調(diào)解本身所具備的“民間”特性不褪色，這是一個(gè)基本要求，其本質(zhì)要求就是意思自治，國(guó)家公權(quán)力不能過多介入;同時(shí)，國(guó)家也不能放任人民調(diào)解任其隨意發(fā)展。正如市場(chǎng)與政府的關(guān)系，市場(chǎng)需要自由，一個(gè)自由的市場(chǎng)才能充分競(jìng)爭(zhēng)，才能使資源得到優(yōu)化配置;但是市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開政府的保障，市場(chǎng)與政府就像兩只手，要同時(shí)作用才能保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行。同樣，人民調(diào)解制度是在充分尊重當(dāng)事人的意思自治前提下，國(guó)家在迫不得已的情況下介入人民調(diào)解制度，從而保障當(dāng)事人的調(diào)解協(xié)議得到正常履行，這既是民心之所向，也是人民調(diào)解制度發(fā)展的內(nèi)在要求。我們可以期待人民調(diào)解制度將在多元化社會(huì)糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮越來越重要的作用，為和諧社會(huì)的構(gòu)建作出重要的貢獻(xiàn)。

［1］科恩．現(xiàn)代化前夕的調(diào)解［M］//強(qiáng)世功．中國(guó)調(diào)解制度研究．北京:中國(guó)法制出版社，2005:58．

［2］梁德超．人民調(diào)解學(xué)［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，1999:144．

［3］尹 田．人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)視為民事合同［N］．人民法院報(bào)，2002－09－30．

［4］張艷斐，高翔．日本法院附設(shè)調(diào)停制度與我國(guó)法院調(diào)解制度的比較研究［J］．法制與社會(huì)，2007(2)．

［5］江 偉，廖永安．簡(jiǎn)論人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力［J］．法學(xué)雜志，2003(2)．

［6］王澤鑒．民法總則:增訂版［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001:289．

責(zé)任編輯:黃聲波

Safeguard Measures for People’s Mediation Agreement

YI Ling1，YI liang2

(1．School of Law，Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105;2．School of Law，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan，430073)

DF5

A

1674－117X(2011)01－0026－04

2010－07－05

易 玲(1980－)，女，湖北荊州人，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，湘潭大學(xué)博士研究生，主要從事訴訟法研究;易 亮(1987－)，男，湖南婁底人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，主要從事民商法研究。