保送生政策變遷的多源流分析＊

李 峻

(南京郵電大學(xué) 高等教育研究所,江蘇 南京 210046)

保送生政策變遷的多源流分析＊

李 峻

(南京郵電大學(xué) 高等教育研究所,江蘇 南京 210046)

多源流理論是一種新穎的政策過(guò)程分析框架,它不但可以揭示不同利益相關(guān)者對(duì)政策決策發(fā)揮的影響,還可以揭示偶然的社會(huì)事件或政治事件開(kāi)啟政策之窗的可能性。通過(guò)對(duì)保送生政策的變遷過(guò)程進(jìn)行多源流分析,我們可以清晰地看到保送生政策本身存在彈性過(guò)大的“政策漏洞”,在“權(quán)力黑洞”的侵蝕下形成政策變遷的問(wèn)題源流;學(xué)術(shù)界對(duì)保送生政策公平性的質(zhì)疑以及建議是政策變遷的政策源流;我黨追求社會(huì)公平與和諧的執(zhí)政理念形成了保送生政策變遷的政治源流,在“隆回事件”和“泰安事件”的“催化”作用下三個(gè)源流匯聚在一起,最后使保送生政策大幅度調(diào)整。

保送生政策多源流理論政策分析

一、政策過(guò)程:從階段理論到多源流理論

政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾認(rèn)為,政策科學(xué)“一方面是對(duì)政策過(guò)程的關(guān)注,一方面是對(duì)政策過(guò)程中所需知識(shí)的關(guān)注”,并就此形成政策分析和政策過(guò)程兩個(gè)體系的公共政策模型?！罢叻治瞿Ｐ驮诮?jīng)濟(jì)學(xué)家和公共行政學(xué)家之間占據(jù)主導(dǎo)地位,依靠類(lèi)似杜威主義的程序和理性調(diào)查;政策過(guò)程模型在政治科學(xué)家之間占據(jù)主導(dǎo)地位,并將注意力集中在確定政策過(guò)程的階段上”[1]。拉斯維爾建構(gòu)了“決策過(guò)程”的“概念圖系以便指導(dǎo)人們?cè)诳傮w上了解任何集體行動(dòng)的主要階段”[2](P23)后來(lái),他把政策制定過(guò)程分解為“情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估”七個(gè)分立的階段來(lái)簡(jiǎn)化公共政策決策的復(fù)雜性。這些既能相互融合,又各具特點(diǎn)、風(fēng)格與價(jià)值的階段序列就是政策過(guò)程的階段論。

過(guò)程階段論在上世紀(jì)90年代以前對(duì)政策科學(xué)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。其優(yōu)點(diǎn)是“把政策過(guò)程分解為有限的幾個(gè)階段或子階段,我們可以對(duì)每一個(gè)階段進(jìn)行獨(dú)立的考察,也可以考察任何階段之間或所有階段之間的關(guān)系,從而使公共政策變得更容易理解”[3],并且“階段論有助于政策科學(xué)從一個(gè)純學(xué)術(shù)的方向走向一個(gè)更具判斷性的藝術(shù)、行業(yè)”[4]。這種建立在邏輯實(shí)證主義基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)政策科學(xué)認(rèn)為,可以找到政策過(guò)程中存在的客觀規(guī)律,以確定政策從問(wèn)題的識(shí)別到議程的建立再到政策的產(chǎn)生中的因果聯(lián)系,進(jìn)而達(dá)到對(duì)公共政策進(jìn)行預(yù)測(cè)的效果。但是后來(lái),階段論受到越來(lái)越多的批評(píng)。美國(guó)政策學(xué)家薩巴蒂爾認(rèn)為,階段論因?yàn)闆](méi)有確定一套控制各個(gè)階段內(nèi)部和各個(gè)進(jìn)程之間的系列因果因素,而不具有真正意義上的因果關(guān)系理論,對(duì)階段順序描述也不準(zhǔn)確;存在合法的、自上而下的偏見(jiàn);并且階段法僅關(guān)注某項(xiàng)重大法律的單一政策循環(huán)圈。因此,掌握政策過(guò)程的知識(shí)并不能對(duì)未來(lái)的政策走向進(jìn)行預(yù)測(cè)。階段論在其產(chǎn)生認(rèn)識(shí)論和方法論基礎(chǔ)上陷入了困境,因此,“階段法的積極作用很有限,有必要尋求更好的理論性框架取而代之”[5]。

此時(shí),后現(xiàn)代政策理論試圖通過(guò)話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)向來(lái)重新構(gòu)建政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)。他們認(rèn)為公共政策僅僅是“公眾關(guān)心的事,同時(shí)又具有活力和能量的場(chǎng)。能量一詞意味著場(chǎng)中有足夠的目標(biāo)和意圖,這些目標(biāo)和意圖使人們被吸引、被激動(dòng)、被改變”[6]。在一個(gè)能夠表演社會(huì)話(huà)語(yǔ)的公共能量場(chǎng)中,每個(gè)參與者都有參與話(huà)語(yǔ)、自由表達(dá)自身利益和要求并為之努力行動(dòng)的權(quán)力,這些代表不同利益要求的行動(dòng)最終能夠?qū)φ邲Q策發(fā)揮影響。因此,政府無(wú)法主導(dǎo)政策,政策的變遷往往具有偶然性和無(wú)法預(yù)測(cè)性,并且政策過(guò)程的內(nèi)容也要比簡(jiǎn)單的階段劃分要豐富和復(fù)雜得多。多源流理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論、政策擴(kuò)散理論和制度選擇理論在諸多的后現(xiàn)代政策理論中具有代表性,其中多源流理論更是一種比較有創(chuàng)見(jiàn)性、解釋力和發(fā)展?jié)摿Φ睦碚撃Ｐ汀?/p>

1995年美國(guó)政治學(xué)家約翰·W·金登在科恩的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上提出了多源流分析的基本框架。他認(rèn)為,在政策系統(tǒng)中存在著問(wèn)題流、政策流和政治流3種不同的源流。問(wèn)題在社會(huì)四處漂流,但不是所有的問(wèn)題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程,只有當(dāng)“各種問(wèn)題開(kāi)始引起政府內(nèi)部及其周?chē)藗兊年P(guān)注”的時(shí)候才能被識(shí)別。就政策流來(lái)說(shuō),“有一個(gè)其工作重心就是要產(chǎn)生政策建議的政策共同體,構(gòu)成整個(gè)共同體的人員包括專(zhuān)家和官僚、規(guī)劃評(píng)估方面的人員、預(yù)算部門(mén)的人員、國(guó)會(huì)的辦事人員、學(xué)者、壓力集團(tuán)以及研究人員。他們各自都有自己最得意的想法或自己的打算;他們?cè)谶@些政策共同體中四處散發(fā)自己的思想。在這種選擇過(guò)程中,有些思想政策建議得到了重視,而另一些思想則被拋棄”。而“政治溪流包括像國(guó)民情緒的搖擺不定、公共輿論的變化莫測(cè)、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中分布狀況的改變以及利益集團(tuán)的影響這樣的要素。這條溪流中實(shí)踐的發(fā)生往往不依賴(lài)于問(wèn)題溪流和建議溪流”[7](P109)。這3條源流彼此獨(dú)立,其發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴(lài)于其他源流,但它們?cè)谀骋魂P(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合到一起,從而打開(kāi)“政策之窗”,問(wèn)題就會(huì)被提上政策議程。“政策之窗”的開(kāi)啟是“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì),或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)”[7](P209),最可能促使“政策之窗”開(kāi)啟的是社會(huì)事件或政治事件。但是“政策之窗”并不經(jīng)常打開(kāi),且開(kāi)啟的時(shí)間也不長(zhǎng)。政策建議的倡導(dǎo)者需要抓住并利用“政策之窗”開(kāi)啟的機(jī)會(huì)促使自己的政策主張與問(wèn)題流、政治流相結(jié)合,上升到政策議程,達(dá)成政策結(jié)果。

多源流理論能夠揭示偶然的社會(huì)事件或政治事件開(kāi)啟政策之窗的可能性,為我們提供了一種研究政策過(guò)程的新視角。

二、保送生政策的變遷歷程

1984年北京師范大學(xué)等“冷門(mén)”的行業(yè)性院校開(kāi)始試點(diǎn)招收保送生。人們期待通過(guò)保送生政策來(lái)減少高考“一考定終身”的弊端,并建立一種以考試為主、以保送為輔,使拔尖人才脫穎而出的招生制度。1985年保送生試點(diǎn)院校擴(kuò)大到包括北京大學(xué)在內(nèi)的43所高校。

保送的條件是德智體一貫優(yōu)秀,有較強(qiáng)的創(chuàng)造能力的應(yīng)屆高中畢業(yè)生,招收人數(shù)控制在計(jì)劃招生總數(shù)的2%以?xún)?nèi)(師范院?？刂圃?%以?xún)?nèi)),可以列在招生計(jì)劃來(lái)源的機(jī)動(dòng)數(shù)中,中學(xué)保送學(xué)生比例在全校畢業(yè)生人數(shù)的5%。1985年全國(guó)普通高校招收保送生6 000余名,占招生總數(shù)的1.2%;1986年招收3 000多人,占招生總數(shù)的0.56%[8]。

1988年2月,國(guó)家教委印發(fā)《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》將高校招收保送生比例上調(diào)到3%,師范院校為10%,并明確招收保送生的條件為:綜合表現(xiàn)優(yōu)秀的高中應(yīng)屆畢業(yè)生或者中師應(yīng)屆畢業(yè)生,三好生或優(yōu)秀學(xué)生干部?jī)?yōu)先;在國(guó)際中學(xué)生學(xué)科奧林匹克競(jìng)賽集訓(xùn)的優(yōu)秀高中應(yīng)屆畢業(yè)生。

20世紀(jì)90年代保送生政策基本穩(wěn)定,但學(xué)科特長(zhǎng)生的認(rèn)定范圍則逐年擴(kuò)大,招生人數(shù)也逐年上升。1992年保送生約1.4萬(wàn)人,約占2%;1993年保送生16 272人,約占1.7%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從1984年～2000年,共有10萬(wàn)名高中生通過(guò)保送生制度進(jìn)入大學(xué)。

但保送生政策存在的一些缺陷日益顯現(xiàn),少數(shù)學(xué)校開(kāi)始“推良不推優(yōu)”甚至“推劣”不推“良”,走后門(mén)、拉關(guān)系、詢(xún)私舞弊、弄虛作假、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。為此,教育部要求對(duì)保送生進(jìn)行綜合能力的測(cè)試以及提出高中會(huì)考成績(jī)的等級(jí)要求,同時(shí)要求各中學(xué)接受社會(huì)監(jiān)督,公布保送條件和保送名單。自1999年起,有資格招收保送生和有資格推薦保送生的高校、中學(xué),分別由國(guó)家教育部和各省、區(qū)、市教育主管部門(mén)確定。2000年教育部還要求各省市在保送生參加綜合能力測(cè)試以后劃定錄取最低控制線(xiàn)。然而,堵塞漏洞的修補(bǔ)措施并沒(méi)有制止弄虛作假現(xiàn)象。部分中學(xué)或?qū)W生家長(zhǎng)到高校通過(guò)各種手段獲取指標(biāo),甚至學(xué)校與家長(zhǎng)聯(lián)合起來(lái)造假。2000年湖南隆回一中、山東泰安一中等地的舞弊案引起了社會(huì)和教育主管部門(mén)的極度關(guān)注。2001年,教育部對(duì)保送生政策進(jìn)行了重大調(diào)整:①“壓縮規(guī)模、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格管理”,取消指標(biāo)分配,變數(shù)量控制為質(zhì)量控制;②明確規(guī)定了只有四類(lèi)普通高中應(yīng)屆畢業(yè)生才有保送資格;③將保送生人數(shù)從25 000人削減為5 000人;④在公共網(wǎng)公布保送生名單,接受社會(huì)監(jiān)督;⑤增加高校對(duì)保送生進(jìn)行文化測(cè)試及相關(guān)的考核環(huán)節(jié)。此后,保送生政策進(jìn)入穩(wěn)定期,僅在2007年,作為高考招生誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)的一部分,教育部增加了對(duì)提供虛假材料的保送生進(jìn)行處罰的條款。

保送生政策從1984年試行以來(lái),以2001年為分水嶺大致可以分為兩個(gè)政策重點(diǎn)有明顯差別的階段:從保送生規(guī)模來(lái)看,在前階段保送生范圍從農(nóng)、林、師等冷門(mén)專(zhuān)業(yè)擴(kuò)展到所有專(zhuān)業(yè),招收的人數(shù)多達(dá)25 000,占整個(gè)招生計(jì)劃的2%左右,但后階段每年的規(guī)模在6 000人～8 000人左右,占招生計(jì)劃的1%左右;從保送標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,前一階段試圖回避統(tǒng)一高考“死標(biāo)準(zhǔn)”的弊端,偏重于保送的“軟標(biāo)準(zhǔn)”,操作空間非常大,而后一階段為了維護(hù)保送生政策的公平性,側(cè)重于保送的“硬條件”,其政策的彈性空間很小,特別是2006年開(kāi)始對(duì)保送生實(shí)行文化測(cè)試和相關(guān)考查制度,幾乎使得原始意義的保送生政策蕩然無(wú)存;從政策導(dǎo)向來(lái)看,前階段重內(nèi)容建設(shè),不斷豐富政策的適用范圍,后階段重政策意義建設(shè),不斷增強(qiáng)政策的公平性。

三、多源流的保送生政策分析

1.問(wèn)題源流:“政策漏洞”遭遇“權(quán)力黑洞”

保送生政策可以彌補(bǔ)統(tǒng)一高考在選才時(shí)過(guò)于“標(biāo)準(zhǔn)化”而失去差異性甄別的弊端,使一部分“偏才”或“奇才”中學(xué)生通過(guò)特殊的選拔機(jī)制進(jìn)入高校學(xué)習(xí),對(duì)人才選拔起到了積極作用。但是“制度作為借助國(guó)家權(quán)利而推行的規(guī)范化的實(shí)踐策略,在指向一定目標(biāo)和問(wèn)題解決的同時(shí),又不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題”[9]。由于受社會(huì)不正之風(fēng)的侵蝕,保送生制度一度滋生出腐敗現(xiàn)象,違背了保送生政策實(shí)行的初衷。一些中學(xué)為了追求升學(xué)率,“推良不推優(yōu)”,甚至“推劣不推良”,拉關(guān)系、走后門(mén)、徇私舞弊,高校也以保送作為“尋租”的手段。

保送生政策最大的漏洞在于保送條件過(guò)于彈性。在《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》中保送生的3項(xiàng)條件中,除了第3條“參加國(guó)際中學(xué)生學(xué)科奧林匹克競(jìng)賽集訓(xùn)”的標(biāo)準(zhǔn)較為明確外,第1條“德智體美和在勞動(dòng)教育中表現(xiàn)一貫優(yōu)秀”、第2條“志愿獻(xiàn)身教育事業(yè),并具備從事教師工作素質(zhì)”都是軟性標(biāo)準(zhǔn),隨意性大、可信度低,之后又不斷降低保送生的標(biāo)準(zhǔn),很難利用技術(shù)手段防止“薦良不薦優(yōu)”和弄虛作假等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì),某市1988～1994年的1 718名保送生中只有210名保送生獲得過(guò)國(guó)家級(jí)或省級(jí)學(xué)科競(jìng)賽獎(jiǎng),而校級(jí)“三好學(xué)生”和無(wú)獲獎(jiǎng)?wù)哌_(dá)到766人,占總?cè)藬?shù)的43.8%[10]。

保送生政策的第二個(gè)漏洞就在于權(quán)力機(jī)制失衡?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》指出,保送工作堅(jiān)持考生的報(bào)名權(quán)、中學(xué)的推薦權(quán)、高校的錄取權(quán)和教委的審批權(quán)等“四權(quán)分離”原則,四者既要互相信任、支持又要互相監(jiān)督、制約。但是由于高校具有最終取舍權(quán)并且缺乏制約機(jī)制,因此,中學(xué)的權(quán)力越來(lái)越小,逐年轉(zhuǎn)向大學(xué)招生辦說(shuō)了算。到上世紀(jì)90年代中期,各高校都有內(nèi)定的保送名單,保送生政策開(kāi)始出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

權(quán)力天生具有逐利的本性,只要有利益存在就會(huì)有權(quán)力滲透的可能。高考政策的實(shí)質(zhì)是利益分配機(jī)制,如果這個(gè)機(jī)制沒(méi)有剛性的制度壁壘,就會(huì)逐步被權(quán)力吞噬。保送生政策正是因?yàn)槠洹胺雷o(hù)壁壘”的薄弱而成為權(quán)力的角力場(chǎng)。一部分保送生指標(biāo)是高校主動(dòng)投放到有保送資格的中學(xué),更多的指標(biāo)則是中學(xué)或?qū)W生家長(zhǎng)到高校通過(guò)各種手段“活動(dòng)”而得到。高校對(duì)名氣大的重點(diǎn)中學(xué)投放的指標(biāo)多,一般的重點(diǎn)中學(xué)則要“找米下鍋”;家長(zhǎng)有能力弄到指標(biāo),其子女就可以進(jìn)入保送圈;而一些高校利用保送生指標(biāo)“尋租”而獲取數(shù)額不等的贊助費(fèi)。20世紀(jì)90年代中期,全國(guó)很多省市都出現(xiàn)亂保送、假“三好學(xué)生”的事例:保送生和“三好生”名額成為禮物送給權(quán)貴,導(dǎo)致很多大學(xué)出現(xiàn)了保送生、“三好學(xué)生”不如一般學(xué)生的現(xiàn)象。1995年河南省鶴壁市某中學(xué),保送的8名學(xué)生中有7人的成績(jī)作假;1996年,湖北省某市教委主任利用職權(quán)篡改兒子會(huì)考成績(jī),并指定評(píng)為省級(jí)優(yōu)秀學(xué)生干部,使其子保送到國(guó)內(nèi)一知名大學(xué);1997年中國(guó)人民大學(xué)就清退了三個(gè)成績(jī)弄虛作假的保送生。招收保送生無(wú)疑為腐敗的產(chǎn)生提供了條件。值得關(guān)注的是,一旦發(fā)生舞弊現(xiàn)象,多以清退學(xué)生、解職校長(zhǎng)的處理告終,責(zé)任人很少被追究刑事責(zé)任,其違規(guī)成本比較低廉。由此,考生、中學(xué)、高校之間的信任被瓦解,社會(huì)對(duì)“取消保送”的呼聲漸高。

2.政策源流:如何建立科學(xué)公平的選才制度

當(dāng)問(wèn)題被識(shí)別并得到社會(huì)中一部分人的關(guān)注時(shí),圍繞這個(gè)問(wèn)題的解決就會(huì)產(chǎn)生許多政策建議,這些建議就形成了政策源流,又稱(chēng)方案流。

保送生政策的初衷有三:為了使高校選拔出具有較好的專(zhuān)業(yè)適應(yīng)性的優(yōu)秀人才;擴(kuò)大高校招生自主權(quán);建立“考試為主、保送為輔”的招生制度,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但自1990年代開(kāi)始,教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的理論界以及高校學(xué)工部門(mén)就開(kāi)始敏感地意識(shí)到了保送生政策正在逐步偏離其初衷。他們從不同角度探討保送生政策的弊端,把討論深入到了問(wèn)題背后的制度公平。特別是保送過(guò)程中的弄虛作假行為打破了高考制度建立的一種較為公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。如廣西大學(xué)招生辦在1992年發(fā)現(xiàn),部分保送學(xué)生真實(shí)的操行等級(jí)或?qū)W習(xí)成績(jī)根本達(dá)不到一般本科生的入學(xué)要求。北京航空航天大學(xué)王友洪對(duì)該校94～97級(jí)思想政治專(zhuān)業(yè)保送生的調(diào)查發(fā)現(xiàn),12%的學(xué)生不清楚自己是怎樣被保送的,72%的學(xué)生只進(jìn)行過(guò)面試,還有學(xué)生是被招生人員利用各種關(guān)系夾帶進(jìn)來(lái)的。2000年《瞭望新聞周刊》連續(xù)發(fā)表題為《“保送”該“休息”了》和《保送生制度:存乎?廢乎?》的文章,指出“保送”成了滋長(zhǎng)權(quán)錢(qián)交易、關(guān)系大戰(zhàn)的肥沃土壤,每年保送生都成為信訪(fǎng)投訴的焦點(diǎn),保送生制度的公平性被破壞;同時(shí),保送生政策使“奧賽”異化為急功近利的單科應(yīng)試教育,忽視了奠定人才成長(zhǎng)的基礎(chǔ),實(shí)質(zhì)是對(duì)人才的扼殺。

在揭示保送生政策弊端的同時(shí),學(xué)界從兩方面給出了完善保送生政策的解決方案:一是建立剛性標(biāo)準(zhǔn),完善內(nèi)容的公正性。制度公正的一個(gè)主要方面就是體現(xiàn)在內(nèi)容的客觀性,只有對(duì)保送生政策中的保送標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確化,并輔之以綜合能力考試,測(cè)試出考生的實(shí)際水平,保送生制度就具有內(nèi)容的正當(dāng)性。二是建立監(jiān)督制度,增強(qiáng)形式的公正性。學(xué)界認(rèn)為,必須對(duì)保送生的基本情況、錄取情況進(jìn)行及時(shí)公布,建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制;規(guī)范高校面試人員的權(quán)力;從立法的角度建立考生、中學(xué)與高校之間的誠(chéng)信機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制。

在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部也產(chǎn)生了一些政策建議。1995年部分省招辦、高校與教育部就保送生政策的存廢進(jìn)行了討論。其后,教育部試圖在第二年取消除師范專(zhuān)業(yè)以外的所有保送生。由于部分高校的反對(duì),教育部依然保留了保送生政策。但是,明顯減少了招生人數(shù),并加強(qiáng)了對(duì)保送過(guò)程的監(jiān)督以及保送生入學(xué)后的復(fù)查工作。另外,教育主管部門(mén)以及高校之間就保送生入學(xué)前的測(cè)試問(wèn)題也進(jìn)行過(guò)討論,湖北省在1996年就明確規(guī)定被錄取的保送生都必須參加全國(guó)統(tǒng)一考試。這說(shuō)明教育行政部門(mén)已經(jīng)注意到了保送生政策的弊端,并具有試圖革新的政策傾向。

3.政治源流:從效率優(yōu)先到制度公平

政治源流是政策制定過(guò)程中的重要組成部分,它獨(dú)立于問(wèn)題源流與政策源流而存在。政治源流主要包括諸如國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)(代議機(jī)構(gòu))中的分布狀況以及政府的變更等因素。在高考保送政策的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,國(guó)民情緒以及執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政理念構(gòu)成了政治源流的主要部分。

國(guó)民情緒是“指在某一既定國(guó)家中相當(dāng)數(shù)目的個(gè)體都傾向于沿著共同的方向思考,并且這種情緒會(huì)隨著時(shí)間的變化而改變,而且國(guó)民情緒的這些變化對(duì)政策議程和政策具有重要的影響”[2](P98)。可見(jiàn),國(guó)民情緒應(yīng)該是一種比較普遍的價(jià)值取向和利益訴求,通常是以公眾輿論的形式表現(xiàn)出來(lái)。改革開(kāi)放以后,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“效率優(yōu)先”的價(jià)值觀傳導(dǎo)到教育領(lǐng)域,但是提高效率是以犧牲部分的公平為代價(jià)的。為了讓有特長(zhǎng)的人才不會(huì)被“統(tǒng)一高考”的“濾器”過(guò)濾掉,保送生政策可以提高選才的效率與準(zhǔn)確度。但是,由于傳統(tǒng)政治文化的影響,保送生政策本身缺少可以精確量化的操作準(zhǔn)則,一些措施既缺乏公平又違背法治精神,公眾在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都選擇了順從。但是,隨著人們公平意識(shí)的逐漸覺(jué)醒,公眾對(duì)公平的訴求就越來(lái)越強(qiáng)烈。公眾輿論開(kāi)始關(guān)注整個(gè)社會(huì)的公平狀況,人們也紛紛采取各種不同的方式來(lái)爭(zhēng)取平等的權(quán)利和地位。當(dāng)這種普遍存在的國(guó)民情緒日漸明顯時(shí),政府是不可能對(duì)這種情緒采取漠視態(tài)度的。在民間和政府內(nèi)部都會(huì)出現(xiàn)一些積極分子,努力促使國(guó)民情緒成為政府政策制定的影響因素。

中國(guó)共產(chǎn)黨十四大提出“效率優(yōu)先,兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政治原則,十六屆四中全會(huì)上又提出建設(shè)和諧社會(huì)的思想,力圖建立一個(gè)以人為本、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。這種執(zhí)政理念必然要求在今后的政策制定過(guò)程中更加重視社會(huì)公平、維護(hù)弱勢(shì)群體的利益和遵循法治原則。因此,缺乏剛性、公正保障機(jī)制的保送生政策已經(jīng)不適應(yīng)我們黨和政府的執(zhí)政理念了,只要有一個(gè)合適的機(jī)會(huì)就能促使政府在保送生政策上發(fā)生轉(zhuǎn)變。

4.“隆回事件”與“泰安事件”:多源流的匯合與政策之窗的開(kāi)啟

政策變遷的三個(gè)源流之間雖然不完全相互獨(dú)立,但每個(gè)源流依然可以擁有自己的“生命”。只有在政策之窗打開(kāi)的時(shí)候,三個(gè)源流才會(huì)相互作用,甚至匯合在一起。如果能夠抓住三個(gè)源流匯合的機(jī)會(huì),就能夠促使政策議程的建立,實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)變?！奥』厥录迸c“泰安事件”的發(fā)生,正好為保送生政策的大幅調(diào)整開(kāi)啟了政策之窗。

2000年隆回一中保送的14名學(xué)生中有13名是各部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的子弟,他們平時(shí)成績(jī)很差,有多門(mén)功課不及格。同樣,泰安一中被保送到北京名牌高校的學(xué)生都是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的兒子,他們?cè)诎嗬锍煽?jī)屬下游,有的連會(huì)考都未過(guò)關(guān),還有的甚至是全班倒數(shù)第一。兩個(gè)事件經(jīng)過(guò)《中國(guó)青年報(bào)》、《中國(guó)教育報(bào)》以及中央電視臺(tái)等國(guó)家級(jí)媒體的深度報(bào)道,在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的反響,一些學(xué)者、“兩會(huì)”代表與新聞媒體一起借助于兩起事件對(duì)保送生政策進(jìn)行熱烈的討論,促使政府立即進(jìn)行政策調(diào)整。2001年保送生人數(shù)急劇下降了80%,并對(duì)保送條件、學(xué)校復(fù)查等增加了更多具有可操作性的限制,隨后保送生政策基本穩(wěn)定,并逐步淡出公眾視野。2010年全國(guó)保送生總數(shù)只有5 000人左右,與2001年相當(dāng)?？梢哉f(shuō),“隆回事件”和“泰安事件”以一種極端的方式加快了保送生政策式微的進(jìn)程。

雖然在“隆回事件”和“泰安事件”之前已經(jīng)發(fā)生了許多起由于保送生問(wèn)題而導(dǎo)致的公眾事件,但只有“隆回事件”和“泰安事件”最終改變了局面。這些事件都為保送生政策的大幅調(diào)整開(kāi)啟了機(jī)會(huì)之窗,但是開(kāi)啟的時(shí)間非常短暫,機(jī)會(huì)稍縱即逝而沒(méi)有被人們抓住。一方面,問(wèn)題本身以及政策源流和政治源流還沒(méi)有發(fā)展成熟;另一方面,也缺乏善于捕捉機(jī)會(huì)的“政策企業(yè)家”。所以盡管類(lèi)似的事件時(shí)有發(fā)生,保送生政策的漏洞依然在延續(xù)。“隆回事件”與“泰安事件”之所以能夠最終促使政策轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn),新聞媒體和一些學(xué)者在其中扮演了“政策企業(yè)家”的角色,并發(fā)揮了極大的作用。新聞媒體的報(bào)道、傳播與討論貫穿了事件的整個(gè)過(guò)程,最終才引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。至此,解決辦法與問(wèn)題相結(jié)合了,政策建議獲得了一個(gè)很好的政治契機(jī),政治事件與政策問(wèn)題相結(jié)合最終導(dǎo)致了政策的大調(diào)整甚至新政策的制定。

雖然此次保送生政策的大幅調(diào)整經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間的醞釀和討論,并且,目前保送生政策僅僅是高考招生政策的細(xì)微的組成部分,其影響力越來(lái)越小,但公眾對(duì)該政策的公平性并不滿(mǎn)意,學(xué)術(shù)界的討論與政策建議還在繼續(xù)。然而經(jīng)過(guò)大幅調(diào)整之后這扇“政策之窗”暫時(shí)關(guān)閉了,關(guān)于保送政策的任何建議在近期內(nèi)恐怕很難再進(jìn)入高考招生政策改革的議程,保送生政策的調(diào)整也只有等待下一次機(jī)會(huì)的到來(lái)了。

[1]Peter Deleon and E·Sam Overman,A History of the Policy Sciences,Graduate School of Public Affairs,University of Colorado at Denver,Denver,Colorado.415.

[2][美]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論[M].彭宗超,鐘開(kāi)斌,等譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2006.

[3]Michael HOW lett and M.Ramesh:Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Oxford University Press,1995:12.

[4]Peter Deleon:Advice and Consent,by Russell Sage Foundation,1988:30.

[5]Paul A.Sabatier:The Need for Better Theories,in Theories of the Policy Process,edited by Paul A.Sabatier,University of California,Davis,1999:7.

[6][美]查爾斯·J·?？怂?休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話(huà)語(yǔ)指向[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000:11.

[7][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.

[8]基俊主.中國(guó)高校招生制度[M].哈爾濱:東北師范大學(xué)出版社,1990:103.

[9]于述勝.民國(guó)時(shí)期社會(huì)教育問(wèn)題論綱[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2005(3):19.

[10]羅立祝.高校招生考試政策研究[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社,2007:208.

Multiple Stream Analysis on the Transition of the Recommendation Policy

LI Jun
(Institute of Higher Education,Nanjing University of Posts and Telecommunications,Nanjing,Jiangsu 210046,China)

The theory of multi-stream is a new analysis frame of policy process.It can not only reveal the effects of stakeholders in the policy-making,but also can help us to find the possibility of the policy window being opened by social or political events.Through the analysis on the transition of the commendation policy with multiple streams theory,it is proposed that the problem stream lies in the excessive elastic policy loophole together with the misuse of power;the policy stream lies in the justice query and advice from scholars;the political stream lies in the administrative concept of social equity and harmony of the CCP.Due to the Longhui affair and Tai’an affair,three streams are assembled and the recommendation policy is adjusted greatly.

the recommendation policy,the multi-streams theory;policy analysis

G649.21

A

1672-0717(2011)02-0046-05

(責(zé)任編輯 黃建新)

2010-12-28

南京郵電大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“高考制度重建——基于利益相關(guān)者理論的視角”(NY209033)

李 峻(1976-),男,湖南新寧人,教育學(xué)博士,南京郵電大學(xué)副教授,主要從事高等教育政策研究。